STS, 23 de Junio de 2014
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2014:3429 |
| Número de Recurso | 5359/2011 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 23 de Junio de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Junio de dos mil catorce.
Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 5359/2011 interpuesto por la Letrada de la Comunidad de Madrid en la representación que legalmente ostenta, y por la Procuradora de los Tribunales Dña. Silvia Ayuso Gallego, en nombre y representación de D. Cipriano , contra la Sentencia de 27 de julio de 2011, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en recurso contencioso-administrativo nº 511/2010 , sobre vías pecuarias.
Las mismas partes recurrentes se han personado también como recurridas.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal del ahora también recurrente, D. Cipriano , contra la Orden 1304/2010, de 30 de abril, de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio, que desestimó la alzada interpuesta contra la denegación presunta de la solicitud presentada para el reconocimiento del derecho de la recurrente a percibir el premio de recompensa por la recuperación de 2.600 m2 invadidos en la Vía Pecuaria Vereda del Camino de Humanes a Griñon, en la localidad de Humanes.
La sentencia recaída, en fecha 27 de julio de 2011 , en el citado recurso contencioso administrativo, acuerda en el fallo lo siguiente:
ESTIMAMOS PARCIALMENTE RECURSO INTERPUESTO POR la Procuradora Doña Silvia Ayuso Gallego, en nombre y representación de Don Cipriano , contra la Orden 1304/2010, de 30 de abril, de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio, desestimatoria del recurso de alzada formulado frente a la desestimación presunta de la solicitud que había presentado para que se le reconociera el derecho a percibir el premio de recompensa por la recuperación de 2.600 metros cuadrados invadidos en la Vía Pecuaria Vereda del Camino de Humanes a Griñón, en la localidad de Humanes, Orden que anulamos y dejamos in efecto porque no es ajustada a Derecho, CONDENANDO A LA ADMINISTRACIÓN DEMANDADA a pagar al actor, en concepto de premio de recompensa por la recuperación de 2.600 metros cuadrados pertenecientes a la vía pecuaria "Vereda del Camino de Humanes a Griñón", el diez por ciento de su valor según se determine en ejecución de sentencia teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del suelo. Cada parte abonará las costas procesales causadas a su instancia en la tramitación de este recurso
.
Contra la mentada sentencia la Comunidad de Madrid y el recurrente en la instancia, D. Cipriano , prepararon sendos recursos de casación ante la Sala de instancia. Elevados los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, la parte recurrente interpuso el citado recurso ante esta Sala, y una vez admitido, se sustanció por sus trámites legales.
Las recurrentes presentaron los correspondientes escritos de interposición solicitando, en el caso de D. Cipriano , que se case y anule la sentencia únicamente respecto del pronunciamiento sobre el valor de los bienes a recuperar. Mientras de la Administración recurrente solicita que se declare haber lugar a la casación y se desestime el recurso, declarando conforme a Derecho la orden impugnada en el recurso contencioso administrativo.
Las partes recurridas, que son las mismas partes recurrentes, han presentado sendos escritos de oposición solicitando que se declare no haber lugar a los recursos de oposición de su contraparte respectiva.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 17 de junio de 2014, fecha en la que tuvo lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
El recurso de casación se interpone contra la sentencia que estima en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Orden 1304/2010, de 30 de abril, de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio, que desestimó la alzada interpuesta contra la denegación presunta de la solicitud presentada para el reconocimiento del derecho de la recurrente a percibir el premio de recompensa por la recuperación de 2.600 m2 invadidos en la Vía Pecuaria Vereda del Camino de Humanes a Griñón , en la localidad de Humanes.
La estimación en parte del recurso contencioso administrativo determina que cada parte recurrente, como es natural, impugne lo que resulta desfavorable a sus intereses. El recurrente en la instancia y ahora en casación, D. Cipriano , impugna los criterios para la determinación de la cuantía del premio. Mientras que la Comunidad Autónoma ahora también recurrente impugna la anulación de la orden impugnada en la instancia.
El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Cipriano , se construye sobre dos motivos en los que, por el cauce procesal del artículo 88.1, apartados c ) y d) respectivamente, de la LJCA , denuncia la infracción del artículo 218 de la LEC por incongruencia de la sentencia (motivo primero), de los artículos 28 y 29 de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones , y 48 y 191 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (motivo segundo).
La casación interpuesta por la Letrada de la Comunidad de Madrid aduce dos motivos. Ambos por el cauce procesal que diseña el artículo 88.1.d) de nuestra Ley Jurisdiccional. En el primero denuncia la lesión del artículo 48 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas. Y en el segundo se reprocha a la sentencia la vulneración del artículo 114 de la misma Ley .
Resulta necesario hacer una consideración preliminar sobre el orden que debemos seguir en el examen de los motivos invocados por ambas partes.
Debemos analizar con carácter preferente, atendidas las consecuencias que se anudan a su estimación, ex artículo 95.2.c) de la LJCA , el primer motivo invocado por D. Cipriano , que denuncia, al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la LJCA , la infracción del artículo 218 de la LEC por incongruencia y por falta de motivación de la sentencia.
Posteriormente han de examinarse los demás motivos invocados que denuncian infracciones del ordenamiento jurídico. Es decir, los alegados por la Administración recurrente, por el cauce del artículo 88.1.d) de la LJCA , que suscitan la cuestión relativa al régimen jurídico aplicable al caso examinado y el procedimiento a seguir. Y, finalmente, el segundo motivo invocado por el particular recurrente, al amparo también del artículo 88.1.d) de la LJCA , respecto de la valoración económica de los terrenos, a los efectos de la cuantificación del premio.
Se sostiene, en el primer motivo, que la sentencia incurre en incongruencia interna cuando declara no aplicable al caso la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, y a pesar de ello, aplica el criterio previsto en dicha ley para calcular la cuantía del premio. Se añade que ha quedado demostrado que la Administración en este caso se ha negado a actuar, por lo que no procedía aplazar la determinación del premio a un expediente administrativo posterior, pues la cuantificación debió hacerse en la propia sentencia.
El quebrantamiento de forma que se denuncia en este motivo se centra, exclusivamente, en lo razonado en el fundamento tercero de la sentencia, cuando se aborda la determinación de la cuantía del " premio por denuncia " previsto ahora en el artículo 48 de la Ley 3/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas , y antes en el Texto articulado de la Ley de Bases del Patrimonio del Estado, aprobado por Decreto 1022/1964, de 15 de abril.
Recordemos, antes de nada, que fueron las denuncias formuladas por el particular ahora recurrente las que determinaron la recuperación del dominio público de la vía pecuaria " Vereda del Camino de Humanes ". Teniendo en cuenta que en dicha vereda, que tiene una anchura de 20,89 metros, se había producido una intromisión de 2.600 m2, debido a la ejecución del Plan Parcial "La Lámpara II".
El motivo no puede ser acogido porque la sentencia no incurre en incongruencia interna, que es lo que en realidad se denuncia en este motivo. Es cierto que la sentencia, en el fundamento de derecho segundo, señala que no resulta de aplicación la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, porque la denuncia inicial del recurrente se produjo en 2000, de modo que el régimen aplicable era el previsto en el Texto articulado de la Ley de Bases del Patrimonio del Estado, aprobado por Decreto 1022/1964, de 15 de abril, que expresamente deroga la indicada Ley 33/2003.
Ahora bien, la declaración del régimen jurídico aplicable " ratione temporis ", para la cuantificación del premio por denuncia, relativo al diez por ciento del valor de los terrenos recuperados, no se hace porque así lo disponga el artículo 48 de la Ley 33/2003 , sino porque así lo establecía también el artículo 11 del Texto articulado de 1964, como recoge expresamente la propia sentencia en el fundamento de derecho segundo.
La sentencia deja claro, en el fundamento tercero, que no comparte la cuantificación, por importe de 156.000 euros que hace el particular recurrente respecto del premio que corresponde abonar a la Administración, y explica sus razones. Y sucede simplemente que la recurrente disiente de dichas razones. Esta discrepancia sustantiva pone de manifiesto que no estamos ante un quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, sino que ante una lesión del ordenamiento jurídico. Prueba de ello es que la recurrente lo que postula es la aplicación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones, aplicando los criterios del suelo urbano consolidado a una vía pecuaria, sobre lo que versa, precisamente, el segundo motivo, en los términos que luego abordaremos.
Si la sentencia debió valorar directamente la finca y no dejar su determinación a un posterior procedimiento administrativo, es una cuestión que no se corresponde exactamente con lo dispuesto en el fallo, pues se ha dejado su cuantificación para la fase de ejecución de sentencia, ante la ausencia de datos suficientes en la sustanciación del recurso contencioso administrativo. Ello no significa, por tanto, que haya de sustanciarse previamente un procedimiento administrativo como, por otro lado, postula la Administración.
En consecuencia, la sentencia no tiene falta de claridad cuando se refiere al régimen jurídico aplicable. Ni incurre en incongruencia interna, porque la decisión que se expresa en el fallo encuentra su lógica explicación en los fundamentos que preceden, que no son contradictorios entre sí. En definitiva, la sentencia proporciona una explicación coherente de los motivos que justifican la conclusión que alcanza en el fallo.
Los dos motivos invocados por la Comunidad de Madrid, formulados por el cauce del artículo 88.1.d) de la LJCA , discrepan de la sentencia sobre el régimen jurídico que resulta de aplicación, y el procedimiento que ha de seguirse para fijar la valoración de los terrenos.
Se sostiene que es aplicable la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, pues aunque la denuncia presentada por la invasión de la vía pecuaria data del año 2000, sin embargo cuando el denunciante presenta la solicitud de " premio por denuncia " es en el año 2009, cuando ya estaba en vigor la Ley 33/2003. Por ello, ha de seguirse el procedimiento previsto en el artículo 114 de la indicada Ley para determinar la cuantía del premio.
Compartimos el alegato de la Comunidad de Madrid respecto del régimen jurídico de aplicación al caso, pero no la conclusión que alcanza dicha Administración en los dos motivos alegados.
Así es, consideramos que es la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, la aplicable al supuesto examinado, toda vez que ha de estarse, efectivamente, al tiempo en que se formula la solicitud del premio por denuncia , que se presenta en 2009 cuando ya estaba en vigor la expresada Ley. Esta aplicación comportaba la sustanciación de un procedimiento específico al efecto. Es decir, para comprobar la recuperación del dominio público y valorar los indicados bienes recuperados.
Sin embargo no compartimos la conclusión que alcanza, pues no es necesario ahora sustanciar un nuevo procedimiento para deslindar la vía pecuaria, ni un procedimiento posterior para determinar la valoración de los bienes. Y ello por las siguientes razones.
En primer lugar, sucede que la Administración no inició ningún procedimiento ni cuando el recurrente denunció la invasión del dominio público en la ejecución de un plan parcial, ni cuando solicitó el premio por denuncia. Es más, la Administración no contestó a esta solicitud, según consta en el acto administrativo impugnado en la instancia (Orden 1304/2010) que se limita a resolver la alzada interpuesta contra la denegación presunta.
En segundo lugar, porque la controversia que ahora se limita a la fijación del premio por denuncia, tiene su origen en las denuncias presentadas en el año 2000 y cuenta ya con dos sentencias favorables al particular recurrente, dictadas por esta Sala Tercera.
Mediante Sentencia de 4 de diciembre de 2007 (recurso de casación nº 5658 / 2005) revocamos la inadmisión del recurso contencioso administrativo y reconocimos la legitimación activa del mismo recurrente para interponer recurso contra la investigación iniciada por la Administración, respecto de los hechos origen del premio por denuncia.
Asimismo la Administración recurrente fue condenada por esta Sala Tercera en Sentencia de 3 de diciembre de 2008 (recurso de casación nº 5550/2006 ) a la recuperación de oficio de la vía pecuaria, pues en dicha sentencia declaramos, en el fallo, que " condenamos a la Administración demandada a la recuperación de oficio de la vía pecuaria "Vereda del Camino de Humanes", que le había sido interesada y a la que deberá proceder de inmediato ".
En tercer lugar, consideramos que la Administración, por tanto, debió de haber sustanciado ya, si concurrían los presupuestos para ello, el correspondiente deslinde y haber realizado la pertinente valoración de los terrenos recuperados, pues del artículo 48 de la Ley 33/2003 no se infiere que deba realizarse el deslinde en todo caso. Pero lo cierto es que la Administración no ha realizado actividad alguna tendente a determinar los terrenos recuperados para el dominio público ni a establecer su valoración.
Esta apatía administrativa no puede, en ningún caso, beneficiar a la Administración causante de la misma, pues ello podría ser interpretado como un estímulo a este tipo de comportamientos y produciría un bloqueo en el ejercicio de los derechos por los ciudadanos. Y esto es lo que sucedería si ahora se tuvieran que sustanciar dos procedimientos sucesivos, el de deslinde y el de valoración de bienes, como pretende la Administración.
De modo que, ante la carencia de datos en el proceso para realizar la concreta valoración en la sentencia, la Sala de instancia opta por diferir la determinación de la cuantía del premio a la fase de ejecución de sentencia, pues es el momento adecuado para que, evitando dilaciones indebidas, las partes formulen alegaciones sobre la valoración de los bienes recuperados.
El segundo motivo invocado por el particular recurrente alega la infracción de los artículos 28 y 29 de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones y 48 y 191 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas .
El motivo ha de ser desestimado porque el socaire del mismo, y de las normas alegadas como infringidas, lo que se pretende es que se valoren los terrenos recuperados como si fueran terrenos clasificados como suelo urbano consolidado, lo que resulta incompatible, de entrada, con la naturaleza propia de una vía pecuaria. Ha de estarse, en definitiva, a las tasaciones y evaluaciones que se hagan en la fase de ejecución de sentencia para determinar el valor de los mismos, y de ahí, obtener la cuantificación del premio por recompensa, ex artículo 48 de la Ley 33/2003 de tanta cita. Teniendo en cuenta el carácter demanial de estos bienes que los hace inalineables, imprescriptibles e inembargables, según dispone el artículo 2 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias , y la función que cumplen actualmente como verdaderos " corredores ecológicos ", según destaca la exposición de motivos de la expresada Ley.
Por cuanto antecede, debemos declarar que no ha lugar a los recursos de casación interpuestos por ambas recurrentes.
De conformidad con el artículo 139.1 y 2 de la LRJCA , y teniendo en cuenta la doble cualidad de ambas partes como recurrentes y recurridas, no se hace imposición de costas.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución
Que no ha lugar a los recursos de casación interpuestos por la Letrada de la Comunidad de Madrid y por la representación procesal de D. Cipriano , contra la Sentencia de 27 de julio de 2011, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en recurso contencioso-administrativo nº 511/2010 . No se hace imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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