STS, 2 de Noviembre de 1999

En el recurso contencioso-administrativo número 40 de 1991, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 23 de noviembre de 1991, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLO: En atención a lo expuesto, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta) ha decidido: 1º.- DECLARAR LA INADMISIBILIDAD del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la ADMINISTRACION DEL ESTADO. 2º.- No hacer expreso pronunciamiento sobre las costas causadas".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de apelación el Abogado del Estado, en la representación que tiene acreditada, quien, en su escrito de alegaciones, suplica a esta Sala que "...admitiendo este escrito, con sus copias, así como devueltos los autos que adjunto se devuelven, dicte Sentencia por la que, estimando el presente recurso de apelación, revoque la apelada, declare la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración del Estado contra el Decreto 80/1989 de la Generalidad de Cataluña y declare su nulidad o lo anule, por ser todo ello de justicia..."

La representación procesal de la Generalidad de Cataluña, en su escrito de alegaciones, suplica a esta Sala "...que se tenga por presentado este escrito, por devuelto el expediente, por formuladas las presentes alegaciones y en mérito de nuestras argumentaciones se desestime el recurso de apelación interpuesto por la representación del Estado y se confirme la inadmisibilidad del recurso; en forma subsidiaria se solicita se declare la inadmisibilidad del recurso al haberse recurrido fuera de tiempo hábil la disposición de carácter general, y a su vez y en su defecto se declare ajustada a Derecho la norma objeto de impugnación".

Mediante Providencia de fecha 4 de octubre de 1999, se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 20 del mismo mes y año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

La sentencia apelada, una vez que el Tribunal "a quo" hizo uso en el proceso de la facultad prevista en el artículo 43.2 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, ha declarado la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo que la Administración del Estado interpuso contra el Decreto del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña número 80/1989, de 4 de abril, "de regulación del servicio de radiodifusión sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia"; ello al entender que lo suscitado es un conflicto positivo de competencia, que corresponde resolver en exclusiva al Tribunal Constitucional.

El escrito de demanda concretó la impugnación a las previsiones de los artículos 3, 4,

13.2 -letras a) y c)-, 17 y 18, y de la Disposición Adicional número 1, argumentando en síntesis lo siguiente:

1. Los artículos 3 y 4 constituyen una regulación del servicio de radiodifusión sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia, lo cual no puede admitirse, ya que los Reglamentos de estos servicios únicamente pueden ser aprobados por el Gobierno, tal y como establece el artículo 25.6 de la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones (L.O.T.). Se añadía también que el artículo 3, al hacer una clasificación de las emisoras, incide en la materia referente a la utilización del espectro radiofónico; y, cuestionando la previsión del párrafo segundo de su letra a), que la zona de servicio de las emisoras institucionales dependientes de entidades locales públicas deriva necesariamente de la frecuencia y potencia que se le asigne.

2. El artículo 13.2, en sus letras a) y c), establece unas obligaciones exorbitantes del concesionario, que sólo podrían estar previstas, en su caso, en normas estatales, ya que únicamente al Estado incumbe establecer los requisitos generales a que deberá sujetarse la prestación del servicio en todo el territorio nacional, al ser ello una exigencia del principio de igualdad (STC. 26/1982).

3. El artículo 17 determina los órganos autonómicos a los que corresponde la competencia sancionadora por las infracciones cometidas en la prestación del servicio de radiodifusión sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia; y el 18 los competentes para comprobar el cumplimiento de lo que establece el Decreto y el resto de la normativa de aplicación a dicho servicio. De esta forma, razona la actora, se atribuye a órganos autonómicos la sanción e inspección de todas las infracciones tipificadas en la

   L.O.T. cuando se trate de servicios de radiodifusión sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia de gestión indirecta, lo cual no puede admitirse, ya que gran parte de las infracciones previstas se refieren a las condiciones de orden técnico de las instalaciones, aspecto que está fuera del ámbito competencial autonómico, o en general a infracciones de la normativa de ordenación de las telecomunicaciones, materia de competencia exclusiva del Estado (artículo 149.1.21 C.E.). Las competencias de inspección y sanción autonómicas, añade, están limitadas a los supuestos de incumplimiento de los requisitos de las concesiones, así como a los de inexistencia de las mismas cuando sean necesarias.

4. Las previsiones de la Disposición Adicional número 1 invaden la competencia estatal en materia de telecomunicaciones y, además, vulneran las disposiciones vigentes. Así, no puede admitirse competencia alguna de la Generalidad en la materia de estereofonía, ya que se trata de un aspecto técnico de las emisiones y, como tal, de competencia estatal (STC. 26/1982), a lo que añade que la estereofonía era en aquel momento libre para los concesionarios de los servicios de radiodifusión sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia, pues el Plan Técnico Nacional aprobado por el Real Decreto 169/1989 prevé una amplitud de banda suficiente para que todos los titulares de estos servicios emitan en estereofonía. Y en cuanto al ambiente musical y los otros servicios especiales de radiodifusión a los que se refiere aquella Disposición, son servicios de valor añadido que requieren concesión estatal en virtud de lo dispuesto en el artículo 25.4 de la L.O.T., además de la correspondiente reglamentación técnica, asimismo estatal.

5. Amen de ello, el escrito de demanda, en un apartado intermedio entre los dedicados a los artículos 3 y 4, de un lado, y 13.2, de otro, razona que "omite" (¿el Decreto?; ¿el artículo 3, que estaba antes analizando?) toda referencia a la necesaria aprobación del proyecto técnico de las instalaciones y a la inspección y prueba por parte de la Administración del Estado, indispensables para el inicio de las emisiones (STC. 26/1982 y artículo 26.6 L.O.T.). Por el contrario, añade, se deduce de su redacción que basta con la intervención de los órganos autonómicos para el comienzo de sus emisiones.

Debiendo descartarse de manera inmediata que el recurso contencioso-administrativo se interpusiera después del plazo de dos meses previsto en el artículo 58 de la Ley de la Jurisdicción entonces vigente, ya que publicado el Decreto 80/1989 en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña del día 12 de abril de 1989, fue el día 12 de junio siguiente cuando el escrito de interposición de aquél se presentó en el Juzgado de Guardia (folio 1 de los autos), los restantes argumentos esgrimidos en el escrito decontestación a la demanda fueron, en esencia, los siguientes:

1. El inciso final del artículo 16.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (E.A.C.), que al atribuir a la Generalidad el desarrollo legislativo y la ejecución del régimen de Radiodifusión y Televisión lo hace "en los términos y casos establecidos en la Ley que regule el Estatuto Jurídico de la Radio y la Televisión", no comporta en ningún caso que la competencia autonómica se convierta en competencia de atribución derivada de una ley estatal (SSTC 5/1982, 26/1982 y 44/1982).

2. La remisión a la Ley 4/1980, de 10 de enero, que aprueba el Estatuto de Radiodifusión y Televisión, no lleva aparejada en ningún supuesto que la competencia de la Generalidad en materia de radiodifusión sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia quede reducida hasta el impedimento de todo vestigio de actuación de la Comunidad Autónoma al respecto, ya que ello implicaría ir contra el bloque de la constitucionalidad diseñado por el artículo 149.1.27 de la C.E. y 16 del E.A.C.

3. El Decreto cuestionado no violenta la normativa básica estatal, centrada en las Leyes 4/1980 y 31/1987. Así, la clasificación de emisoras y la zona de servicio de radiodifusión no es arbitraria, sino que se otorga partiendo de la asignación, por parte del Estado, de las frecuencias y potencias a utilizar; los horarios de emisión y la publicidad no son cuestiones básicas y, por tanto, pueden ser reguladas libremente por las Comunidades Autónomas (STC. 248/1988); las obligaciones que se imponen al concesionario son las usuales en cualquier concesión administrativa y, además, no tienen carácter básico, por ser unas medidas de control de la concesión otorgada; el órgano competente para otorgar la concesión debe serlo para imponer las sanciones correspondientes por las infracciones cometidas en la prestación del servicio, ya que son competencias de mera ejecución y se atribuyen a la demandada en virtud de lo dispuesto en el artículo

16.1 del E.A.C., siendo lo básico la determinación de las normas técnicas o de orden técnico, pero no la imposición de sanciones por incumplir, precisamente, esas normas técnicas en la prestación del servicio.

Los ámbitos que respectivamente deben entenderse reservados al proceso constitucional de conflictos de competencia regulado en los artículos 161.1.c) de la Constitución y 59 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, de un lado, y al proceso contencioso-administrativo, de otro, en la medida en que en ambos cabe, en principio, conocer y enjuiciar disposiciones, resoluciones y actos emanados de los órganos del Estado o de los órganos de las Comunidades Autónomas, no aparecen delimitados con la precisión deseable; bastando para comprobarlo con observar los pronunciamientos jurisdiccionales que exteriorizan pareceres discrepantes, así como el debate que en el seno de la doctrina científica origina, todavía hoy en día, semejante cuestión. Pero prescindiendo ahora de aquellas consideraciones que no son necesarias para resolver el supuesto objeto de esta apelación, que por ello no tienen en esta sentencia un lugar apropiado para su examen, sí cabe extraer de la doctrina constitucional recaída sobre el particular algunas puntualizaciones. En concreto, que el elemento específico y definitorio del conflicto positivo de competencia como proceso constitucional consiste en la interpretación y fijación del orden competencial y en la determinación de qué competencias pertenecen a qué sujetos (STC. 88/1989, de 11 de mayo, sobre el conocido y comentado caso ATINA); por ello, cuando el análisis de la controversia procesal descubra que su resolución no exige propiamente esa labor de fijación y determinación, bien porque ya ha sido llevada a cabo por quien es el máximo intérprete de la Constitución, bien porque la atribución competencial de la materia a uno u otro de los entes contendientes no depende en sí misma de la interpretación de las normas del bloque de la constitucionalidad dictadas para delimitar sus ámbitos propios, sino más bien de la recta valoración y calificación jurídica de la actuación controvertida, le cabrá al órgano jurisdiccional contencioso-administrativo entender que el conflicto carece de la necesaria relevancia constitucional y, por ende, que su conocimiento no está atribuido en exclusiva a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, siendo admisible que las partes decidieran residenciarlo en la jurisdicción ordinaria.

Esa carencia de relevancia constitucional es la que cabe predicar en el supuesto ahora enjuiciado, cuyo análisis, sin embargo, exige una precisión previa, pues modificados los artículos 17 y 18 del Decreto 80/1989, así como su Disposición Adicional número 1, por el posterior Decreto 273/1989, de 10 de noviembre, y precisamente para introducir en las previsiones de esas normas la salvedad de que lo en ellas dispuesto lo es "en el ámbito de las competencias de la Generalidad" (artículo 17), o "en el marco competencial de la Generalidad" (artículo 18), o de que las concesiones para la instalación y explotación de emisoras de radiodifusión sonora en ondas métricas "no amparan su libre extensión a cualquier otro servicio que se preste a través del de radiodifusión concedido, que exigirá una concesión específica de la administración competente", ha de entenderse en buena lógica desaparecida de esas normas la queja de ilegalidad en que realmente se sustenta la acción impugnatoria deducida por la Administración del Estado. El trámite que este Tribunal abrió por providencia del pasado día 30 de junio para que las partes pudieran alegar lo que tuvieran por conveniente acerca de la incidencia que en la decisión del proceso debiera atribuirse a aquella modificación operada por el Decreto 273/1989, permite que sin obstáculo formal se hagaahora la acotación indicada, a cuya procedencia no se ha formulado objeción o reparo dado el silencio con el que la Administración actora, hoy apelante, ha respondido a aquel trámite.

El análisis de la doctrina constitucional contenida en el cuerpo de sentencias que más directamente han abordado la delimitación de competencias del Estado y las distintas Comunidades Autónomas en materia de radiodifusión (números 26/1982, 44/1982, 248/1988, 108/1993, 167/1993 y 168/1993), y su puesta en relación con los concretos argumentos que se esgrimieron en el escrito de demanda, conduce derechamente a negar, como ya se dijo, la relevancia constitucional de la controversia competencial, y también, como se verá, a no apreciar que el Decreto impugnado haya invadido competencias no pertenecientes a la Comunidad Autónoma de Cataluña.

Así, debe observarse en primer término que no queda atribuida a la competencia del Estado la potestad normativa de todos y cualesquiera de los múltiples aspectos que, prima facie, pudieran ser incluidos en la noción o ámbito definido por la expresión "regulación del servicio". Buena prueba de ello es lo que ya dijo el Tribunal Constitucional en la citada sentencia número 248/1988, al afirmar que no cabe predicar el carácter básico del artículo 7.2 del Real Decreto 1433/1979, ni del artículo 10 f) de la Orden de 28 de agosto de 1980, lo que le llevó a la conclusión de que los artículos 5.2 y 14 e) del Decreto autonómico vasco allí enjuiciado no invadían competencias estatales. Por ello, y esto es lo importante, ni implica el planteamiento de una controversia propiamente competencial, ni en realidad tiene transcendencia o relevancia impugnatoria, la mera alegación, no seguida de ninguna otra ulterior precisión, de que los artículos 3 y 4 del Decreto cuestionado constituyen una regulación del servicio de radiodifusión sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia. Además de ello, y siguiendo con el análisis de lo que se argumenta en contra de esos mismos preceptos, no se descubre la razón por la que la mera clasificación de emisoras, nada extraña o anómala al régimen jurídico ya entonces existente, incide en la utilización en sí misma del espectro radiofónico. Ni tampoco que la previsión de que la zona de servicio de las emisoras institucionales dependientes de las entidades locales públicas "estará, en la medida de lo que sea posible, determinada por la competencia territorial del ente que resulte titular de la concesión" menoscabe la competencia estatal de asignación de frecuencias y potencias.

Por la razón ya dicha al hacer referencia en el anterior fundamento de derecho a lo que afirmó la STC 248/1988; por el criterio competencial contenido en el artículo 2.3 del Estatuto de la Radio y la Televisión al atribuir facultades de organización y control a las Comunidades Autónomas en su ámbito territorial (SSTC 26/1982, 44/1982 y 168/1993); por corresponder a la Comunidad Autónoma de Cataluña las competencias de resolución de las solicitudes de concesión de emisoras de radiodifusión en frecuencia modulada y el otorgamiento de concesiones de instalación y funcionamiento de las mismas, así como la regulación de los procedimientos de adjudicación (SSTC 26/1982, 108/1993 y 168/1993); por ser corolario de ello que también a aquélla corresponden facultades accesorias a la principal, como son la inspección de los servicios e imposición de sanciones derivadas de infracciones a la normativa autonómica derivada de esa competencia (SSTC 108/1993 y 168/1993); por razón de la relación de colaboración que, por virtud de la concesión, surge entre la Administración concedente y el concesionario en el ámbito de la gestión del servicio objeto de ella; por no ofrecerse en el argumento impugnatorio razón o precisión alguna que sustente la afirmación referida al carácter exorbitante de las obligaciones impuestas al concesionario en las letras a) y c) del artículo 13.2 del Decreto impugnado; por no deducirse tal carácter de su sola lectura, ya que lo que imponen es notificar el nombramiento del director de la emisora y del sustituto en caso de vacante, ausencia o enfermedad, presentar antes de determinada fecha el plan de programación del año siguiente, con especificaciones referidas al horario, programación de producción propia e idioma empleado, y presentar en el curso de los dos meses siguientes al cierre anual de cada ejercicio una memoria que refleje la situación económico-financiera de la emisora; y, en fin, por la finalidad a cuya satisfacción responde el concepto material de norma básica, referida a la garantía de un común denominador normativo que asegure, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales, tampoco llega a entenderse a través del escueto argumento que se emplea que las previsiones del citado artículo 13.2, letras a) y c), sean fruto del ejercicio de potestades normativas no atribuidas a la Comunidad Autónoma de Cataluña.

Resta de examinar el apartado que identificamos en la letra E) del segundo de los fundamentos de derecho. Pero también el argumento que se nos ofrece es de todo punto insuficiente, pues no se precisa en lo más mínimo cuales sean los particulares del Decreto impugnado que conducen a la deducción que hace la actora. Amen de ello, la lectura de dicho Decreto, y especialmente del párrafo primero in fine de su artículo 7, no apoya tal deducción.

En resumen, procede: a) revocar la sentencia apelada en cuanto declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por entender que las cuestiones controvertidas son del exclusivoconocimiento del Tribunal Constitucional; b) rechazar la causa de inadmisibilidad que por interposición extemporánea había opuesto la Administración demandada; y c) desestimar el recurso al no apreciarse que la norma impugnada haya incurrido en las infracciones del ordenamiento jurídico que le son imputadas y quedaron en pie tras la modificación en ella operada.

No se aprecia que concurran las circunstancias que serían precisas para hacer una especial imposición de las costas causadas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,