STS, 2 de Febrero de 1996

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS: DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de DON Benedicto Y DOÑA Regina , contra las Resoluciones a que estas actuaciones se contraen y, en consecuencia, procede confirmar las mismas por ser ajustadas a Derecho, con todos los efectos inherentes a esta declaración. Sin expresa imposición de costas".-

Notificada la anterior sentencia a los recurrentes, por la representación procesal de éstos se presentó ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional escrito preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia de la Sala de instancia se tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la parte recurrente se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, y solicitando que se dicte sentencia por la que estimando íntegramente el recurso de casación, se anule y quede sin efecto la sentencia recurrida por no ser la misma ajustada a derecho, así como también los actos administrativos en su día recurridos por idéntica causa y motivos, y, en su consecuencia, dictar otra sentencia en su lugar por la que se dé acogida a la pretensión esgrimida por los recurrentes en la anterior demanda contenciosa. Dictada Providencia teniendo por interpuesto el recurso en cuestión, se acordó pasar las actuaciones al Magistrado Ponente para que se instruyera y sometiera a la deliberación de la Sala lo que hubiera de resolverse sobre la admisibilidad o inadmisibilidad del recurso de casación. Verificada la correspondiente deliberación se admitió el recurso de casación y se entregó copia del escrito de interposición a la parte recurrida para que en el plazo improrrogable de treinta días formalizara el escrito de oposición, escrito que fué presentado por el Sr. Abogado del Estado interesando en el suplico del mismo que se declarara no haber lugar al recurso de casación con imposición de costas. Señalada para votación y fallo del presente recurso el día 23 de enero pasado, en dicha fecha tuvo lugar la correspondiente deliberación.

Se impugna en las presentes actuaciones una sentencia, que ha quedado concretada anteriormente, que desestimó un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1987, del Director General de Servicios del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, por la que se desestimó un recurso de reposición interpuesto contra la Orden Ministerial de 6 de abril de 1987, dictada por el mismo órgano, por delegación, por la que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Presidencia del I.R.Y.D.A. de 3 de julio de 1985, que aprobaba el Acuerdo de Concentración Parcelaria de la zona de Magán (Toledo).

A lo expuesto en el fundamento anterior interesa añadir que los recurrentes alegaron en la primera instancia vicio sustancial en el procedimiento de concentración parcelaria por no haberse seguido éste con el titular registral de la finca litigiosa y no haberse practicado las notificaciones exigidas en el artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Asimismo entendieron los expresados recurrentes que había habido lesión en más de la sexta parte del valor de la fincas en cuestión, al ser el perjuicio total por exclusión de sus propietarios del Acuerdo de concentración, invocando también infracción del principio de "inalterabilidad" del artículo 230 de la Ley de 12 de enero de 1973.

En relación con las alegaciones que han quedado indicadas en el anterior razonamiento la sentencia de instancia declara que el procedimiento de concentración parcelaria se rige por lo dispuesto en los artículos 180 a 224 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, procedimiento especial al que le es inaplicable la Ley de Procedimiento Administrativo, que sólo tiene carácter subsidiario en defecto de normas especiales. Asimismo pone de relieve la Sentencia recurrida que en el presente caso se han cumplido las exigencias formales de publicidad establecidas en la legislación especial. Dice también la Sala de instancia que el Acuerdo de Concentración sólo puede ser impugnado si se infringieran las formalidades prescritas para su elaboración y publicación o si no se ajustase a las Bases de la concentración, y que al haberse declarado que el acuerdo impugnado cumple los requisitos formales señalados en la indicada Ley de 1973 y no discutiéndose si se ajusta o no a las Bases por no haberse impugnado en plazo las mismas, cualquier cuestión relativa al dominio de las fincas ha de reclamarse en vía judicial civil, no en vía contencioso-administrativa, puesto que ya no pueden modificarse las Bases al haber precluido el plazo de impugnación de las mismas.

En su escrito de oposición al recurso que ahora nos ocupa el Sr. Abogado del Estado manifiesta que no procede la estimación de ninguno de los motivos de casación planteados al no haber sido debidamente articulados. Dice el defensor de la Administración que el artículo 99.1 de la Ley de la Jurisdicción exige que en el escrito de interposición "se expresará razonadamente el motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o jurisprudencia que considere infringidas", lo que significa que, por referencia al artículo 95 del propio cuerpo legal, la parte recurrente ha de especificar alguno de los cuatro motivos que en el mismo se contienen, formalidad que ha omitido, lo que producirá, necesariamente, la declaración de no haber lugar al recurso.

En relación con las alegaciones que han quedado indicadas en el fundamento anterior, hay que señalar que en el escrito de preparación del recurso de casación de que se trata, al referirse a la motivación del recurso, expresamente se indicó que "... A tenor de lo establecido en el artículo 95, 1, núm. 4, de la LJCA, el recurso de casación que se anuncia se habrá de fundar en los siguientes motivos...", y a continuación, y en síntesis, se concretaron las infracciones de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia posteriormente desarrolladas, con mayor amplitud de argumentación, en el escrito de formalización del recurso. Resulta, por tanto, que puestos en relación los dos escritos a los que se ha hecho referencia, no existen dudas sobre cual ha sido el motivo de los previstos en el artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que ha servido de base al recurso de casación. Por otro lado, aunque se considerase aisladamente el escrito de interposición del recurso, de la lectura del mismo claramente se desprende, dadas las alegaciones que contiene, que es el antes expresado motivo el que se ha tenido en cuenta para su formalización, lo que impide que pueda acogerse la petición del Abogado del Estado sobre la improcedencia de los motivos alegados en razón a su indebida articulación. De la lectura del escrito de la Abogacía del Estado se desprende que la articulación de los motivos de casación, tal como han sido expuestos por la parte recurrente, no ha sido obstáculo para formalizar la oposición al recurso.

En el primero de los motivos de casación que hay que examinar se denuncia la infracción del artículo 1.2 y del artículo 1.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, en relación con el artículo 45.2 y 79 del mismo Cuerpo Legal, y también en relación con los artículos 182 al 196 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 13 de enero de 1973. Al argumentarse por los recurrentes en relación con la procedencia del expresado motivo se concluye diciendo que: 1º) el requisito de la notificación personal y directa a los interesados, exigido por los artículos 79 y 80 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, es de aplicación a los actos realizados en el procedimiento administrativo especial de la concentraciónparcelaria, en virtud del carácter supletorio de tales preceptos, según lo determina el artículo 1.2 de la propia Ley de Procedimiento Administrativo, y ello es así ante la ausencia de normas específicas reguladoras del procedimiento de elaboración de las Bases de la concentración recogidas en los artículos 182 al 196 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 12 de enero de 1973; 2º) tal requisito de la notificación personal y directa a los interesados, cuando éstos son conocidos a través del Registro de la Propiedad de la zona, al que imperativamente se ha de acudir en el procedimiento de la concentración parcelaria, es de aplicación directa a tal procedimiento especial, por razón de la propia finalidad específica del régimen de la elaboración de las Bases, consistente en la actuación administrativa investigadora de las situaciones jurídicas de las fincas y de sus legítimos propietarios o titulares; 3º) además, por razón del régimen jurídico de los actos administrativos, regulado tan solo en la propia Ley de Procedimiento Administrativo, dado su carácter innovador, son aplicables al procedimiento especial de la concentración parcelaria los artículos 79 y 80 de la misma Ley de Procedimiento Administrativo, desde el momento en que dicho requisito formal notificador afecta al régimen jurídico de los actos y a la eficacia de los propios actos administrativos, pues su omisión hace que tales actos no produzcan sus efectos, y todo ello sin olvidar que tales notificaciones personales y directas afectan a las garantías de los administrados, cuya inobservancia provoca su indefensión (art. 24.1 de la Constitución).

Para pronunciarse en relación con el motivo de casación a que se ha hecho referencia en el razonamiento anterior, interesa poner de relieve que la tesis de los recurrentes sobre la necesidad de que, en el caso que nos ocupa, hubiera tenido lugar la notificación personal y directa a los interesados durante la fase procedimental previa a la fijación de las Bases, parte del supuesto de que se trate de titulares registrales, esto es, de interesados conocidos a través del Registro de la Propiedad. Ahora bien, en el caso que se enjuicia los recurrentes, como pone de relieve la sentencia impugnada al hacer referencia a las alegaciones de los actores, no son titulares registrales de la finca de referencia, sino herederos del titular registral de dicha finca. Dada la virtualidad que en todo caso deben tener las resoluciones judiciales, no tiene sentido estudiar un problema cuya decisión no va a incidir en el sentido del fallo a dictar en el proceso de que se trate. En el presente caso aunque la cuestión planteada por los recurrentes sobre la necesidad de la notificación personal y directa a los titulares registrales en la fase procedimental previa a la fijación de las Bases, se resolviese en sentido afirmativo, esta conclusión no podría producir en este recurso los efectos que se pretenden al no reunir, como ya se ha dicho, los recurrentes la cualidad de titulares registrales.

No obstante lo expuesto en el razonamiento anterior, y para dar una completa respuesta judicial al problema que se viene examinando, y por si se entendiera que los recurrentes asimilan, a los efectos de que ahora se trata, la situación del titular registral y la de los herederos del mismo,hay que decir que la tesis de aquéllos, expuesta en el motivo de casación que ahora se examina, no puede ser acogida, si se tiene en cuenta: 1º), conforme a lo determinado en el artículo 1.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, las normas contenidas en los Títulos IV y VI, salvo el Capítulo I de éste, y en el Capítulo II del Título I, sólo serán aplicables en defecto de otras especiales que continúen en vigor. Hay que indicar que el artículo 79 de la expresada Ley de Procedimiento Administrativo, invocado por los recurrentes y referido a las notificaciones a los interesados, se halla incluído en el referido Título IV; 2º), no puede decirse que no existan normas específicas en el procedimiento de concentración parcelaria en relación con las notificaciones, pues la Sección Cuarta del Capítulo II de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 1973 regula lo que denomina publicaciones y comunicaciones, y expresamente el apartado 2º del artículo 211 de la expresada Ley concreta los supuestos en los que las notificaciones deben hacerse personalmente a los interesados; 3º), que asimismo el referido artículo 211, en su párrafo 1º, determina que todas las comunicaciones que hayan de dirigirse a los propietarios, titulares de derechos reales y situaciones jurídicas y, en general, a las personas afectadas por los trabajos de concentración parcelaria, se podrán realizar por medio de edictos, o inserción en los tablones de anuncio del Ayuntamiento y Entidad Local correspondiente y en el Boletín Oficial de la Provincia, y surtirán los mismos efectos que las leyes atribuyen a las notificaciones y citaciones. Dados los términos del precepto acabado de indicar no puede afirmarse que en razón de la propia finalidad específica del régimen de elaboración de las Bases tengan que llevarse a cabo la notificación personal y directa a los interesados; y 4º), que no puede apoyarse la necesidad de la notificación personal y directa a la que se viene aludiendo en lo dispuesto en el artículo 45.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, ya que este artículo se refiere a la eficacia de los actos y no a la notificación de los mismos, por lo que no regula la forma en la que debe realizarse dicha notificación.

En el segundo de los motivos de casación formulados por la parte recurrente se afirma que la Sentencia impugnada vulnera, en orden a la apreciación de la prueba, el artículo 1232, párrafo 1º, del Código Civil. Se dice en este motivo de casación que desde el momento en que conforme al expresado artículo del Código Civil, la confesión hace prueba contra su autor, no resulta legalmente admisible que en tal prueba de confesión sea favorecido precisamente su autor, dejando de lado los restantes medios de prueba obrantes en el expediente, en donde resulta patente la contradicción en la que ha incurrido alconfesar el propio IRYDA. Tampoco este motivo de casación puede ser acogido bastando para ello tener presente que, como esta Sala viene reiteradamente poniendo de relieve, el error en la valoración de la prueba no figura entre los motivos en los que, conforme al artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administratriva, puede fundarse el recurso de casación.

En el tercero de los motivos de casación se dice que la Sentencia recurrida es contraria a la doctrina sentada por la propia jurisprudencia de este Tribunal Supremo, y de modo particular y concreto, entre otras, en las sentencias de 30 de enero de 1979 y 7 de marzo de 1986. Ponen de relieve los recurrentes que en las indicadas sentencias este Tribunal Supremo declaró que el acto de la notificación, si bien accesorio, en relación con el principal, desde el punto de vista de las garantias del administrado, frente a las prerrogativas de la Administración, tiene sus propias exigencias, que son fundamentales, en cuanto que sin ellas no existe seguridad de que el particular haya quedado perfectamente enterado, no solo de los términos del propio acto administrativo a notificar, sino de los medios impugnativos disponibles. Asimismo dicen los recurrentes que en las sentencias a las que ahora nos referimos se ha destacado el carácter obligatorio de la comunicación a los particulares interesados de los actos de que dicte la Administración en cada caso concreto, constituyendo su falta un vicio sustancial dentro de las normas del procedimiento. Asimismo los recurrentes señalan que en las sentencias en cuestión se ha dicho que siempre que existan interesados directos en un expediente administrativo, cuyo domicilio conste y su personación en éste se haya producido, hay que citarlos personalmente y notificarles del mismo modo la resolución final que recaiga, no pudiendo, en consecuencia, suplirse por otros medios de comunicación, excepcionalmente concebidos para el supuesto contrario.

No puede entenderse tampoco que la sentencia recurrida haya infringido la jurisprudencia a la que se ha hecho referencia en el fundamento anterior, si se tiene en cuenta, por un lado, que las citadas declaraciones jurisprudenciales lo que destacan es la importancia de la notificación de los actos administrativos y la necesidad de que la misma se lleve a cabo para no crear situaciones de indefensión de los administrados, y, por otro lado, que si bien, conforme a la doctrina jurisprudencial que se alega, la notificación de la resolución final de un expediente debe ser realizada a aquellos interesados directos cuyo domicilio conste y su personación en dicho expediente se haya producido, de las declaraciones que se hacen en la sentencia recurrida no resulta que las expresadas circunstancias de domicilio conocido y personación en el expediente concurriesen en los recurrentes, respecto de los cuales, como ya se dijo anteriormente, la sentencia impugnada pone de relieve que no son titulares registrales de la finca litigiosa sino herederos del titular registral de dicha finca.

Como cuarto motivo de casación se alega la vulneración por parte de la sentencia recurrida del artículo 1.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, en relación con los artículos 113 al 128 del mismo cuerpo legal, por cuanto que, en materia de los recursos administrativos, la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 12 de enero de 1973, como Texto Refundido de normas anteriores, ha de ajustarse a lo sentado en la propia Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, para la cual siempre es necesaria la notificación personal a los interesados y afectados del artículo 23 de la misma. Tampoco este motivo de casación puede ser acogido pues, aparte de que la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario a la que se viene aludiendo, es posterior a la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, la argumentación de los recurrentes parte del supuesto de que en el caso que nos ocupa se está ante interesados con domicilio conocido, circunstancia ésta que, como ya quedó indicado anteriormente, no resulta de lo declarado en la sentencia recurrida, en la que, como repetidamente se ha dicho, lo que se expresa es que los recurrentes son herederos del titular registral de la finca litigiosa. No puede dejarse de tener en cuenta, por otro lado, que el artículo 80 de la citada Ley de Procedimiento Administrativo, en su párrafo 3º, expresamente se refiere al supuesto de que los interesados en un procedimiento administrativo sean desconocidos, o se ignore su domicilio, en cuyo caso la notificación debe hacerse por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio y en el Boletín Oficial del Estado o de la Provincia.

Se dice por los recurrentes al fundamentar el quinto motivo de casación que los actos administrativos, recurridos en vía contenciosa, conducen a la motivación, señalada en el artículo 218.1 de la Ley de 12 de enero de 1973, desde el momento en que arrebatada la finca a los recurrentes por el acto de la concentración sin devolución a los mismos de otra finca de reemplazo, la lesión que se les ha producido es evidentemente superior a la sexta parte. Conforme a lo dispuesto en el referido artículo 218, agotada la vía administrativa, podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, que sólo será admisible por vicio sustancial en el procedimiento y por lesión en la apreciación del valor de las fincas, siempre que la diferencia entre el valor de las parcelas aportadas por el recurrente y las recibidas después de la concentración suponga, cuando menos, perjuicio de la sexta parte del valor de las primeras. Tampoco puede prosperar el motivo de casación que ahora se analiza si se tiene presente que no puede afirmarseque la sentencia recurrida haya infringido al referido artículo 218 pues en el caso que nos ocupa no se está realmente ante el supuesto de diferencia de valor de las fincas de que se trate a que dicho artículo se refiere, ya que lo que los recurrentes sostienen es que en la concentración cuestionada no se ha reconocido como de su propiedad una determinada finca. Siendo esto así, preciso es señalara que, como pone de relieve la sentencia recurrida, el artículo 205 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario expresamente se refiere al supuesto de las fincas que reemplazen a las parcelas cuyo dueño no fuese conocido durante el periodo normal de investigación, y determina que dichas fincas se incluirán también en el Acta de Reorganización, haciéndose constar aquella circunstancia y consignando, en su caso, las situaciones posesorias existentes. Dice asimismo el expresado artículo que el Instituto está facultado, dentro de los cinco años siguientes a la fecha del Acta, para reconocer el dominio de estas fincas a favor de quien lo acredite suficientemente y para ordenar en tal caso que se protocolicen las correspondientes certificaciones del Acta de Reorganización.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción, al no estimarse procedentes ninguno de los motivos casacionales alegados, procede imponer a la parte recurrente las costas causadas en este recurso.