STS, 30 de Junio de 1997
| Ponente | GUSTAVO LESCURE MARTIN |
| Número de Recurso | 5417/1993 |
| Fecha de Resolución | 30 de Junio de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Junio de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al margen, el recurso de casación que con el número 5.417 de 1.993 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, en nombre de la Administración del Estado, y por el Ayuntamiento de Cuenca, representado por el Procurador D. Jorge Deleito García y asistido por el Letrado
D. Virgilio Martínez, contra la sentencia de fecha 20 de julio de 1.993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 2ª) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en el recurso número 747/92; siendo recurridas, respectivamente, ambas partes.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cuenca de 9 de marzo de 1.992 por el que se aprueba el Acuerdo Marco del Personal Funcionario para 1.992, declaramos nulos, por contrarios a Derecho, los artículos 23.3, 30, 37 y 38.5 de tal Acuerdo, rechazando las restantes pretensiones; sín costas".
Notificada la anterior sentencia, el Abogado del Estado y la representación del Ayuntamiento de Cuenca presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos manifestando la intención de interponer recursos de casación, que dicha Sala tuvo por preparados, remitiendo las actuaciones a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones en este Tribunal y sostenido por el Abogado del Estado el recurso de casación, lo formalizó mediante escrito en el que después de exponer sus motivos suplicó a la Sala dicte sentencia en la que, estimando el recurso, case y anule parcialmente la recurrida y dicte otra por la que se estime en su totalidad el recurso originario, declarando nulo o anulando el Acuerdo, en sus artículos impugnados, por no ser conforme a Derecho.
Asimismo formalizó el recurso la representación del Ayuntamiento de Cuenca por medio de escrito en el que tras exponer el motivo en que se ampara, suplicó a la Sala declare haber lugar al recurso casando y anulando la sentencia recurrida.
Admitido el recurso, cada parte recurrente formuló escrito de oposición a la estimación del recurso interpuesto por la otra, y, conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 18 de junio de 1.997, en cuya fecha tuvo lugar su celebración.
El Abogado del Estado interpuso recurso contencioso-administrativo, al amparo del artículo 65 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, contra el acuerdoadoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Cuenca en sesión de 9 de marzo de 1.992 por el que se aprobó el Acuerdo-Marco regulador de las condiciones de trabajo de los funcionarios de dicho Ayuntamiento para
1.992, solicitando se declare la nulidad de los artículos 19, 23.3, 28, 30, 37 y 38.5, en cuyo recurso recayó sentencia de fecha 20 de julio de 1.993, que anuló los artículos 23.3, 30, 37 y 38.5 del expresado Acuerdo-Marco, rechazando la pretensión de nulidad de los restantes preceptos impugnados, contra cuya sentencia se ha interpuesto recurso de casación por el Abogado del Estado y por la representación del Ayuntamiento de Cuenca.
En el primer motivo de casación, al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la
L.J.C.A., alega el Abogado del Estado infracción de los artículos 32, 34 y 35 de la Ley 9/1.987, en la redacción dada a los mismos por la Ley 7/1.990, en relación con el artículo 149.1.18ª de la Constitución y con el artículo 69 de la Ley de Funcionarios Civiles de 1.964, el artículo 155 de la Ley de Haciendas Locales y el artículo 20 del Real Decreto 236/1.988, dictado en desarrollo de la Ley 30/1.984, por entender que los artículos 19 y 28 del Acuerdo-Marco impugnado regulan las materias de indemnizaciones por razón del servicio y derechos en caso de enfermedad en contradicción con lo establecido legalmente con carácter general en los preceptos citados, cuando, según el artículo 32 y concordantes de la Ley 9/1.987, no pueden ser objeto de negociación las materias reservadas por la Constitución a la Ley, o reguladas por Ley, tanto por el Estado como por las Comunidades Autónomas, a lo que añade el Abogado del Estado, con cita de las S.S.T.S de 22 de octubre de 1.993 y de 5 de mayo de 1.994, que no es aplicable al Derecho Administrativo la teoría de la norma más favorable, dado el carácter legal y estatutario de la relación de servicio y el principio de irrenunciabilidad de la competencia y de las potestades públicas.
El artículo 32 de la Ley 9/1.987, de 12 de junio, según la redacción dada por la Ley 7/1.990, de 19 de julio, enumera las materias que pueden ser objeto de negociación, pero añade "en relación con las competencias de cada Administración Pública", lo que reitera el párrafo segundo del artículo 35 cuando dispone que "los pactos se celebrarán sobre materias que se correspondan estrictamente con el ámbito competencial del órgano administrativo que lo suscriba", y el párrafo tercero del mismo artículo en el que se establece que "los acuerdos versarán sobre materias competencia del Consejo de Ministros, Consejo de Gobierno de Comunidades Autónomas u órganos correspondientes de las Entidades Locales".
La cuestión radica, pues, en determinar si era o no competencia del Ayuntamiento la materia a que se refieren los artículos 19 y 28 del Acuerdo-Marco.
Pues bien, en cuanto al primero de dichos artículos, que se impugnó en la instancia en cuanto establece un único grupo para la fijación de las indemnizaciones y dietas de todos los funcionarios, debe señalarse que según dispone el artículo 157 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1.986, 18 de abril, las indemnizaciones por razón del servicio del personal de las Corporaciones Locales "serán las mismas que correspondan al personal al servicio de la Administración del Estado", lo que impone la aplicación a aquel personal de la legislación estatal en la materia, representada por el Real Decreto 236/1.988, de 4 de marzo, que, al amparo del artículo 23.4 de la Ley 30/1.984, de carácter básico, regula las indemnizaciones por razón del servicio del personal, incluido en su ámbito de aplicación, en el que figura el personal al servicio de las Corporaciones Locales según dispone su artículo 2.1.f), en coherencia con el citado artículo 157 del Real Decreto Legislativo 781/1.986; regulación estatal esta que al señalar cuatro grupos para la fijación de las indemnizaciones, pone de manifiesto la incompetencia del Ayuntamiento para establecer por vía contractual una regulación distinta en el artículo 19 del Acuerdo-Marco.
En cuanto a la licencia por enfermedad, que constituye el objeto de regulación del artículo 28 de dicho Acuerdo-Marco, tampoco es materia atribuida a la competencia del Ayuntamiento, pues como ya hemos declarado en sentencia de 4 de diciembre de 1.995, recaída en asunto similar, el régimen de licencias por enfermedad de los funcionarios de las Corporaciones Locales, según lo dispuesto por el artículo 92.1 de la Ley 7/1.985, y más concretamente, por el artículo 142 del Real Decreto Legislativo 781/1.986, es el establecido por la legislación autonómica -que en este caso no existe- o, supletoriamente, por la estatal. esto es, por el artículo 69 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1.964, de cuya regulación difiere la pactada en el Acuerdo-Marco.
Por tanto, ha de concluirse que las materias sobre las que versan los artículos 19 y 28 del Acuerdo no están atribuidas a la autonomía contractual del Ayuntamiento, a lo que debe añadirse, como tiene declarado la Sala en las sentencias que el Abogado del Estado cita y en las de 16 de noviembre de 1.994 y 16 de junio, 30 de octubre y 4 de diciembre de 1.995, que "las características de pormenorizaron, rigidez y uniformidad inherentes al régimen estatutario emanado de la legislación básica del Estado y, en su caso, de los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas, no permiten que por analogía con el sistema derelaciones laborales tal bloque legislativo sea identificable como plataforma de "mínimos", sobre la que pueda pivotar una constelación de unidades negociadoras pactando cada una a su libre albedrío, bajo el lema de que lo que no está prohibido por la Ley debe presumirse que está permitido y puede ser objeto de regulación con arreglo al buen criterio de la Mesa de Negociación, refrendado por la respectiva Corporación Municipal."
El motivo, pues, debe ser estimado, haciendo ello innecesario el examen del Segundo y último motivo que invoca el representante de la Administración del Estado.
El recurso de casación del Ayuntamiento de Cuenca se articula con único motivo, al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la L.J.C.A., en el que se argumenta, en síntesis, que la tesis de la sentencia recurrida viene a impedir cualquier tipo de negociación, con infracción del artículo 32 de la Ley 9/1.987, de 12 de junio, que establece con amplitud la posibilidad de negociación, en unos términos que son "casi reproducción literal del artículo 85.1 del Estatuto de los Trabajadores", lo que, a juicio de la Corporación recurrente, permite entender "que nos encontramos en un supuesto de remisión en bloque e incondiconada de las distintas materias al ámbito de la negociación, siempre que no va (sic) en contra de lo establecido en la Ley en cuanto a las condiciones mínimas garantizadas por las mismas a los funcionarios". Asimismo, se añade en el motivo, que al anular aspectos parciales del articulado del Acuerdo, la sentencia interfiere ostensiblemente "en lo que constituyen facultades sobradas de la Corporación reconocidas en la propia Constitución (artículo 140)".
El motivo no puede prosperar, pues la significación y alcance que en el mismo se atribuyen al artículo 32 de la Ley 9/1.987 para razonar su infracción, contradicen frontalmente la doctrina de esta Sala a la que se acaba de hacer referencia al estimar el recurso de casación del Abogado del Estado; y por lo que concierne a la alegada vulneración del artículo 140 de la Constitución, debe recordarse que según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, al que se ha atenido correctamente la sentencia recurrida, toda vez que los artículos del Acuerdo que anula o bien suponen un incremento retributivo superior al permitido por la Ley de Presupuestos, como es el caso del artículo 23.3, o contradicen lo establecido en el artículo 29 de la Ley 30/1.984, como sucede con el artículo 30, o son contrarios a la legislación de Clases Pasivas, según ocurre con los artículos 37 y 38.5.
Por lo expuesto, habiendo prosperado el primer motivo de casación invocado por el Abogado del Estado, procede revocar la sentencia recurrida en cuanto mantuvo la legalidad de los artículos 19 y 28 del Acuerdo-Marco impugnado, con estimación del inicial recurso contencioso-administrativo promovido por la representación de la Administración del Estado. Por el contrario, habiéndose desestimado el único motivo de casación alegado por la representación del Ayuntamiento de Cuenca, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por dicha Corporación municipal.
En cuanto a las costas causadas en el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, cada parte satisfará las suyas, según dispone el artículo 102.2 de la L.J.C.A., sín que se aprecien méritos para una especial imposición de las de la instancia, debiéndose imponer al Ayuntamiento de Cuenca las ocasionadas en el recurso de casación promovido por el mismo, en aplicación del artículo 102.3 de dicha Ley.
Que declarando haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, casamos y anulamos parcialmente la sentencia dictada con fecha 20 de julio de 1.993 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 2ª) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en el recurso número 747/92, en cuanto mantuvo la validez de los artículos 19 y 28 del Acuerdo-Marco del personal funcionario del Ayuntamiento de Cuenca para 1.992; y en su lugar estimamos dicho recurso contencioso-administrativo, promovido por la Abogacía del Estado, declarando la nulidad, además de los que la sentencia recurrida anula, de los artículos 19 y 28 del mencionado Acuerdo-Marco; sin hacer declaración sobre el pago de las costas de la instancia ní de las causadas en el mencionado recurso de casación.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Cuenca contra la sentencia expresada en el apartado anterior de este fallo; con imposición de las costas a la Corporación municipal recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de lamisma D. Gustavo Lescure Martín, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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