STS, 28 de Abril de 1997

El Consejo de Ministros, en su reunión del día 23 de julio de 1993, adoptó, a propuesta del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, el siguiente acuerdo: "1º.- Se autoriza un trasvase de aguas de 25 hectómetros cúbicos de la Cabecera del Tajo, para riegos de emergencia en las zonas regadas con aguas del Acueducto Tajo-Segura. 2º.- Se autoriza un trasvase de aguas de 5 hectómetros cúbicos de la Cabecera del Jucar, para riegos de emergencia en las zonas regadas con aguas del Acueducto Tajo-Segura. 3º.- La Dirección General de Obras Hidráulicas del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente acordará el calendario de los trasvases, quedando encomendadas a la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, la coordinación y supervisión de los mismos". Dicho acuerdo fue precedido del siguiente preámbulo o exposición de motivos, que reproducimos textualmente y que obra en el expediente administrativo: "la Ley 21/1971, de 19 de junio, establece que podrán ser trasvasados a la Cuenca del Segura, y hasta un máximo anual de seiscientos millones de metros cúbicos, caudales regulados excedentes procedentes del río Tajo. El Real Decreto 2.530/1985, de 27 de diciembre, determina que la decisión sobre los volúmenes trasvasados a través del Acueducto Tajo-Segura corresponderá a la Comisión Central de Explotación del mismo, previo informe de las Confederaciones afectadas, salvo en circunstancias hidrológicas excepcionales, en que tal decisión será adoptada por el Consejo de Ministros, a cuyo efecto la Comisión Central de Explotación procederá a elevar la propuesta correspondiente. En la situación actual de extremada sequía en la Cuenca del Segura, para no dar lugar a pérdidas irreversibles en las zonas regables servidas con aguas del trasvase Tajo-Segura, resulta urgente adoptar medidas excepcionales que eviten los cuantiosos daños sociales y económicos que de ello se derivarían. Estas acciones requieren la utilización, fuera de su propia cuenca, de recursos hídricos no tipificados como excedentarios, por lo que la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura en su reunión de fecha (que no concreta) de 1993, haciendo uso de lo previsto en el mencionado Real Decreto 2.530/1985, acordó elevar al Consejo de Ministros la propuesta de que -asegurando elabastecimiento de la Mancomunidad de los Canales del Taibilla con la reserva estratégica de Entrepeñas-Buendía- se utilice también esta de forma excepcional para trasvasar 25 hectómetros cúbicos a la Cuenca del Segura, destinados a riegos de emergencia en las zonas regadas con aguas del trasvase Tajo- Segura. Por su parte, la Dirección General de Obras hidráulicas propone que se autorice el trasvase de otros 5 hectómetros cúbicos procedentes del Embalse de Alarcón, en el Cuenca del Jucar, para completar los 30 hectómetros cúbicos que se consideran imprescindibles en la del Segura". Luce también en el expediente administrativo la propuesta de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, adoptada por unanimidad de los miembros presentes en la reunión celebrada el 20 de julio de 1993. En la misma se dice que la propuesta se formula "conforme a lo establecido en el art. 1 del Real Decreto 2.530/1985, de 27 de diciembre".

Contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de julio de 1993 interpuso recurso de reposición la Procuradora de los Tribunales, Dña. Olga Rodríguez Herranz, en representación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, mediante escrito presentado en el Registro General del Ministerio de la Presidencia el 17 de septiembre de 1993.

Contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de julio de 1993 y contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición deducido contra el mismo, la mencionada Procuradora, Dña. Olga Rodríguez Herranz, en representación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, interpuso recurso contencioso- administrativo, presentado en el Registro General del Tribunal Supremo (en lo sucesivo R.G.T.S.) el 21 de octubre de 1993. La providencia de 25 de noviembre de 1993 la tuvo por personada y parte.

El 20 de enero de 1994 fue presentado en el R.G.T.S. escrito por el que el Procurador de los Tribunales D. Alejandro González Salinas, en nombre y representación del Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura, se personaba en este recurso en concepto de codemandado. Mediante diligencia de ordenación de 31 de enero de 1994 se le tuvo por comparecido y parte en tal concepto.

Mediante escrito presentado en el R.G.T.S. el 22 de marzo de 1994, el Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en representación de esta, se personó en este proceso como codemandado, acordándose por providencia de 18 de abril de 1994 tenerle por personado y parte en tal concepto.

Reclamado el expediente administrativo y hechas las publicaciones legales, la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha formalizó el escrito de demanda, cuyo suplico es del siguiente tenor literal: "Suplico a la Sala que, mediante el presente escrito y en la representación que ostento, tenga por formalizada la demanda en el presente recurso, se sirva admitirlo y, en su virtud, previos los trámites de Ley, dicte sentencia declarando nulo el acuerdo impugnado por ser contrario a Derecho y condenando a la Administración demandada a estar y pasar por esa declaración y a dictar las medidas necesarias para su plena efectividad". Por otrosí solicitó el recibimiento del proceso a prueba, que habría de versar sobre el punto de hecho relativo a los travases realizados desde el Tajo al Segura desde el 23 de julio de 1991 al 23 de julio de 1993, así como el destino concreto asignado a las aguas trasvasadas.

El escrito de contestación a la demanda del Abogado del Estado lleva fecha de 21 de junio de 1994. Suplica la desestimación íntegra del recurso y se opone al recibimiento del proceso a prueba.

El Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia contestó a la demanda mediante escrito presentado en el R.G.T.S. el 2 de septiembre de 1994. Suplica la desestimación del recurso, interesa el recibimiento a prueba sobre la adveración del acta que en fotocopia se acompaña de la sesión de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, de fecha 20 de julio de 1993, y se opone al recibimiento a prueba solicitado por la parte demandante.

Completado que fue el expediente administrativo en los términos solicitados por la representación procesal del Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura, por dicha representación se evacuó la contestación a la demanda, escrito que fue presentado en el R.G.T.S. el 25 de febrero de 1995. Suplica la desestimación íntegra del recurso y solicita el recibimiento del recurso a prueba sobre el contenido del informe presentado el 21 de julio de 1994 por la Dirección General de Obras Hidráulicas, obrante en el expediente administrativo del recurso 564/1994, tramitado en esta misma Sala, interpuesto frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 1994, acordando un trasvase para riegos de 55 hectómetros cúbicos.

Por auto de 6 de abril de 1995, el recurso fue recibido a prueba, practicándose las propuestas por las partes. Mediante diligencia de ordenación de 10 de julio de 1995 se declaró terminado y concluso el período de proposición y práctica de prueba y se concedió a las partes el plazo de quince días para presentar sus escritos de conclusiones.

La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha presentó sus conclusiones con fecha 21 de julio de 1995. El Abogado del Estado lo hizo el 5 de octubre de 1995. Las de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia fueron presentadas en el R.G.T.S. el 24 de noviembre de 1995. El 10 de febrero de 1996 presentó las suyas ante idéntico Registro la representación procesal del Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura.

Mediante diligencia de ordenación de 14 de febrero de 1996 se declararon conclusas las actuaciones.

Al amparo del art. 506 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha presentó ante el R.G.T.S., con fecha 28 de marzo de 1996, escrito al que adjuntaba copia de la sentencia dictada por esta misma Sala el 4 de marzo de 1996, en el recurso 507/1994, por la que se anula el acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de mayo de 1994 que autorizó un trasvase de aguas de 35 hectómetros cúbicos de la Cabecera del Tajo, para riegos en las zonas regadas con aguas del Acueducto Tajo-Segura. Escrito y fotocopia que se acordó unir a los autos mediante diligencia de ordenación de 8 de abril de 1996.

La providencia de 27 de enero de 1997 señaló para votación y fallo del recurso el día 16 de abril de 1997, en cuya fecha tuvo lugar el acto.

El acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 23 de julio de 1993, impugnado en este proceso por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, tiene tres apartados: en el primero se autoriza un trasvase de aguas de 25 hectómetros cúbicos de la Cabecera del Tajo, para riegos de emergencia en las zonas regadas con aguas del Acueducto Tajo-Segura; en el segundo se autoriza un trasvase de aguas de 5 hectómetros cúbicos de la cabecera del Júcar, para idénticos riegos de emergencia; en el tercero se dispone que la Dirección General de Obras Hidráulicas del Ministerio de Obras Públicas Transportes y Medio Ambiente acordará el calendario de los trasvases, quedando encomendadas a la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura la coordinación y supervisión de los mismos. El acuerdo contenido en el segundo apartado fue impugnado ante esta misma Sala por la Unidad Sindical de Usuarios del Jucar, dando lugar al recurso núm. 886/1993, en el que, con fecha 5 de marzo de 1996, recayó sentencia estimatoria del recurso y, consiguientemente, anulatoria del acuerdo. Importa destacar que en aquel recurso (núm. 886/1993) la parte demandante pretendió, además de la declaración de nulidad del acuerdo recurrido, el reconocimiento de su derecho a que le fueran devueltos a su Embalse de Alarcón 5 hectómetros cúbicos de agua procedentes de la cabecera del Tajo, o se le indemnizara su importe en la cuantía que habría de fijarse en período de ejecución de sentencia, pretensión que también fue acogida por la sentencia de 5 de marzo de 1996, en cuyo fallo se condena a la Administración demandada a que, a su elección, devuelva los caudales indebidamente trasvasados o indemnice su importe en la cuantía que se fije en ejecución de sentencia. Si bien resulta innecesario reproducir los argumentos de la referida sentencia -a los cuales nos remitimos en su totalidad- es por completo imprescindible tener en cuenta su existencia y el sentido de su fallo, pues ello nos obliga a dejar fuera de este proceso aquella parte del acuerdo aquí impugnado que ya ha sido enjuiciada y anulada, limitando el ámbito de nuestro juicio a sus apartados primero y tercero, no sin destacar el carácter meramente instrumental de este último.

En el primero de los antecedentes de hecho de esta sentencia hemos transcrito en su integridad el preámbulo o motivación del acuerdo impugnado. De su párrafo tercero se desprende con absoluta evidencia que los 25 hectómetros cúbicos de agua que se autoriza trasvasar a la Cuenca del Segura son "recursos hídricos no tipificados como excedentarios". Para la parte recurrente tal expresión constituye un explícito e incondicionado reconocimiento del carácter ilegal del trasvase, pues, a su parecer, la Ley 21/1971, de 19 de junio, como la 52/1980, de 16 de octubre, condicionan la legitimidad del trasvase a que se trate de caudales excedentes procedentes del río Tajo, tesis que rechazan la Administración del Estado y las dos partes que actúan como codemandadas, si bien con argumentos muy diferentes y entre si contradictorios.

No es esta la primera vez que la Sala enjuicia la conformidad a derecho de los trasvases de aguas procedentes de la Cuenca del Tajo a la del Segura. Razones de seguridad jurídica (art. 9. 3 de laC.E.) nos obligan a tener en cuenta los precedentes y aplicar la doctrina en ellos contenida, pues el ordenamiento jurídico regulador del supuesto controvertido no ha cambiado -está principalmente contenido en las dos Leyes que hemos citado en el anterior fundamento de derecho- y el derecho a la igualdad de tratamiento está reconocido en el art. 14 de la C.E. De no hacerlo así, incurriríamos en la arbitrariedad que prohibe el mismo art. 9. 3 de la C.E. Pues bien, un supuesto idéntico al que ahora nos ocupa fue el examinado por este Tribunal en el recurso núm. 507/1994. En dicho recurso, también interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, esta misma Sala sometió a enjuiciamiento el acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de mayo de 1994 por el que se autorizó un trasvase de aguas de 35 hectómetros cúbicos de la Cabecera del Tajo, para riegos en las zonas regadas para aguas del Acueducto Tajo-Segura, utilizando para ello el procedimiento establecido en el último párrafo del art. 1 del Real Decreto 2.530/1985, de 27 de diciembre, sobre régimen de explotación y distribución de funciones en la gestión técnica y económica del Acueducto Tajo-Segura, que permite que en circunstancias hidrológicas excepcionales sea dicho Consejo el que tome la decisión del trasvase, previa la propuesta correspondiente de la Comisión Central de explotación del Acueducto. La parte demandante defendió en aquel recurso que se había infringido el ordenamiento jurídico, que solo permite el trasvase de aguas excedentarias, de cuyo carácter carecían los 35 hectómetros cúbicos entonces trasvasados. El defensor de la Administración, igual que en el actual supuesto, sostuvo que la motivación del acuerdo había incurrido en error al calificar los recursos hídricos trasvasados como "no excedentarios". Veamos a continuación que dijo aquella sentencia.

La sentencia, de fecha 4 de marzo de 1996, estimó el recurso, anuló el acuerdo y estableció la siguiente doctrina: "la Exposición de Motivos de la Ley 21/1971 deja muy claro que, como consecuencia del trasvase, los distintos usuarios de la Cuenca del Tajo no han de ver mermadas sus posibilidades de desarrollo por escasez de recursos hidráulicos, por lo que confirma "que no podrán superar la cuantía de seiscientos millones de metros cúbicos, hasta que las obras complementarias de regulación de la Cabecera del Tajo, previstas en el anteproyecto general del trasvase, garanticen la existencia de excedentes por encima de aquellos seiscientos millones de metros cúbicos". Coherente con esta declaración, el art. 1 establece que "en una primera fase podrán ser trasvasados a la Cuenca del Segura, y hasta un máximo anual de seiscientos millones de metros cúbicos, caudales regulados excedentes procedentes del río Tajo". Es patente, por tanto, que el propósito del legislador no fue otro que el trasvase únicamente podía llevarse a efecto sobre aguas excedentarias, y, aún teniendo este carácter, el volumen no podía superar la mencionada cantidad; esto supone, diciéndolo en forma negativa, que nunca será posible jurídicamente, mientras permanezca vigente aquel precepto, trasvasar aguas no declaradas excedentes. La anterior conclusión ha venido a ser avalada por la posterior Ley 52/1980, de 16 de octubre, sobre régimen económico de la explotación del Acueducto Tajo-Segura, cuyo art. 1º, al determinar las normas de aplicación, se refiere a "la tarifa de conducción de las aguas que por excedentarias sean trasvasadas" desde una a otra cuenca, según lo dispuesto en la Ley 21/1971, de 19 de junio; y en la Disposición Adicional 9ª. 1, añade que "la Administración adoptará las medidas pertinentes a fin de que mediante la regulación adecuada, las aguas que se trasvasen sean en todo momento, excedentarias en la cuenca del Tajo". No hay duda, pues, de cual ha sido la intención del legislador, que con esta última interpretación auténtica ha venido a disipar la incertidumbre que hubiera podido producir la norma originaria" (fundamento jurídico segundo de la sentencia).

Añade a continuación esta misma sentencia en el fundamento jurídico tercero: "El acuerdo del Consejo de Ministros, que es objeto de recurso, fundamenta la medida -teniendo en cuenta el informe de la Comisión de Explotación, por lo que no puede hablarse de posible error al respecto, como pretende la defensa de la Administración General- en "la utilización, fuera de su propia cuenca, de recursos hídricos no tipificados como excedentarios, por la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura", con lo que está infringiendo lo dispuesto en el art. 1º de la Ley 21/1971; sin que su actuación pueda verse respaldada por el segundo párrafo del art. 1º del Real Decreto 2.530/1985, de 27 de diciembre, antes citado, del que únicamente se infiere que las competencias sobre los volúmenes y caudales de trasvase, que en circunstancias normales corresponde a esa Comisión, en circunstancias hidrológicas excepcionales se atribuye al Consejo de Ministros; pero sin que para nada se mencione que ello puede hacerse sobre recursos no excedentarios, ya que si así lo hubiese establecido, la norma sería nula por contravenir otra de rango superior. En otras ocasiones, el propio Gobierno, respetando la jerarquía normativa, utilizó la vía adecuada para autorizar la derivación de aguas de la Cabecera del Tajo, a través del Acueducto Tajo-Segura, como fueron los caso de los Reales Decretos Leyes de 28 de diciembre de 1990 y 16 de abril de 1993". Tales argumentos, en su literalidad son trasladables a nuestro caso.

La misma sentencia de 4 de marzo de 1996, cuya doctrina acabamos de exponer, examina también (en el párrafo segundo de su fundamento jurídico tercero) la posible cobertura del acto impugnado en el art. 56 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, precepto que permite que en circunstancias de sequías extraordinarias, sobreexplotación grave de acuíferos, o en similares estados de necesidad, urgenciao concurrencia de situaciones anómalas o excepcionales, el Gobierno, mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros, oído el Organismo de Cuenca, pueda adoptar las medias que sean precisas para la utilización del dominio público hidráulico aún cuando hubiese sido objeto de concesión. La sentencia rechaza la posibilidad de tal cobertura en los siguientes términos: "Ello hay que referirlo a medidas a adoptar en relación con los recursos de una cuenca hidrográfica, como se induce del art. 13. 2 de la propia Ley, -que somete al Estado al principio de "respeto de la unidad de la cuenca hidrográfica"-, no al trasvase entre dos de ellas, que tienen su propia regulación, que ha sido declarada vigente por el Real Decreto 2.473/1985, de 27 de diciembre, que contiene la tabla de vigencias y derogaciones de las disposiciones afectadas por dicha Ley. Por eso, el acuerdo recurrido no se funda en el mencionado art. 56 sino en la regulación específica referente a los trasvases del Tajo-Segura; y no adopta la forma de Decreto, ni sigue el procedimiento de elaboración de estas normas, ni oye al Organismo de la cuenca sino que se limita a utilizar el cauce del art. 1º, como expresamente reconoce en la motivación del acuerdo; y es, también, en esta inadecuada elección en donde radica el vicio del acto, que por ello debe ser anulado".

Esta misma doctrina ha sido reproducida por la sentencia de 18 de septiembre de 1996, recaída en el recurso núm. 1.286/1990, interpuesto por el Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura, contra el Real Decreto 798/1989, de 30 de junio. Tal sentencia, estimatoria parcialmente del recurso, declara la nulidad del art. 3º del referido Real Decreto por el que, al amparo del art. 56 de la Ley de Aguas 29/1985, se había autorizado, para cada uno de los años 1989 y 1990, un incremento de hasta 25 hectómetros cúbicos en el volumen que, con destino a abastecimientos, establece la disposición adicional 1ª de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, siempre que el volumen total trasvasado anualmente no superara el máximo establecido en el apartado 1 del art. 1 de la Ley 21/1971 de 19 de junio. Hemos recordado estos pronunciamientos jurisprudenciales referentes al art. 56 de la Ley de Aguas no porque mantengan con el caso enjuiciado la evidente relación de los anteriores sino por la utilidad que puedan suponer en la búsqueda de soluciones jurídicamente procedentes a problemas que eventualmente se planteen.

En las circunstancias de nuestro caso, la Sala considera que, siendo indiscutible el carácter no excedentario de los 25 hectómetros cúbicos de agua trasvasada desde la Cuenca del Tajo a la del Segura en virtud de la autorización del Consejo de Ministros impugnada en estos autos, procede concluir estimando que los apartados 1º y 3º del referido acuerdo son contraríos a Derecho -aunque por razones diferentes de las que determinaron la anulación del apartado 2º del mismo acuerdo, anulación declarada por la sentencia de 5 de marzo de 1996- todo ello en aplicación de la doctrina jurisprudencial que ha quedado referenciada. No procede hacer ningún otro pronunciamiento habida cuenta de los términos contenidos en el suplico de la demanda.

No procede, conforme el art. 131. 1 de la L.J., la condena en costas.