STS, 15 de Noviembre de 2000

El Consejo General de los Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación, presunta por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto contra la Orden de 1 de diciembre de 1989, dictada por el Secretario General Técnico del Ministerio de Educación y Ciencia en virtud de delegación contenida en la Orden de 2 de marzo de 1988, que acordó que el título de Doctor en Odontología obtenido por Doña Elisa en la Universidad Autónoma de Santo Domingo (República Dominicana) quedara homologado al título español de Licenciado en Odontología. Seguido el proceso por sus trámites, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) de la Audiencia Nacional, dictó sentencia de fecha 5 de junio de 1996, cuya parte dispositiva es la siguiente: "FALLAMOS: ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS OFICIALES DE ODONTOLOGOS DE ESPAÑA, contra la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de fecha 19 de Octubre de 1989 (sic) que acuerda la homologación del título de Dª Elisa al título español de Licenciado en Odontología, que se anula parcialmente por no ser ajustado a Derecho, entendiéndose que dicha homologación debe quedar condicionada a la superación de una prueba de conjunto sobre los conocimientos básicos que proporcionaba la formación española. Sin expresa imposición de costas".

Con fecha 25 de junio de 1996 el Abogado del Estado preparó contra dicha sentencia recurso de casación, que fue tenido por preparado por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 24 de julio de 1996. Mediante escrito de 18 de octubre de 1996, al que acompañó la autorización prevista en la Circular 2/87 de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, el Abogado del Estado manifestó que no sostenía el recurso de casación. Por auto de 23 de octubre de 1996 la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo declaró desierto el recurso.

1. Con fecha 11 de julio de 1996 la representación de Doña Elisa presentó escrito de preparación de recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante providencia de 24 de julio de 1996.

2 . Habiendo sido debidamente emplazadas las partes, la representación procesal de Doña Elisa formalizó su recurso de casación, que finalizó con el siguiente suplico: "dicte en su día Sentencia que, casando la recurrida, con estimación de los numerados motivos, desestime el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por el Consejo General de Colegios de Odontólogos y Estomatólogos de España y confirme la resolución recurrida del Ministerio de Educación y Ciencia, de 1 de diciembre de 1.989, que acordó la homologación de título de Doctor en Odontología, obtenido por mi mandante en la República Dominicana, al título español de Licenciado en Odontología, por ser dicho acto administrativo ajustado a Derecho o, subsidiariamente, declare el derecho de mi representada a la homologación de su título dominicano de Doctor en Odontología al título español antiguo de Odontólogo; imponiendo al Consejo General de Colegios de Odontólogos y Estomatólogos de España las costas procesales".

1. Por providencia de 18 de noviembre de 1996 se admitió el recurso y se ordenó entregar copia al Abogado del Estado y a la representación procesal del Consejo General de los Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España para formalización del escrito de oposición.

2. El Abogado del Estado presentó su escrito de oposición con fecha 27 de enero de 1997, y solicitó de la Sala que "dicte sentencia por la que se desestime el recurso con imposición de las costas a la recurrente".

3. La representación del Consejo General de los Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España presentó su escrito de oposición con fecha 7 de enero de 1997, y solicitó a la Sala que "dicte en su día sentencia desestimando tal recurso de casación y confirmando íntegramente la sentencia de la Audiencia Nacional, y todo ello con imposición de costas a la parte recurrente".

Por providencia de fecha 30 de enero de 1997 quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, y mediante providencia de 16 de junio de 2000 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr.

D. Eladio Escusol Barra y se señaló el presente recurso de casación para deliberación, votación y fallo el día 8 de noviembre de 2000, en que tuvieron lugar dichos actos procesales.

La sentencia recurrida en casación estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Consejo General de los Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España contra la desestimación, presunta por silencio administrativo, del recurso interpuesto contra la Orden del Secretario General Técnico del Ministerio de Educación y Ciencia de fecha 1 de diciembre de 1989 (dictada en virtud de la delegación otorgada en la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 2 de marzo de 1988), que resolvió que el título de Doctor en Odontología obtenido por Doña Elisa en la Universidad Autónoma de Santo Domingo (República Dominicana) quedara homologado al título español de Licenciado en Odontología. Dicha sentencia anuló parcialmente los actos impugnados y declaró que la homologación quedaba "condicionada a la superación de una prueba de conjunto sobre los conocimientos básicos que proporcionaba la formación española".

Contra la anterior sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de Doña Elisa , que ha alegado los siguientes motivos de casación: Primero: (95.1.3º) Infracción de los arts. 597 y 602 LEC y del art. 75 de la L.J. que ha producido indefensión, con vulneración del art. 24 CE, e infracción de las normas reguladoras de la sentencia (arts. 359 LEC y 43 y 80 LJCA) Segundo: (95.1.4º) Infracción por inaplicación o errónea interpretación del art. 3º del Convenio hispano-dominicano de 1953; art. 96 CE; art. 26 de la Convención de Viena; arts. 6 y 7 del Real Decreto 86/87 en relación con la sentencia de 7-12-1994; infracción de la jurisprudencia; e infracción del principio de igualdad y de la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en el auto de 20/6/88. Tercero: (95.1.4º) Infracción por inaplicación del art. 2 del Real Decreto 86/1987. Cuarto: (95.1.4) Infracción por inaplicación de los arts. 45.1 LPA y 57.1 de la Ley 30/1992, y errónea interpretación de la jurisprudencia. Quinto: (95.1.4º) Infracción por interpretación errónea del Real Decreto 970/1986 y por inaplicación de la Directriz General Primera 1 del anexo del Real Decreto 1418/1990. Sexto: (95.1.3º) Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia (arts. 83.1 y 2 de la LJCA). Séptimo: (95.1.4º) Inaplicación de la jurisprudencia de la Sala, expresada en SSTS de 30-6-82, 21-1-83, 24-1-83, 29-1-91, 30-1-91, 1-2-91, 22-2-91, 6-3-91, 12-3-91, 12-4-91, 17-4-91, 27-5-91, 8-7-91, 20-9-91, 27-3-92, 31-3-95, 12-4-95, 13-4- 95 y15-6-95. Octavo: (95.1.4º) Infracción por inaplicación de la jurisprudencia de la Sala expresada en las SSTS de 13-3-1991 y 9-3-1993, y de la STC 34/1995, en relación con los arts. 24 de la Ley Orgánica de Reforma Universitaria y 14 del Reglamento del Consejo de Universidades aprobado por Real Decreto 552/1985. Noveno: (95.1.4º) Infracción por inaplicación de los arts. 1216 y 1218 del Código civil, y de los arts. 596.3º y 597.1º LEC, en relación con los arts. 69.3, 74.4 y Disposición Adicional Sexta de la LJCA. Décimo: (95.1.4º) Infracción por inaplicación del art. 5 del Acta de Adhesión de España a las Comunidades Europeas, del art. 234 del Tratado Constitutivo de la CEE, y del art. 1.4 de la Directiva 78/687/CEE del Consejo, de 25 de julio.

Por el primer motivo de casación, articulado al amparo del art. 95.1.3º de la L.J., denuncia la representación procesal de Doña Elisa que el fallo de la sentencia se sustenta en un "informe emitido por el Consejo de Universidades, Secretaría General Técnica, de 21 de abril de 1989", que se menciona en el fundamento quinto de derecho pero que no consta en el rollo del recurso ni en el expediente administrativo ni fue invocado por ninguna de las partes, por lo que se ha producido indefensión. A través del motivo sexto de casación, articulado también al amparo del art. 95.1.3º de la LJ, se denuncia que la sentencia "no contiene razonamiento alguno que precise en qué forma la resolución recurrida infringe el Ordenamiento jurídico" puesto que, a juicio de esta parte, la resolución administrativa se basa en un juicio especializado, el informe obrante en el expediente administrativo, cuyo error no ha sido probado. Dado el planteamiento que efectúa la parte recurrente, ambos motivos son susceptibles de ser analizados conjuntamente.

El informe que invoca la parte recurrente, emitido por la Subcomisión de Convalidaciones con carácter genérico, y en el que se expone como conclusión que "esta clasificación puede facilitar la diligencia del procedimiento de homologación al permitir la aplicación de precedentes en aquellos casos en que los expedientes incoados se ajusten exactamente a los ya dictaminados" fue tenido en consideración por la resolución de fecha 1 de diciembre de 1989, que acordó la convalidación, con el limitado alcance con el que fue emitido. Sólo así puede explicarse el contenido del último párrafo de la Orden de convalidación citada, que precisa lo siguiente: "Ello no implica el reconocimiento de que el interesado reúna las condiciones de formación requeridas en las Directivas del Consejo de las Comunidades Europeas".

Sabido es que para la resolución de los expedientes de homologación de títulos de Odontología expedidos por diversas universidades de la República Dominicana, la Subcomisión de Convalidaciones del Consejo de Universidades ha venido emitiendo numerosos informes, algunos de carácter genérico (como el que obra en el expediente administrativo en el presente supuesto) y otros de contenido específico, cuya valoración corresponde exclusivamente al Tribunal de instancia. La sentencia que se impugna parte de la afirmación fáctica de la falta de equivalencia entre el título dominicano cuya homologación se pretende y el título español de Licenciado en Odontología y, siendo el recurso de casación un recurso extraordinario que no constituye una nueva instancia procesal, deben atenerse las partes recurrentes y la misma Sala del Tribunal Supremo a los hechos consignados como tales en la sentencia de instancia. Por ello, los motivos primero y sexto de casación deben ser desestimados, no sin antes añadir que para resolver la controversia planteada la Sala de instancia ha consignado de forma precisa en la sentencia que se recurre la doctrina del Tribunal Supremo sobre la materia controvertida, y al hacerlo ha cumplido las prescripciones exigidas por el principio de igualdad según la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta, entre otras, en sentencia nº 176/2000, de 26 de junio, en los siguientes términos:

Es necesario recordar al respecto, aun de manera resumida, que, según reiterada doctrina constitucional, los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, que garantiza el art. 9.3 CE, impiden a los órganos judiciales que en sus resoluciones se aparten arbitrariamente de los precedentes propios, habiendo declarado este Tribunal Constitucional en numerosas resoluciones que se produce una violación del art. 14 CE, en su vertiente de derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley, cuando el mismo órgano judicial, existiendo identidad sustancial del supuesto de hecho enjuiciado, se aparta del criterio jurisprudencial mantenido en casos anteriores, sin que medie una fundamentación suficiente y razonable, que justifique la nueva postura en la interpretación y aplicación de la misma legalidad, fundamentación que no es necesario que resulte de modo expreso de la propia resolución, bastando con que existan elementos que evidencien que el cambio no es fruto de una respuesta individualizada diferente de la seguida anteriormente, sino manifestación de la adopción de una nueva solución o criterio general y aplicable a los casos futuros por el órgano judicial. En otras palabras, lo que prohíbe el principio de igualdad en aplicación de la Ley es el cambio irreflexivo o arbitrario, lo que equivale a sostener que el cambio es legítimo, cuando es razonado, razonable y con vocación de futuro, esto es, destinado a ser mantenido con cierta continuidad con fundamento en razones jurídicas objetivas, que excluyan todo significado de resolución ad personam, siendo ilegítimo, si constituye tan sólo una ruptura ocasional en una línea que se viene manteniendo con normal uniformidad (SSTC 201/1991, de 28 de octubre, FJ 2; 46/1996, de 25 de marzo, FJ 5; 71/1998, de 30 de marzo, FJ 2; 25/1999, de 8 de marzo, FJ 5,por todas)

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El razonamiento antes expuesto conduce también a la desestimación de los motivos tercero, cuarto, octavo y noveno de casación, por los que la parte recurrente insiste en denunciar que la resolución administrativa se dictó en consideración a un informe favorable emitido por la Subcomisión de Convalidaciones del Consejo de Universidades, que la sentencia impugnada anula parcialmente la resolución ministerial de homologación sin que por la parte recurrente se haya propuesto prueba alguna tendente a enervar la presunción de validez del informe favorable emitido, que se ha vulnerado la jurisprudencia sobre discrecionalidad técnica y que se ha desconocido el principio de prueba tasada. El Tribunal de instancia tuvo ocasión de valorar el informe, emitido por la Subcomisión de Convalidaciones con carácter genérico en los términos que antes han quedado expuestos, integrándolo entre todos los demás elementos de juicio, y resolvió que no existía la debida equivalencia entre las formaciones exigidas para la obtención del título dominicano de Doctor en Odontología y del título español de Licenciado en Odontología, y esta es una cuestión que no es susceptible de ser revisada en casación.

Visto el planteamiento que formula la actora, procede resolver conjuntamente los motivos segundo, quinto, séptimo y décimo del recurso de casación, y para ello debemos tener en consideración que el Convenio cuya correcta interpretación se interesa se enmarca dentro de una profusa legislación.

En efecto, el art. 3º del Convenio suscrito entre España y la República Dominicana el 27 de enero de 1953 (BOE de 1 de diciembre de 1953) establece que "Los nacionales de ambos países que hubiesen obtenido títulos o diplomas para ejercer profesiones liberales en cualquiera de los Estados Contratantes, expedidos por las autoridades nacionales competentes, se considerarán habilitados para ejercer dichas profesiones en el territorio de la otra con sujeción a las reglas y reglamentaciones de la última.". Y el Convenio de Cooperación Cultural y Educativa celebrado entre el Reino de España y la República Dominicana el 15 de noviembre de 1988 (BOE de 30 de noviembre de 1988), por el que las dos partes contratantes se comprometen a establecer un sistema de equivalencia de títulos de nivel secundario y de nivel universitario para su homologación académica por la otra parte (art. 4), contiene una Disposición Transitoria por cuya virtud "En aplicación del principio de no retroactividad de las leyes, las solicitudes de reconocimiento de títulos o diplomas presentadas por ciudadanos de ambos países que los hubieran obtenido u obtengan en virtud de estudios universitarios iniciados en el otro país con anterioridad a la firma del presente Convenio, continuarán siendo evaluadas, en cada caso, de acuerdo con la reglamentación específica de cada país, dentro del marco establecido por el Convenio de 27 de enero de 1953 (citado).".

Las cláusulas que se han transcrito obligan a destacar las siguientes normas:

1. La Ley 10/1986, de 17 de marzo, que regula la profesión de Odontólogo y las de otros profesionales relacionados con la salud dental, y reconoce las siguientes profesiones: la de Odontólogo (art. primero), la de Protésico dental (art. segundo) y la de Higienista dental (art. tercero).

2. Los arts. 28 y 30 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria; el art. primero y la Disposición Final Primera de la Ley 10/1986, de 17 de marzo citada, y el Real Decreto 970/1986, de 11 de abril, por el que se crea el título oficial de Licenciado en Odontología, que exigen para ejercer actualmente en España la profesión de Odontólogo el título Universitario de Licenciado en Odontología, título para cuya obtención se precisan unos conocimientos sustancialmente distintos a los requeridos para la adquisición del antiguo título de Odontólogo cuyas enseñanzas dejaron de impartirse en el año 1948.

3. Las Directivas Comunitarias sobre la materia de Odontología (Directivas 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/688/CEE, 81/1057/CEE y concordantes), que imponen que en todos los Estados miembros de la Unión Europea, y, por lo tanto, en España, la profesión de Odontólogo cumpla las exigencias de conocimientos cualificados y contrastados por la autoridad académica competente en cada uno de ellos.

La Ley 10/1986 impuso taxativamente en su art. 1º y en la Disposición Final Primera que para ejercer la profesión de Odontólogo se requiere el título universitario de Licenciado, y en su art. primero 4. dispone que "La titulación, planes de estudio, régimen de formación y especialización de los Odontólogos se acomodarán a los contenidos, niveles y directrices establecidos en las normas de la Comunidad Económica Europea.". El Real Decreto 970/1986 estableció las directrices generales para la obtención del título, ajustándose a los requisitos de formación exigidos por las Directivas del Consejo de la Unión Europea. Y, producida en 1990 la definitiva implantación en las Universidades españolas de los estudios destinados a obtener el título de Licenciado en Odontología conforme a las Directivas comunitarias, la habilitación para ejercer la profesión debe quedar sometida a las reglas y reglamentaciones del País de establecimiento,entre las que deben incluirse los conocimientos y experiencia clínica exigidos para la obtención del título de Licenciado en Odontología en España.

Las anteriores precisiones permiten dar una respuesta a los motivos de casación que nos ocupan en los siguientes términos: Es reiterada la jurisprudencia de esta Sala (SSTS 17/09/96, 28/1/97, 27/5/97, 13/10/98, 28/06/2000, 19/07/2000 y 11/10/2000), cuyo cambio de criterio respecto de sentencias anteriores ha sido suficientemente razonado, evitando así cualquier desigualdad en la aplicación de la ley (por todas, STS de 10 de junio de 1998), en el sentido de que el título de Doctor en Odontología expedido en la República Dominicana no puede ser homologado al título actual de Licenciado en Odontología español, acorde ya con las Directivas Comunitarias y normas españolas de adaptación al Derecho Comunitario, cuando no existe la necesaria equivalencia. Y, por otra parte, habiendo dejado de impartirse las enseñanzas del viejo título de Odontólogo, tampoco puede aceptarse la homologación al mismo. Expuesto lo anterior, nada impide que la homologación (naturalmente al título español actual de Licenciado en Odontología) quede supeditada a la superación de una prueba de conjunto específica o, en el supuesto particular que prevé la Orden de 21 de enero de 1992 (sobre la que se ha pronunciado este Tribunal en sentencia de 18 de septiembre de 1996, dictada en el recurso de casación nº 6925/94, que ha sido desestimado), al seguimiento de un período formativo complementario.

Como ha reiterado la Sala, la anterior interpretación no vulnera el derecho internacional ni las normas comunitarias que se reputan infringidas. Tampoco hay lesión del principio de igualdad, en relación con precedentes administrativos que pudieran existir porque, o bien responden a otras circunstancias concurrentes en los favorecidos con la homologación automática al título español de Licenciado en Odontología o, si ello no es así, su otorgamiento es ilegal, con lo cual el precedente no podría considerarse vinculante fuera de la legalidad. Respecto a la desigualdad en la aplicación de la Ley, ésta no se produce cuando, como se ha expuesto, se razona el cambio de criterio respecto a sentencias anteriores.

Se desestiman los motivos segundo, quinto, séptimo y décimo de casación.

Al rechazar todos los motivos de impugnación es procedente declarar no haber lugar al presente recurso de casación, lo que conlleva la condena a la actora en las costas del mismo, tal como exige el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.