STS, 27 de Enero de 2009

Mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de fecha 1 de julio de 2005, se decidió que "Para el período de 1 de julio a 30 de septiembre de 2005, se autoriza un trasvase de 82 hectómetros cúbicos de la cabecera del Tajo, de los cuales 39 se destinarán al abastecimiento de poblaciones y 43 para riegos, en las zonas servidas con aguas procedentes del acueducto Tajo-Segura".

La representación de la actora, en fecha de 27 de septiembre de 2005, interpuso recurso contencioso administrativo contra el mencionado Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de julio de 2005, formalizando demanda, en fecha de 8 de junio de 2007, con la súplica de que se declare la insuficiencia del mismo para atender las necesidades de la Comunidad Valenciana, con grave perjuicio par su economía y la vulneración injustificada de los derechos e intereses legítimos de los usuarios valencianos del trasvase.

La Administración demandada contestó a la demanda oponiéndose a ella e interesando una sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo por ser conforme a Derecho la resolución administrativa impugnada.

Por su parte, la Administración codemandada, contestó igualmente a la demanda, oponiéndose a ella y solicitando se dictara sentencia desestimatoria del recurso.

Las partes formularon conclusiones en las que reiteraron los argumentos y pretensiones de sus respectivos escritos de demanda y contestación.

Aparecen observadas en el presente recurso las formalidades esenciales de tramitación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. RAFAEL FERNÁNDEZ VALVERDE, Magistrado de la Sala

Se cuestiona en el presente recurso la legalidad del Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de fecha 1 de julio de 2005, por el que se decidió que "Para el período de 1 de julio a 30 de septiembre de 2005, se autoriza un trasvase de 82 hectómetros cúbicos de la cabecera del Tajo, de los cuales 39 se destinarán al abastecimiento de poblaciones y 43 para riegos, en las zonas servidas con aguas procedentes del acueducto Tajo-Segura".

Para proceder a la impugnación del mencionado Acuerdo la representación de la Generalidad Valenciana parte del contenido del artículo 45.2 de la Constitución Española, poniendo de manifiesto que el eje central de la planificación hidrológica son las transferencias de recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales de distintos Planes de Cuencas (trasvases) como solución para procurar una satisfacción racional de las demandas de agua en todo el territorio nacional, según determinan las Leyes de Aguas y del Plan Hidrológico Nacional, que regulan las condiciones de las citadas transferencias así como para los usuarios de las mismas, de conformidad con las normas que se citan de los expresados textos legales. Hace especial referencia, la recurrente, a los trasvases para regadíos, que requieren una determinada continuidad, de conformidad con la normativa histórica que cita, y pone de manifiesto que con la presente actuación administrativa del Gobierno en ningún caso se han respetado íntegramente los principios de economía del agua, coordinación, eficacia y participación de los usuarios, menoscabando con ello el principio de seguridad jurídica que debe presidir toda actuación administrativa, frustrando las expectativas de los ciudadanos y actuando con evidente arbitrariedad al aprobarse el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado.

En síntesis, la cuantía del trasvase solicitado para la Cuenca del Segura (y con destino a riego) fue, para el período comprendido entre el 1º de junio y el 30 de septiembre de 2005, teniendo en cuenta las existencias en los embalses y las cantidades ya autorizadas, la de 97 hm3, equivalentes a 101 hm3. Sin embargo, el Acuerdo del Consejo de Ministros "se autoriza un trasvase de 82 hectómetros cúbicos de la cabecera del Tajo, de los cuales 39 se destinarán al abastecimiento de poblaciones y 43 para riegos, en las zonas servidas con aguas procedentes del acueducto Tajo-Segura".

Pues bien, para justificar la que se califica de vulneración injustificada de los derechos e intereses legítimos, derivada de la mencionada insuficiencia de los volúmenes trasvasados, y tras describir pormenorizadamente la situación de riesgo muy grave para la agricultura de la Comunidad Valenciana, refiriéndose a sus diferentes comarcas (habiéndose dejado de plantar 15.448 ha., lo que ha supuesto una pérdida de 14.575 empleos, reduciéndose la producción de 3,027 millones de toneladas a 1,438, esto es, un 52.5%), señala, como infracciones jurídicas concretas las siguientes, que imputa al Acuerdo del Consejo de Ministros:

1. La inexistencia de propuesta de la Comisión de Explotación del Acueducto Tajo Segura (ATS).

2. El carácter discriminatorio de las estimaciones y propuestas llevadas a cabo ---para el Consejo de Ministros--- por parte de la Dirección General de Aguas, las cuales, por otra parte, fueron desfavorables para los intereses y derechos legítimos de los usuarios regantes del ATS, causando discriminación e incumpliendo el Plan Hidrológico.

3. Y, por último, ante la ausencia de toda justificación, considera que el Acuerdo de Consejo de Ministros impugnado, se trata de una decisión arbitraria.

Pues bien, debemos comenzar señalando que la expresada inexistencia de Propuesta de la Comisión de Explotación del Acueducto Tajo Segura, no es cierta.

La misma aparece citada en el texto del Acuerdo del Consejo de Ministros, como aprobada en la sesión de dicho órgano de 23 de junio de 2005, y, efectivamente, al folio 18 y siguientes del Expediente Administrativo aparece unida el Acta (nº 05/05) de la reunión de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo Segura correspondiente a la reunión celebrada el citado día 23 de junio de 2005; reunión, a la que ---entre otros integrantes de la citada Comisión--- asiste como invitado D. Jose Ramón en su condición de Director General de Aguas de la Generalidad Valenciana recurrente, haciéndolo, igualmente, D. Alonso en su condición de Vocal y Director Técnico de la Confederación Hidrográfica del Segura, que formula la expresada petición de 97 hm3 en los embalses del Segura, equivalentes a 101 hm3 en origen.

Del contenido del Acta debe también destacarse que el acuerdo que se adopta en dicha reunión ---dada la situación de "condiciones hidrológicas excepcionales", y, en consecuencia, siendo la competencia del Consejo de Ministros para adoptar decisiones--- es la de no proponer una cifra concreta de trasvase, a la vista del carácter no vinculante de la Propuesta de la Comisión, y con la intención de no coartar la libertad del Consejo de Ministros, dado que el mismo actúa de conformidad con criterios de índole político-social que escapan al conocimiento y las competencias de la Comisión. Por ello, lo mas que hace la Comisión es recordar al Consejo de Ministros que "las aguas a trasvasar sólo serán excedentarias, es decir, que el volumen trasvasado no reducirá las reservas de Entrepeñas y Buendía por debajo de 240 hm3", y, por otra parte, que "el volumen a trasvasar debería destinarse a satisfacer prioritariamente las necesidades de aguas de los abastecimientos urbanos (sin sobrepasar el máximo legal anulado fijado), y el resto para las zonas regables del trasvase".

Pero, aceptado lo anterior, la impugnación de la Comunidad Autónoma recurrente hace referencia a que, tal ausencia concreta de Propuesta de trasvase, fue sustituida por un informe de la Dirección General de Aguas, de 29 de junio de 2005, en el que sí se contienen propuestas concretas sobre volumen y destino de las aguas a trasvasar, las cuales fueron plenamente asumidas en el Acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta de la Ministra de Medio Ambiente.

No podemos apreciar por tal actuación nulidad alguna. Se trata de un informe, elaborado por un órgano administrativo dependiente del Consejo de Ministros ---que es el órgano competente para acordar el trasvase por razón de la situación hidrológica excepcional--- y elaborado en el marco previamente configurado por la Propuesta de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo Segura. No se trata, pues, de una sustitución de la citada Comisión por parte de la Dirección General de Aguas, sino de una actuación asesora, de un órgano administrativo competente en la materia, en relación con su superior jerárquico (el Consejo de Ministros), y una vez conocido que ---por las razones que se exponen en el Acta de la reunión--- la Comisión adoptó la decisión, en atención a la situación hidrológica excepcional que concurría, de no hacer propuesta concreta de trasvase.

En consecuencia, ni puede afirmarse que no existiera propuesta de Comisión Central de Explotación, ni que la misma fuera sustituida por una propuesta de la Dirección General de Aguas, ya que (1) el hecho de que en la Propuesta no se concretara una cantidad determinada para el trasvase, no le priva de su condición de auténtica Propuesta de la Comisión, y (2), por otra parte, y desde otra perspectiva, no puede calificarse de propuesta lo que simplemente es un informe de un órgano administrativo para su superior jerárquico.

Procede, en segundo lugar, el examen de la alegación formulada por la parte recurrente acerca del carácter discriminatorio de las estimaciones y propuestas llevadas a cabo por parte de la Dirección General de Aguas, en su informe de 29 de junio de 2005, para el Consejo de Ministros, las cuales ---según se expresa en la demanda--- fueron desfavorables para los intereses y derechos legítimos de los usuarios regantes del ATS, causando discriminación e incumpliendo el Plan Hidrológico.

Los datos de autos son los siguientes:

1. La cantidad solicitada para el último trimestre hidráulico (julio/septiembre) de 2005 por parte de la Confederación Hidrográfica del Segura fue de 101 hm3 en origen (equivalentes a 97 en destino), inferior a la solicitada por los usuarios (Sindicato Central de Regantes), que fue cifrada en 120 hm3.

2. La cantidad concedida para regadío, en el Acuerdo del Consejo de Ministros que se impugna, fue, sin embargo, de 43 hm3 (que sumados a los 39 hm3 para abastecimiento, hacían el total autorizado de 82 hm3).

Pues bien, partiendo de tal situación ---y al margen de lo ya señalado en relación con la ausencia de Propuesta por parte de la Comisión de Explotación--- el planteamiento jurídico de la Comunidad Autónoma recurrente es el siguiente, con la pretensión, con base en ello, de anulación del Acuerdo del Consejo de Ministros:

1. Que dicho trasvase es insuficiente para el riego de arbolado de regadío.

2. Que el informe de la Dirección General de Agua sobre evalúa las necesidades y demandas de la Cuenca cedente (Tajo), y, aun partiendo de la prioridad de dicha Cuenca, sin embargo, las estimaciones que se realizan por parte del Ministerio de Medio Ambiente hacen imposible el ejercicio efectivo del principio de solidaridad, vulnerando los derechos e intereses legítimos de la Cuenca receptora (Segura). Así, se expone que al evaluar las previsiones de consumos y demandas de la (1) propia Cuenca del Tajo, como de las que (2) dependen de los pantanos de Entrepeñas y Buendía (como es el Parque de las Tablas de Daimiel), se toman siempre en consideración las previsiones máximas, superiores incluso a las que deben considerarse como racionales; y, sin embargo, no toma en consideración en ningún momento las garantías que aporta el límite mínimo de 240 hm3, por debajo del cual no existen excedentes.

3. Por ello, en consecuencia, pone de manifiesto en su demanda que solo dicho volumen embalsado de 240 hm3 debe de considerarse como excedente, ya que solo el mismo es el que constituye la "máxima seguridad técnica" que se impone en la normativa reguladora para la Cuenca cedente del Tajo, oponiéndose, por tanto a la decisión adoptada por el Consejo de Ministros (y previamente informada por la Dirección General de Aguas) en el sentido de que en previsión de las garantías que se imponen para la Cuenca cedente del Tajo, a dicho mínimo de 240 hm3, habrían de añadirse las que se consideran como previsiones estimadas para dicha Cuenca así como para Las Tablas de Daimiel.

4. Así, el total disponible a 1º de julio de 2005 era de 566 hm3 (en concreto 511 embalsados mas 55 que se calculaban como aportaciones para el trimestre julio/septiembre). Y de ello, habría de restar: 240 hm3 como no trasvasables, 20 hm3 previstos por evaporación, y 145 hm3 que se consideraban como previsiones de la Cuenca del Tajo cedente, de donde resultarían unos recursos excedentarios de 161 hm3 [566 (511+55) - 405 (240+20+145) = 161].

5. Como quiera que el trasvase total autorizado por el Consejo de Ministros fue de 82 hm3 (43+39), la cantidad excedentaria que restaría sería de 319 hm3 (esto es 161- 82= 79 + 240= 319), superior, por tanto a la legalmente establecida de 240 hm3.

En consecuencia, la parte recurrente parte de que existen "aguas excedentarias" cuando ---como hemos visto acontece--- en los embalses de Entrepeñas y Buendía el conjunto de aguas embalsadas superen los 240 Hm3, según se deduce tanto del artículo 23.2 del Plan Hidrológico de la Cuenca del Tajo ---cuyas determinaciones de contenido normativo se hicieron públicas por medio de la OM del Ministerio de Medio Ambiente de 19 de agosto de 1999---, así como por la Disposición Adicional Tercera de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional.

Pues bien, partiendo de tal cuantía, considera la recurrente que, en la fecha de 1 de julio de 2005 ---en que cobra eficacia el Acuerdo impugnado--- el volumen embalsado en los citados embalses superaba en 79 hm3 el volumen excedentario, cifrado, como sabemos en 240 Hm3. Y, pese a ello, el Consejo de Ministros, en el Acuerdo impugnado, rechazó la solicitud de trasvasar para regadío 101 Hm3, aprobando sólo un trasvase, para tal fin, de 43 Hm3 (y, denegando, en consecuencia, 58 Hm3), pese a la existencia de 79 Hm3 de aguas excedentarias.

En resumen, el planteamiento de la recurrente es que (1) existiendo aguas excedentarias (por superar los 240 Hm3), y (2) hasta el máximo legalmente establecido de 600 Hm3, existe el derecho al trasvase que reclama, el cual, sin embargo, no le ha sido concedido con base ---según expresa--- en la llamada "Regla de Explotación para la Programación de Trasvases del Acueducto Tajo-Segura", aprobada por la Comisión Central de Explotación en su reunión de 28 de noviembre de 1997.

Para resolver la cuestión conviene ---como hemos llevado a cabo en pronunciamientos anteriores--- que hagamos un breve --- pero clarificador--- recorrido por la sucesiva normativa reguladora de los trasvases Tajo-Segura con la finalidad, entre otros extremos, de contrastar la discutida legalidad de la citada reserva excedentaria, con base en las denominadas Reglas de Explotación, debiendo dejarse claro, desde ahora, que, en ningún momento, la normativa que examinamos consagra el "derecho al trasvase":

1. Así la Ley 21/1971, de 19 de junio, de Aprovechamiento Conjunto Tajo-Segura, dispone en su artículo 1.1 que "De acuerdo con las orientaciones del anteproyecto general de aprovechamiento conjunto de los recurso hidráulicos del Centro y Sudeste de España, y de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, en una primera fase podrán ser trasvasados a la cuenca del Segura, y hasta un máximo anual de seiscientos millones de metros cúbicos, caudales regulados excedentes procedentes del río Tajo" .

   Por tanto, si bien se observa, el mandato de la Ley es la establecer una posibilidad ---que no un derecho---, con un límite concreto; la lectura de la Exposición de Motivos de la misma puede explicar la situación al señalarse que "En primer lugar y para mayor garantía de los distintos usuarios de la cuenca del Tajo, que no han de ver mermadas sus posibilidades de desarrollo por escasez de recursos hidráulicos, como consecuencia del trasvase, debe confirmarse que no podrán superar la cuantía de seiscientos millones de metros cúbicos...".

2. Con posterioridad, como sabemos, la Disposición Adicional Primera de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, de Régimen Económico de Explotación del Acueducto Tajo-Segura vino a establecer, manteniendo el citado nivel de 600 Hm3, unos criterios de distribución de tal montante que, en síntesis, y como hemos expuesto, consistieron en:

   1. La aplicación de 110 Hm3 para el abastecimiento de poblaciones.

   2. La de 400 Hm3 para regadíos (que, a su vez, se distribuían entre diferentes zonas que se señalan de las provincias de Alicante, Murcia y Almería). Y,

   3. Al sumar tales dotaciones 510 Hm3 se entendía que se calculaban unas pérdidas previsibles, en el dispositivo de dicho trasvase, de 90 Hm3, quedando, de esta forma, completados los 600 Hm3, previstos desde la anterior normativa de 1971.

   Por su parte, la Disposición Adicional Novena.1 de la misma Ley dispuso que "La Administración adoptará las medidas pertinentes a fin de que, mediante la regulación adecuada, las aguas que se trasvasen sean, en todo momento, excedentarias de la cuenca del Tajo" , añadiendo en su apartado 2 que "el carácter de excedentarias se determinará en el Plan Hidrológico de la cuenca del Tajo, a cuyo efecto tendrá en cuenta tanto los aprovechamientos potenciales a que se refieren los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 21/1971 , como los que resulten por virtud de lo establecido en la Disposición Adicional Tercera de esta Ley y los que sean consecuencia del desarrollo natural de las provincias de la cuenca del Tajo".

3. El Real Decreto 2530/1985, de 27 de diciembre , sobre el Régimen de explotación y distribución de funciones en la gestión técnica y económica del Acueducto Tajo-Segura, por su parte, atribuye (artículo 1º ) a la Comisión Central de Explotación "la decisión sobre los volúmenes y caudales de trasvase como consecuencia de la explotación del Acueducto Tajo-Segura, previo informe de las Confederaciones Hidrográficas afectadas".

4. El Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio, aprobó los Planes Hidrológicos de Cuenca, estableciéndose, en su Disposición Final Única, que el Ministerio de Medio Ambiente elaboraría un texto único en el que se recogerían, de forma sistemática y homogénea, las determinaciones de contenido normativo incluidas en los diferentes Planes Hidrológicos.

5. De conformidad con lo anterior, la Orden Ministerial de 13 de agosto de 1999, publicó, en concreto, las determinaciones de contenido normativo (artículo 23 ) del Plan Hidrológico de Cuenca del Tajo. Artículo que dispuso:

   "1. La disposición novena.uno de la vigente Ley 52/1980 ordena a la Administración adoptar las medidas pertinentes a fin de que, mediante la regulación adecuada, las aguas que se trasvasen sean, en todo momento, excedentarias en la cuenca del Tajo, y encomienda al Plan Hidrológico del Tajo la determinación de tales excedentes.

   En cumplimiento de este mandato, y para la determinación de tales volúmenes de aguas excedentarias, se ha tenido en cuenta conforme a la disposición adicional novena . dos de la Ley 52/1980 , el criterio básico de proporcionar la máxima seguridad técnica al suministro de caudales con destino a los usuarios del Tajo, garantizando su atención, sin restricción alguna, con garantía temporal y volumétrica del 100 por 100, y con la adopción de los criterios de seguridad oportunos.

   2. Con estos principios, la regla de explotación que se formula consiste en atender permanentemente las demandas del Tajo, sin limitación alguna, y determinar en cualquier momento el agua excedentaria disponible restando 240 hectómetros cúbicos a las existencias en Entrepeñas y Buendía en ese momento. En consecuencia, no se podrán efectuar trasvases, en ningún caso, cuando las existencias en dichos embalses no superen los 240 hectómetros cúbicos, ni aun en las condiciones hidrológicas excepcionales previstas en el punto siguiente. Tal agua excedentaria puede ser traspasada, comprobando que en ningún caso se excede el total anual acumulado para las cuencas del Segura y Guadiana de 650 hectómetros cúbicos, y con propuesta de programación a cuenta y riesgo del usuario de aguas trasvasadas.

   3. En cuanto a las condiciones hidrológicas excepcionales previstas en el Real Decreto 2530/1985 para la elevación por la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura al Consejo de Ministros de las decisiones de trasvase, se considera que se está en tales condiciones cuando, estando plenamente garantizados los consumos del Tajo sin ninguna restricción, no se pueda garantizar el volumen mínimo necesario para el abastecimiento y riego de socorro en la cuenca del Segura y la derivación para abastecimiento a la cuenca del Guadiana. Técnicamente, esta situación se identificará cuando, a primeros de mes, las existencias embalsadas en el conjunto de la suma de los embalses de Entrepeñas y Buendía (medidas en hectómetros cúbicos) se encuentren por debajo del valor indicado en la tabla adjunta para ese mes.

      CUADRO 22

      Volúmenes límite en el macroembalse Entrepeñas-Buendía, por debajo de los cuales las decisiones de trasvase corresponden al Consejo de Ministros:

      En hectómetros cúbicos

      Octubre, 456. Noviembre, 467. Diciembre 476. Enero, 493. Febrero, 495. Marzo, 496. Abril, 504. Mayo, 541. Junio, 564. Julio 554. Agosto, 514. Y, septiembre 472.

   4. Sin perjuicio de lo anterior, la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, conforme a las atribuciones conferidas por los Reales Decretos 2530/1985 y 1972/1988, establecerá las reglas de explotación de los embalses con el fin de procurar que no se llegue a las circunstancias hidrológicas excepcionales anteriormente citadas.

   5. Los volúmenes de existencias indicados en los apartados 2 y 3 anteriores deberán revisarse al alza, conforme a lo previsto en el artículo 110 del Real Decreto 927/1988 , si se observase la aparición de circunstancias que así lo aconsejasen. De forma expresa, deberán revisarse inmediatamente cuando la evolución de las demandas del Tajo y Guadiana así lo requieran, prioritariamente en relación a las obras de abastecimiento de la llanura manchega, Ciudad Real y Puertollano, debiendo en todo caso contemplarse a estos efectos tanto los aprovechamientos potenciales a que se refieren los artículos 3, 4 y 5 de la Ley 21/1971 , como los que resulten por virtud de lo establecido en la disposición adicional novena de la Ley 52/1980 , y los que resulten del otorgamiento de las correspondientes concesiones con cargo a las reservas para aprovechamientos futuros que, dependientes de recursos regulados en cabecera, se recogen en este Plan Hidrológico".

      Para su mayor claridad, y no obstante la reiteración que implica, de este artículo 23 debemos destacar dos aspectos:

      1. Se señala en su apartado 2 ---de conformidad con los apartados 1 y 2 de la DA 9ª de la citada Ley 52/1980 --- que, "la regla de explotación que se formula consiste en atender permanentemente las demandas del Tajo, sin limitación alguna, y determinar en cualquier momento el agua excedentaria disponible restando 240 hectómetros cúbicos a las existencias en Entrepeñas y Buendía en este momento. En consecuencia, no se podrán efectuar trasvases, en ningún caso, cuando las existencias de dichos embalses no superen los 240 hectómetros cúbicos... Tal agua excedentaria puede ser traspasada, comprobado que en ningún caso se excede el total anual acumulado para las cuencas de Segura y Guadiana de 650 hectómetros cúbicos, y con propuesta de programación cuenta y riesgo de aguas trasvasadas ". Y,

      2. En su apartado 4, por su parte, se señala que "La Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, conforme a las atribuciones conferidas por los Reales Decretos 2530/1985 y 972/1988, establecerá la regla de explotación de los embalses con el fin de procurar que no se llegue a las circunstancias hidrológicas excepcionales anteriormente citadas".

6. Por su parte, la Disposición Adicional Tercera (Trasvase Tajo-Segura) de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, ratificó el expresado límite de las aguas excedentarias en la cuantía de 240 hectómetros cúbicos, al señalar que "En cuanto a las transferencias de agua aprobadas desde la cabecera del Tajo, y conforme a lo dispuesto en el artículo 23 de su Plan Hidrológico de cuenca, se considerarán aguas excedentarias todas aquellas existencias embalsadas en el conjunto de Entrepeñas-Buendía que superen los 240 hm3. Por debajo de esta cifra no se podrán efectuar trasvases en ningún caso. Este volumen mínimo podrá revisarse en el futuro conforme a las variaciones efectivas que experimenten las demandas de la cuenca del Tajo, de forma que se garantice en todo caso su carácter preferente, y se asegure que las transferencias desde cabecera nunca puedan suponer un límite o impedimento para el desarrollo natural de dicha cuenca".

De lo anterior debemos deducir:

1. Que, como hemos señalado los trasvases del Tajo al Segura son una posibilidad con un límite anual de 600 Hm3, de los que, solo 400 Hm3 se destinan a regadío.

   (Parámetro irrelevante en el supuesto de autos en el que en modo alguno se alcanzaría dicho límite).

2. Que el órgano competente para la determinación de los trasvases y, en su caso, volúmenes de los mismos, es la Comisión Central de Explotación, con la excepción de las situaciones en las que se produzcan "condiciones hidrológicas excepcionales", en las que la competencia es asumida por el Consejo de Ministros.

   (Para el mes de julio ---Cuadro 22 del artículo 23 de la OM de 13 de agosto de 1999--- el límite mínimo es de 554 hm3, siendo la situación a la citada fecha de 511 hm3, por lo que la competencia, en el supuesto de autos, del Consejo de Ministros, no ofrece duda).

3. Que una norma con rango de Ley (DA 9ª de la Ley 52/1980 ) dispone (autorizando, por tanto) que la "Administración adoptará las medidas pertinentes a fin de que, mediante la regulación adecuada, las aguas que se trasvasen sean, en todo momento, excedentarias de la cuenca del Tajo". Y, una norma de desarrollo de la anterior ha atribuido tal competencia, relativa a la adopción de las medidas pertinentes, a la citada Comisión Central, la cual "establecerá la regla de explotación de los embalses con el fin de procurar que no se llegue a las circunstancias hidrológicas excepcionales anteriormente citadas". Se trata, en síntesis, de la denominada "Regla de Explotación para la Programación de Trasvases del Acueducto Tajo-Segura", aprobada por la Comisión Central de Explotación en su reunión de 28 de noviembre de 1997, y en la que la Comisión se autoimpone ---con la finalidad de garantizar las previsiones de futuro--- unos determinados límites mensuales en función de las existencias embalsadas.

   (En consecuencia, que tal Regla, al margen de su carácter técnico, indicativo y orientativo, cuenta con un evidente respaldo legal y, lo que es mas significativo, ha sido de aplicación al supuesto de autos, funcionando como justificación de la decisión adoptada).

   De todo ello debemos concluir señalando que la actuación del Consejo de Ministros, con base en el informe aprobado por la Dirección General de Aguas y en el marco de la Propuesta formulada por la Comisión Central de Explotación, es acorde con la compleja normativa que acabamos de exponer, y de la que, en síntesis, podemos deducir:

1. Que no existe, para la Cuenca del Segura, un derecho al trasvase de toda el aguas que supere el mínimo excedentario de 240hm3 en los pantanos de Entrepeñas y Buendía.

2. Que sobre dicho mínimo pueden establecerse otras reservas para garantizar las previsiones de la Cuenca cedente del Tajo, como con reiteración se establece en la normativa de referencia.

3. Que, obviamente, tales previsiones deben acordarse en un marco de adecuada motivación, para lo que resulta una norma técnicamente correcta, orientativa e indicativa la denominada "Regla de Explotación para la Programación de Trasvases del Acueducto Tajo-Segura", aprobada por la Comisión Central de Explotación en su reunión de 28 de noviembre de 1997.

   Y a ello, se ha adaptado la decisión del Consejo de Ministros.

   Baste para concluir con reiterar lo que venimos señalando desde la STS de 4 de marzo de 1996 (y que con posterioridad han reproducido, entre otras las SSTS de 28 de abril de 1997, 26 de mayo de 1999, 23 de mayo de 2001, 25 de noviembre de 2002, 16 de mayo de 2003 y 14 de diciembre de 2006 ):

   "La Exposición de Motivos de la Ley 21/1971 deja muy claro que, como consecuencia del trasvase, los distintos usuarios de la cuenca del Tajo no han de ver mermadas sus posibilidades de desarrollo por escasez de recursos hidráulicos, por lo que confirma «que no podrán superar la cuantía de seiscientos millones de metros cúbicos, hasta que las obras complementarias de regulación de la cabecera del Tajo, previstas en el anteproyecto general del trasvase, garanticen la existencia de excedentes por encima de aquellos seiscientos millones de metros cúbicos». Coherente con esta declaración, el artículo 1.º establece que «en una primera fase podrán ser trasvasados a la cuenca del Segura, y hasta un máximo anual de seiscientos millones de metros cúbicos, caudales regulados excedentes procedentes del río Tajo». Es patente, por tanto, que el propósito del legislador no fue otro que el trasvase únicamente podía llevarse a efecto sobre aguas excedentarias, y, aun teniendo este carácter, el volumen no podía superar la mencionada cantidad; esto supone, diciéndolo en forma negativa, que nunca será posible jurídicamente, mientras permanezca vigente aquel precepto, trasvasar aguas no declaradas excedentes. La anterior conclusión ha venido a ser avalada por la posterior Ley 52/1980, de 16 octubre, sobre Régimen económico de la explotación del acueducto Tajo-Segura, cuyo artículo 1 .º, al determinar las normas de aplicación, se refiere a «la tarifa de conducción de las aguas que por excedentarias sean trasvasadas» desde una a otra cuenca, según lo dispuesto en la Ley 21/1971, de 19 junio ; y en la Disposición Adicional 9.ª.1 , añade que «la Administración adoptará las medidas pertinentes a fin de que, mediante la regulación adecuada, las aguas que se trasvasen sean en todo momento, excedentarias en la cuenca del Tajo». No hay duda, pues, de cuál ha sido la intención del legislador, que con esta última interpretación auténtica ha venido a disipar la incertidumbre que hubiera podido producir la norma originaria".

No se aprecian circunstancias determinantes de un especial pronunciamiento en costas, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la GENERALIDAD VALENCIANA contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de fecha 1 de julio de 2005, por el que se decidió que "Para el período de 1 de julio a 30 de septiembre de 2005, se autoriza un trasvase de 82 hectómetros cúbicos de la cabecera del Tajo, de los cuales 39 se destinarán al abastecimiento de poblaciones y 43 para riegos, en las zonas servidas con aguas procedentes del acueducto Tajo-Segura" ; Acuerdo que declaramos ajustado al Ordenamiento jurídico.

No hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamosPUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.