STS, 2 de Octubre de 1999

El Pleno del Ayuntamiento de Bormujos, celebrado el día 21 de noviembre de 1991, aprobó la modificación de determinadas Ordenanzas Fiscales y contra dicho acto interpuso la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía recurso contencioso-administrativo, que se tramitó ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, que lo formalizó por sentencia de 28 de octubre de 1993, cuya parte dispositiva acordó lo siguiente: "Fallamos.- 1º.- Desestimamos las alegaciones de inadmisibilidad formuladas por el Ayuntamiento de Bormujos. 2º.- Estimamos el recurso interpuesto por la Consejería de Presidencia de la Junta de Andalucía contra el Acuerdo del citado Ayuntamiento, de 21 de noviembre de 1991, en lo que se refiere al impuesto sobre bienes inmuebles por ser contrario a Derecho. Consecuentemente la modificación operada en dicho impuesto solo puede tener efectividad durante el ejercicio de 1993. Sin costas".

Contra dicha sentencia formalizó recurso de casación el Ayuntamiento de Bormujos, en el que una vez interpuesto, recibidos los autos, admitido a trámite y efectuadas sus alegaciones por la Administración recurrida, se señaló el día 28 de septiembre de 1999 para votación y fallo, en que tuvo lugar.

El Ayuntamiento recurrente opone los siguientes motivos de casación por el cauce del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción:

1. - Vulneración de los artículos 63.1 y 65.1 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local, en relación con el artículo 1 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales.

2. - Infracción del artículo 107.1 de la indicada Ley 7/85.

El primer motivo hace referencia a la falta de legitimación que el Ayuntamiento recurrente atribuye a la Consejería indicada, por entender que la Junta de Andalucía no la tiene para ejercitar este tipo de control jurisdiccional, que incumbe en su opinión exclusivamente al Estado.

Para ello razona que el artículo 149.1.18 de la Constitución declara competencia exclusiva del Estado la aprobación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y que, a su vez, el artículo 1 de la Ley 39/88 estableció que tienen la consideración de Bases del Régimen Jurídico Financiero de la Administración Local, dictadas al amparo del artículo 149.1.18 de la constitución, los preceptos contenidos en la presente Ley, salvo los que regulan el sistema tributario local, dictados en virtud de lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución (...) y los que desarrollan las participaciones en los tributos del Estado a que se refiere el artículo 142 de la Constitución, todo ello sin perjuicio de las competencias exclusivas que corresponden al Estado en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.14 de la Constitución.

De este precepto extrae la consecuencia el Ayuntamiento recurrente de que el Estado posee títulos competenciales evidentes que le legitiman para impugnar la legitimidad de una Ordenanza Fiscal, mas no así la Comunidad Autónoma, pues el artículo 17.4 de la Ley 39/88, en que pretende ampararse la parte recurrente, ha sido dictado para sustentar la competencia exclusiva estatal.

Pero, a juicio de esta Sala, de la argumentación que hace la parte recurrente solo puede salvarse lo relativo a las potenciales virtualidades legitimadoras que asisten al Estado, y que no están en discusión en este momento, más no así la impugnación que hace de la legitimación activa de la Comunidad Autónoma de Andalucía para impugnar este tipo de acuerdos.

Las competencias que en materia local atribuye a dicha Comunidad el artículo 13.3 de su Estatuto son suficientes para desestimar la argumentación del Ayuntamiento, basada en la distinción entre "régimen local" y "hacienda local", con la que se pretende que así como la Comunidad tiene legitimación para impugnar acuerdos relativos al régimen local por la vía del art. 13.3 del Estatuto, no la tiene cuando se trata de temas relativos a la Hacienda Local.

El tema debatido ya fue examinado por esta Sala en su reciente sentencia de 13 de marzo de 1999, dictada con ocasión de un supuesto idéntico al que ahora nos ocupa.

Los argumentos que entonces se utilizaron, y que ahora han de ser reiterados, consistieron en síntesis, en los siguientes:

1. Es preciso tener presente que la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local diseña, en el Capítulo III del Título V, un régimen de impugnación por las Comunidades Autónomas, en cuanto aquí interesa, de actos y acuerdos de las Entidades Locales, que puede sintetizarse así: 1º) Actos y acuerdos que incurran en infracción del ordenamiento jurídico, que podrán ser impugnados por los sujetos legitimados en el régimen general -art. 63.1 de la Ley Reguladora de las Bases mencionada, en relación con el art. 28.1

   1. y b) de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, con la interpretación jurisprudencial que hacía equivalente el interés directo al legítimo y ampliaba la legitimación corporativa a la personal basada en ese mismo interés, hoy art. 19.1 a) de la Ley vigente de esta Jurisdicción- en el cual habrá de incluirse a las Administraciones estatal o autonómica que invoquen un interés legítimo que trascienda del mero interés en la legalidad, en el sentido de que la declaración pretendida del órgano jurisdiccional suponga para ellas un beneficio o utilidad en el más amplio sentido del término y, por ende, aunque sólo sea instrumental o indirecto. Actualmente, la mención de la nueva Ley a «personas físicas o jurídicas», sin mayor especificación, permite sin dificultad alguna integrar en estas últimas a las Administraciones territoriales y, entre ellas, desde luego, a las Comunidades Autónomas. 2º) Actos y acuerdos que, asimismo, incurran en infracción del ordenamiento jurídico, que podrán ser impugnados, en lo que aquí importa, por las Administraciones autonómicas «en el ámbito de sus respectivas competencias», según la doble y opcional vía a que se refieren el art. 65 de la tan invocada Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local y los arts. 214 y 215 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986: la primera, mediante requerimiento motivado, con cita de la normativa que se considere infringida, que deberá formularse dentro del plazo de quince días desde la recepción del acto o acuerdo de la Entidad Local, con la finalidad de que ésta proceda a su anulación dentro del plazo que se señale; y, la segunda, mediante impugnación directa ante la Jurisdicción contencioso-administrativa del acuerdo de que se trate. Y 3º) Actos y acuerdos en que la infracción del ordenamiento jurídico consista, específicamente, en menoscabo e interferencia en las competencias de las Comunidades Autónomas o en extralimitación respecto de las correspondientes a la propia Entidad Local, (y en este caso sin que la Ley exija, al menos expresamente, vinculación con las competencias autonómicas), que podrán ser impugnados directamente ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa sin necesidad de previo requerimiento y en los términos de los arts.66 de la Ley y 216 del Reglamento antes mencionado. Es de notar que la vigente Ley Jurisdiccional -art.

   19.1 d)-engloba los dos últimos casos en un solo supuesto legitimador, mediante una genérica remisión a lo dispuesto en la legislación de régimen local, y para impugnar los autos y disposiciones que afecten al ámbito de la autonomía de las Comunidades Autónomas, expresión esta que comprenderá, por tanto, la legitimación autonómica para impugnar actos y acuerdos locales «en el ámbito de su competencia» y para impugnar «actos y acuerdos locales que menoscaben o interfieran las competencias autonómicas», o que simplemente «excedan de la competencia de dichas entidades».

2. En el supuesto de autos, como en el de la sentencia que estamos citando, la Junta de Andalucía optó por la primera vía del segundo de los sistemas acabados de mencionar, formulando el requerimiento de anulación a que hacen mérito el art. 65 de la Ley y los arts. 214 y 215, ya citados, del Reglamento, con fundamento en que, al haber sido publicada la aprobación definitiva del Acuerdo con fecha 23 de enero de 1992, las modificaciones respecto del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, que se devenga el primer día del período impositivo anual -art. 75 de la Ley de Haciendas Locales-, relativas a las ordenanzas fiscales reguladoras de las tasas, no podrán entrar en vigor hasta que se hayan publicado los acuerdos definitivos correspondientes «incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría» -art. 17.4 de la propia Ley- y las modificaciones de las Ordenanzas y Tarifas de Precios Públicos, que tampoco podrán entrar en vigor hasta la publicación definitiva de los acuerdos en que se fijen o modifiquen de conformidad con lo prevenido en el art. 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, no podían tener efectividad, como el acuerdo prescribía, a partir de 1 de enero de 1992, sino para el ejercicio siguiente. El núcleo de la cuestión está, consecuentemente, en dilucidar si, al formular el requerimiento de anulación e interponer el recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo cuestionado, la expresada Junta estaba actuando dentro del «ámbito de su competencia».

3. La respuesta afirmativa se impone porque el Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobado por su Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, reconoce competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma en materia de «régimen local, sin perjuicio de lo que dispone el núm. 18 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución -art. 13.3- y el art. 62, apartado 1, del mismo Texto Legal determina que «corresponde a la Comunidad Autónoma la tutela financiera de los Entes Locales, respetando la autonomía que a los mismos les reconocen los arts. 140 y 142 de la Constitución».

4. El hecho de que el régimen tributario de las Entidades Locales venga regulado por una Ley estatal -la de Haciendas Locales precitada- y el que ésta -art. 1- tenga tal consideración de legislación básica, no puede suponer, en absoluto, el apartamiento de las Comunidades Autónomas de las competencias que puedan desarrollarse en la materia. La declaración de competencia, pues, contenida en el art 13.3 del Estatuto Andaluz no es una declaración vacía de contenido o carente de sentido, sino, por el contrario, una realidad normativa que abre un marco competencial autonómico propio, al menos para legitimarlas -a las Comunidades, se entiende- a la hora de impugnar acuerdos municipales que se estime infringen dicha normativa.

5. A mayor abundamiento ha de decirse que la garantía institucional de la autonomía municipal viene reconocida en la Constitución -arts. 137 y sobre todo 140- con referencia a un núcleo competencial en manos de las Entidades locales que no puede ser sustraído o traspasado a otras Administraciones Públicas sin desconocerla o lesionarla. Así resulta ya de la temprana Sentencia Constitucional 32/1981, de 28 de julio. Pero ello no quiere decir que el régimen local deje de presentar por ello, legislativamente hablando, naturaleza dual, en el sentido de que está sujeto a las determinaciones de la legislación básica del Estado y de ejecución de las Comunidades Autónomas. Además, uno de los soportes básicos de la autonomía municipal, la suficiencia financiera, se garantiza por la Constitución cuando la reconoce -art. 142- mediante un sistema de tributos propios y también mediante la participación en los tributos del Estado y de las «Comunidades Autónomas», como luego reproducirá el art. 2 de la Ley de Haciendas Locales. En consecuencia, si el Legislador estatal y autonómico se encuentran directa y constitucionalmente concernidos a dar efectividad al principio de suficiencia de las Haciendas Locales y si, en definitiva, el núcleo básico de la autonomía local está constituido por la improcedencia de controles, incluidos los de legalidad, que conviertan la Administración local en una Administración subordinada, entre otras, a la estatal o a la autonómica, conforme se desprende de los arts. 3 y 4 de la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España en 20 de enero de 1988 1, y de reiterada doctrina constitucional, y aun ello con importantes matizaciones sólo referidas a controles genéricos -SSTC 4/1981, de 2 de febrero y 36/1994, de 10 de febrero, hasta el punto de que el «desideratum» en la materia estaría constituido por una reserva absoluta de la Jurisdicción -no, por tanto, en favor de otras Administraciones-, que sería la única habilitada, con arreglo a los arts. 103 y 106 de la Constitución, para verificar la legalidad de la actuación de las entidades Locales, la más elemental lógica obliga a concluir que no es control que degrade la autonomía municipal someter a revisión jurisdiccional actos o acuerdos adoptados por las CorporacionesLocales, en el marco, sí, de sus competencias, pero con clara infracción del ordenamiento jurídico. Con otras palabras: los arts. 64 y 65 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local no significan el establecimiento ni de un control genérico de legalidad, ni de un control específico de las Comunidades Autónomas sobre los actos y acuerdos de las Corporaciones Locales, sino sólo la posibilidad de someterlos a revisión jurisdiccional mediante procedimientos singulares que contemplan una fase previa de rectificación de ilegalidades que queda en manos de la correspondiente entidad local. Pero el control de legalidad no lo llevan a cabo las Administraciones estatal o autonómica, sino los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos.

6. Estos preceptos, en suma, plantean sólo un problema de legitimación procesal, en cuanto aquí importa, de las Comunidades Autónomas para someter esos actos a revisión jurisdiccional y como tal problema de legitimación ha de ser tratado, es decir, con la amplitud a que obliga el reconocido jurisprudencialmente principio «pro actione» y asimismo con la amplitud derivada del también amplísimo criterio con que ha de analizarse el concepto de interés legítimo. La tan aludida e indefinida frase «en el ámbito de sus respectivas competencias» que utiliza el art. 65 de la Ley Reguladora de las Bases tantas veces mencionada no puede, pues, ser interpretada con criterio literalista, sino con la amplitud que exige el tratamiento de un tema de legitimación. En definitiva, bastará con el anclaje que suponga el reconocimiento estatutario de competencias en el régimen local para que pueda someterse a revisión jurisdiccional -sin la más mínima lesión, por tanto, del principio constitucional de autonomía municipal- un acto o acuerdo de entidades locales que infrinja el ordenamiento que las mismas deben aplicar y respetar.

   Basta, en definitiva, para refutar la argumentación del recurrente tal argumento recordar que el artículo 62 del Estatuto de Andalucía, cuando asigna a la Comunidad Autónoma la tutela financiera de los Ayuntamientos se cuida de indicar que tal competencia se ejerce "de acuerdo con el artículo 13.3", poniendo claramente de manifiesto que, como no podía ser de otra manera, el ordenamiento de las haciendas locales no puede escindirse del régimen local.

Por tanto, la legitimación de la Junta de Andalucía en el presente caso es indiscutible y encuentra su cauce formal en el art. 65 de la Ley de Bases de Régimen Local, que fue el utilizado por dicha entidad.

No es óbice a cuanto llevamos expuesto la doctrina mantenida por la sentencia de 12 de julio de 1991 de esta Sala, citada por el Ayuntamiento recurrente, la cual en un litigio entre un Ayuntamiento del Principado de Asturias y la correspondiente Comunidad Autónoma negó la legitimación de ésta por no tener competencia alguna, sosteniendo que el art. 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril no atribuye legitimación para impugnar los actos o acuerdos de las Entidades Locales que infrinjan el ordenamiento jurídico indistintamente al Estado o a las Comunidades Autónomas, sino exclusivamente a uno u otras dentro del ""ámbito de sus respectivas competencias"". La conexión de este precepto -dice la sentencia del 12 de julio 1991- con el artículo 56.2 de la misma Ley permite concluir que sólo cuando el acto de la entidad Local recaiga en una materia sobre la que la respectiva Comunidad Autónoma tenga competencias, normativas o de ejecución, puede aquélla ejercer el control que representa dicha facultad impugnatoria, y como en el supuesto contemplado en este proceso se impugnaron unas infracciones a la legislación estatal reguladora del Impuesto Municipal de Solares, respecto a la cual el Principado de Asturias no tiene competencia alguna ha de confirmarse la declaración de inadmisibilidad contenida en el Fallo de la Sentencia apelada.

El precedente que supone esta sentencia fue bien analizado por la sentencia impugnada, y rechazado, con base en el ya citado art. 13.3 del Estatuto de Andalucía, ya que, en abierto contraste, en el del Principado de Asturias no existe precepto semejante.

La antes citada sentencia de 13 de marzo de 1999 ya había afirmado que el precedente jurisprudencial en contrario que pudo significar la sentencia referida no podía traerse a colación en supuestos como los que ahora nos ocupan, al referirse a un caso en que se declaró la falta de competencia de dicha Comunidad sobre el entonces existente Impuesto sobre Solares, en el que no tenía reconocidas competencias de desarrollo la Comunidad, no sólo respecto de dicho impuesto sino incluso del régimen local en general.

Además, recuerda la misma sentencia, este criterio fue superado por el mantenido en las Sentencias de la propia Sala, de 15 de diciembre de 1993 y 14 de febrero 1995 que, después de recordar que la Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre, sólo se había limitado a proclamar la constitucionalidad de los arts. 65 y 66 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, sin interpretar lo que debía entenderse por actuación en el "ámbito de sus respectivas competencias" a que se refiere el primero de los artículos citados, consideró suficiente, para reconocer la legitimación impugnatoria deacuerdos locales, que el Estatuto de Autonomía contuviera una disposición, como ocurre con el de Andalucía, atribuyendo a la Comunidad Autónoma competencia en materia de régimen local.

En el siguiente motivo la entidad recurrente estima que la sentencia ha quebrantado el artículo 107.1 de la Ley 39/88, entendiendo que el hecho de que la Ordenanza se publicase el día 23 de enero de 1992, para surtir efectos desde el 1 de enero anterior, es intranscendente, por cuanto lo decisivo es que la Ordenanza fue aprobada el día 21 de noviembre de 1991.

Dado que en la Ordenanza se disponía que el texto aprobado empezaría a aplicarse el próximo día 1 de enero, entiende la Administración Local recurrente que es aplicable el precepto mencionado, pues en éste se prevé que las Ordenanzas Fiscales comenzarán a aplicarse desde su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma Uniprovincial, salvo que la misma Ordenanza señalara otra fecha.

Es notoria la errónea interpretación que el Ayuntamiento hace del precepto en que pretende invocarse, pues obviamente lo que éste indica, en relación con otra fecha que no sea la entrada en vigor en el momento de su publicación, es que tal momento puede deferirse a una fecha posterior a dicho momento, pero jamás a una anterior, pues de ser así se entraría en colisión con el propio artículo 3.2 del Código Civil, que establece que la vigencia de las normas comenzará a raíz de su publicación y no de su elaboración o aprobación.

Elementales razones de seguridad jurídica invalidan la interpretación propugnada por la parte recurrente, debiendo rechazarse el motivo.

Este motivo del recurso ha de ser desestimado incluso, a tenor de lo dispuesto en el art. 107.1 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, que paradójicamente la Corporación municipal recurrente da por infringido. El precepto establece que «las Ordenanzas fiscales reguladoras de los tributos locales comenzarán a aplicarse en el momento de su publicación definitiva en el Boletín Oficial de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma Uniprovincial, salvo que en las mismas se señale otra fecha». Entiende el Ayuntamiento recurrente que este precepto de la Ordenanza autoriza la aplicación retroactiva de unas modificaciones fiscales afectantes a tipos impositivos de impuestos locales, tarifas y precios públicos sin alterar el resto de sus elementos configuradores, aplicación retroactiva que considera apoyada en la doctrina constitucional.

Como afirma la constante doctrina de esta Sala, aunque es cierto que no existe prohibición constitucional para la existencia de legislación tributaria retroactiva, puesto que el principio de irretroactividad viene referido por la Constitución a las disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos individuales -art. 9.3 de aquélla y STC 126/1987, de 16 de julio-, no lo es menos que, en el supuesto de autos, de admitirse hipotéticamente -que no se admite, Sentencias de 13 de febrero de 1984, 1 de septiembre de 1988 y 24 de julio de 1989, entre otras- que una norma de rango reglamentario, como es una ordenanza, pudiera determinar «per se» su aplicación retroactiva, se estaría ante una retroactividad absoluta o, como reiteradamente se la ha llamado, auténtica o propia, porque afectaría a hechos imponibles o situaciones producidos o realizados con anterioridad a su vigencia.

En efecto; es tajante, en materia de entrada en vigor de Ordenanzas, cuanto se dispone en el art.

17.4 de la Ley de Haciendas Locales, en el sentido de que «los acuerdos definitivos a que se refiere el apartado anterior -se refiere el precepto a los de aprobación, derogación o modificación de Ordenanzas-, incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría -como aquí sucede-, y el texto integrado de las Ordenanzas o de sus modificaciones, habrán de ser publicados en el Boletín Oficial de la Provincia, o, en su caso, de la Comunidad Autónoma Uniprovincial, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación». Por consiguiente, las modificaciones fiscales aquí enjuiciadas sólo a partir del 23 de enero de 1992 pudieron tener eficacia. Si se pretende su aplicación a obligaciones tributarias surgidas con anterioridad se estaría ante un supuesto de aplicación retroactiva absoluta que estaría proscrito, según la sentencia constitucional antes invocada y reiterada jurisprudencia de esta Sala, por contrariar otros principios constitucionales como los de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos o, incluso, capacidad económica del contribuyente.

Por todo ello deben rechazarse todos los motivos del recursos con la obligada condena en costas que determina en tal supuesto el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.