STS, 8 de Marzo de 1999

La Diputación de Barcelona interpuso ante esta Sala, con fecha 10 de octubre de 1997, el recurso contencioso- administrativo nº 644/97 contra el Real Decreto nº 1.328/97, de 1 de agosto. Alegó en su escrito de demanda, de 19 de diciembre de 1997, los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "plenamente estimatoria del recurso, por la que declare la nulidad de la Disposición Adicional Primera del R.D. 1328/1997, de 1 de agosto, por el que se regula la cooperación económica del Estado a las inversiones de las Entidades Locales, dejándola sin efecto alguno".

1.- El Abogado del Estado contestó a la demanda el 9 de febrero de 1998 alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "por la que desestime el presente recurso contencioso-administrativo y declare que la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 1328/1997 de 1 de agosto que regula la cooperación económica del Estado a las inversiones de las Entidades Locales es ajustada a derecho, al Ordenamiento Jurídico vigente en la materia".

2. - El Letrado de la Generalidad de Cataluña contestó a la demanda por escrito de 20 de mayo de 1998 oponiendo a la misma los hechos y fundamentos jurídicos que estimó de aplicación y suplicando la desestimación del recurso.

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por Providencia de 20 de enero de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para Votación y Fallo el día 24 de febrero siguiente, en que ha tenido lugar.

La Diputación de Barcelona pretende con este recurso que declaremos la nulidad de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto número 1.328/97, de 1 de agosto, sobre cooperación económica del Estado a las inversiones de las Entidades Locales (BOE del 20 de agosto de 1987). A juiciode la recurrente, deben ser las Diputaciones provinciales catalanas, y no la Generalidad de Cataluña, las destinatarias exclusivas de los fondos que el Estado dedica a esta finalidad, en cuanto titulares del derecho a su percepción y gestión.

El tenor literal de la Disposición Adicional recurrida es el siguiente:

"De acuerdo con lo previsto en la Regla novena del art. 153.2 de la Ley General Presupuestaria, en la redacción dada por el art. 136 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, y con el art. 2 del Real Decreto 2115/1978, de 26 de julio, sobre transferencia de competencias de la Administración del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de Interior, en relación con la disposición transitoria sexta.6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, la cooperación económica del Estado a las inversiones de las Entidades locales de Cataluña se realizará a través de la Generalidad, en los siguientes términos:

1. Las aportaciones del Estado al Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña, con cargo al Programa de Cooperación Económica Local del Estado, incluyéndose los proyectos relativos a la red viaria local, determinadas de acuerdo con lo establecido en el artículo 4.2 de este Real Decreto serán territorializadas anualmente en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado. El crédito correspondiente se librará a la Comunidad Autónoma de Cataluña, como subvención gestionada de acuerdo con el art. 153 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre. [...] ".

El artículo 153.2, regla novena, de la Ley General Presupuestaria, texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, en la redacción dada por el artículo 136 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, dispuso que "las aportaciones del Estado al Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña (PUOSC) con cargo a las diferentes secciones del Programa de Cooperación Económica Local del Estado serán territorializadas anualmente en la correspondiente ley de Presupuestos Generales del Estado".

Los escritos de demanda y de contestación de este recurso reproducían, en buena parte, la misma polémica que dio origen al planteamiento de las cuestiones de inconstitucionalidad números 1576/1992, 2567/1992, 1404/1993, 2607/1993, 2752/1993 y 399/1995 (acumulados), promovidas por las Secciones Cuarta y Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en relación con determinados preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, del Régimen Provisional de las competencias de las Diputaciones Provinciales, y de la Ley del Parlamento de Cataluña 23/1987, de 23 de diciembre, por la que se establecen los criterios de financiación de las obras y servicios a incluir en el Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña.

En la fecha en que se presentaron los escritos de demanda y de contestación no se había dictado aún la sentencia constitucional de 21 de junio de 1998, número 109/1998 (BOE de 19 de junio siguiente) en la cual el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad del artículo 2.3 de la Ley 23/1987 de 23 de diciembre, la constitucionalidad del artículo 1.1 de la mencionada Ley si se interpreta en el sentido expresado en el fundamento jurídico 13, in fine, y la desestimación de las cuestiones en todo lo demás.

La referida sentencia constitucional zanja el debate sobre la competencia de la Generalidad de Cataluña para imponer a las Diputaciones provinciales de su territorio la instrumentación exclusiva a través del Plan Único de las inversiones que, con cargo a sus presupuestos, efectúen para la cooperación a las obras y servicios municipales [arts. 9.1 a) y 10.2 c) de la Ley 5/1987; y art. 2.1 c) de la Ley 23/1987], así como la canalización a su través todos los demás recursos financieros que dichas Corporaciones destinen, en concepto de cooperación económica, para la realización, la ampliación o la mejora de las obras y de los servicios de competencia municipal (art. 2.3 de la Ley 23/1987).

La conclusión final del debate es favorable globalmente para la Generalidad, a salvo la declaración de inconstitucionalidad del artículo 2.3 antes citado. A dicha conclusión llega la sentencia del Tribunal Constitucional (a cuyo contenido en extenso nos remitimos) con los siguientes argumentos, que sintéticamente transcribimos:

1. con la cláusula inicial del artículo 36.2 a) de la Ley de Bases de Régimen Local ("Sin perjuicio de las competencias reconocidas en los Estatutos de Autonomía y de las anteriormente asumidas y ratificadas por éstos"), quiso el legislador básico salvaguardar las atribuciones autonómicas ahora cuestionadas, admitiendo una peculiaridad en la propia ley de bases, peculiaridad que va más allá de las normalesfacultades que dicha ley reconoce a las Comunidades Autónomas para asegurar en su territorio la coordinación de los diversos planes provinciales. La referida cláusula permite excepcionar en Cataluña la aplicación del régimen común básico regulador de las relaciones entre las Comunidades Autónomas y las provincias en punto a la cooperación económica con los municipios, que se instrumenta a través de la actividad planificadora.

2. La remisión a las competencias preestatutarias, contenida en la cláusula «sin perjuicio» del art.

   36.2 a) de la citada ley de bases no viene, en último término, sino a respetar esta peculiaridad catalana, según la cual el Plan Único tiene un carácter sustitutivo de los diversos planes provinciales. Es preciso, sin embargo, sean cuales fueren las concretas competencias que asumiese la Generalidad desde el 29 de septiembre de 1977 hasta la vigencia del Estatuto catalán (Disposición transitoria sexta, 6, EAC), reinterpretar aquéllas -y, en su caso, adaptarlas o actualizarlas a la luz de los mandatos constitucionales y estatutarios.

3. Las normas cuestionadas satisfacen la inexcusable participación de las Diputaciones en la elaboración del Plan Único, la adecuada correlación entre las aportaciones a dicho Plan y los municipios de su ámbito territorial en que aquellas repercuten y, en fin, la posibilidad de que las Diputaciones catalanas desempeñen su competencia de cooperación económica a los municipios mediante cualquier otra fórmula (art. 89.2 de la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña), no necesariamente encauzada a través de las obligatorias aportaciones al Plan Único.

4. A partir de esta consideración, las disposiciones cuestionadas, en cuanto imponen a las Diputaciones que canalicen a través del Plan Único las cantidades destinadas a inversiones en obras y servicios municipales (lo que implica de hecho el reconocimiento de la supresión de la figura de los planes provinciales en el territorio catalán) no son contrarias al orden constitucional. En concreto, queda admitida la adecuación a la Constitución tanto del artículo. 9.1 a) de la Ley 5/1987, que de un modo expreso señala que las Diputaciones instrumentarán exclusivamente vía Plan Único dichas inversiones, como de los artículos

   10.2 c) de la Ley 5/1987 y 2.1 c) de la Ley 23/1987, que, al mencionar tales aportaciones provinciales entre las fuentes de financiación del Plan Único, traslucen el carácter obligatorio de éste como vehículo canalizador de la totalidad de las inversiones que realicen las Diputaciones en el tantas veces reiterado ámbito de cooperación económica.

5. La competencia propia de cooperación económica a los municipios que ostentan las Diputaciones no queda, sin embargo, agotada con la aprobación de un Plan anual de obras y servicios, tal como se infiere de lo establecido en el art. 36.2 b) LRBRL, y es cabalmente esta circunstancia, es decir, la subsistencia de otras fórmulas y cauces para cumplir la función de cooperación económica a los entes municipales, no absorbidas por el Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña, la que suministra legitimidad constitucional a la delimitación del referido Plan Único a cargo de la Generalidad.

6. Desde la indicada perspectiva de carácter funcional o competencial, el artículo 2.3 de la Ley 23/1987, del Parlamento de Cataluña, no respeta la legislación estatal básica integrante del bloque de la constitucionalidad y debe ser declarado inconstitucional, al imponer la obligación de encauzar a través del Plan Único, no sólo el conjunto de las inversiones en obras y servicios municipales, sino toda suerte de manifestación de la cooperación económica con los municipios.

7. Una vez depurada la Ley 23/1987 del artículo 2.3, el tenor literal del artículo 1.1 permite su interpretación conforme a la garantía institucional de la autonomía provincial, y entender, por consiguiente, que la cooperación económica a la que alude se circunscribe a la destinada a financiar inversiones en obras y servicios municipales. Así interpretada, cabe considerar que esta disposición no es contraria a la Constitución.

Quedan despejadas, pues, las dudas sobre la constitucionalidad del Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña, y de su carácter obligatorio como vehículo canalizador de la totalidad de las inversiones que realicen las Diputaciones provinciales catalanas en aquel ámbito de cooperación económica. Con ello se rechazan tanto las premisas como las conclusiones que fundamentaban el escrito de demanda, presentado por la Diputación de Barcelona cuando aún no se había producido el pronunciamiento del Tribunal Constitucional.

A la vista de dicho fallo, la Diputación recurrente se ve obligada, en su escrito de conclusiones, a variar de modo sensible su planteamiento procesal y a abandonar gran parte de la fundamentación de su demanda, apoyada sobre la base de que la legislación básica estatal (Ley reguladora de las Bases de Régimen Local y Ley de Haciendas Locales) no permitía singularidad alguna para el casocatalán, sin que fuesen suficientes a este respecto ni el Decreto preconstitucional 2115/1978, ni la Disposición Transitoria Sexta del Estatuto de Autonomía de Cataluña ni la cláusula "sin perjuicio" del artículo

36.2 a) de la Ley de Bases de Régimen Local.

La variación de enfoque no llega, sin embargo, a alterar de modo radical la pretensión impugnatoria, que se mantiene idéntica, sino tan sólo algunos de los fundamentos jurídicos en que se basaba la demanda. Así, ahora se hace particular (y casi exclusivo) hincapié en la diferenciación entre la cooperación estatal con destino a las inversiones municipales y provinciales con destino a la red viaria, de un lado, y la cooperación con destino a la formulación de la encuesta de infraestructuras y equipamiento local, de otro. A ambos temas se hacía referencia, si bien mucho más sucinta, en el fundamento jurídico decimosegundo de la demanda, lo que basta para rechazar la imputación de "mutatio libelli" que opone la Generalidad en su escrito de conclusiones.

La cooperación económica del Estado a las inversiones de las entidades locales se instrumentaba, en el Real Decreto 665/1990, a través de tres Secciones que, correspondían: a) la sección General, a la financiación de los Planes Provinciales de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal que las Diputaciones Provinciales están obligadas a elaborar de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local; b) la sección Especial para Programas de Acción Especial en comarcas o zonas con mayor déficit de infraestructura y equipamientos locales, y c) otra sección Sectorial, con cargo a la cual se podían financiar programas específicos de competencia local, no necesariamente municipal.

El Real Decreto ahora enjuiciado hace desaparecer aquellas secciones, de modo que "tanto las inversiones incluidas en los Planes Provinciales de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal, como las que eventualmente puedan proponer las Diputaciones para su red viaria, podrán obtener financiación con cargo al Programa de Cooperación Económica Local del Estado." Esta parte del Real Decreto no ha sido objeto de impugnación por la demandante.

La modificación del artículo 153.2, regla novena, de la Ley General Presupuestaria, transcrito en el tercer fundamento jurídico de esta sentencia, estaba dirigida, precisamente, y entre otros objetivos, a propiciar que la aportación del Estado a los proyectos de conservación y mejora de la red viaria local a cargo de las Diputaciones Provinciales se canalizase a través de la Generalidad de Cataluña. Para ello, dispuso que toda la aportación estatal "con cargo a las diferentes secciones del programa de Cooperación Económica Local del Estado" en Cataluña fuese "territorializada", lo que implicaba su unificación en una sola partida que, lógicamente, no podía ser transferida a ninguna de las entidades locales catalanas sino a la administración autonómica competente en todo el territorio de aquella comunidad.

En desarrollo de este designio legal, el Real Decreto cuya Disposición Adicional es objeto de este recurso no hace sino darle cumplimiento y disponer que dicha aportación para los proyectos de mejora y conservación de la red viaria local se sume a las que el Estado entrega a la Generalidad con destino al Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña.

La Disposición Adicional recurrida no vulnera, pues, el principio de jerarquía normativa. La eventual disconformidad con el orden constitucional -y la supuesta vulneración de la garantía institucional reconocida a la administración provincial- sería, por consiguiente, imputable a la Ley General Presupuestaria y no al Real Decreto que la desarrolla: su constatación exigiría, por ello, el planteamiento de una cuestión de constitucionalidad que, sin embargo, la demandante no ha auspiciado pues, a su juicio, el precepto (esto es, la regla novena del artículo 153.2 de la Ley General Presupuestaria) es susceptible de interpretación conforme a la Constitución. La Sala tampoco cree oportuno plantearla pues, a nuestro juicio, aquella regulación legal no es contraria al orden constitucional, antes al contrario, coherente con el mismo modelo que inspira la transferencia a la Administración autonómica catalana de toda la aportación estatal con destino a las inversiones en obras y servicios locales, cuya conformidad con el texto constitucional ha sido ratificada. En definitiva, los recursos económicos destinados a carreteras no son sino un capítulo más de los fondos destinados a las inversiones de las entidades locales catalanas.

Por lo demás, la Disposición Adicional del Real Decreto objeto de debate es también coherente con el hecho de que, por virtud de la disposición transitoria primera de la Ley autonómica 7/1993, de 30 de septiembre, de Carreteras, "la titularidad de las redes de carreteras de las Diputaciones de Barcelona, Girona, Lleida y Tarragona" haya sido asumida por la Generalidad de Cataluña, a quien corresponde la competencia exclusiva sobre las carreteras y los caminos cuyo itinerario transcurre íntegramente por el territorio de Cataluña (artículo 9.14 del Estatuto de Autonomía). El traspaso a la Generalidad de las carreteras de las Diputaciones catalanas lleva consigo la gestión integrada de toda lared viaria, ahora bajo una titularidad única.

Es cierto que, de conformidad con los apartados primero, in fine, y tercero de la citada disposición transitoria primera, la efectividad de la transferencia quedaba supeditada a la finalización del procedimiento correspondiente, y que "en tanto no sea efectiva la transferencia regulada en esta disposición, las Diputaciones continuarán explotando las carreteras de su red actual, a la que continuarán afectando los recursos económicos que correspondan". El traspaso efectivo y la integración de las carreteras provinciales se va produciendo de manera paulatina, como se observa en el Decreto 221/94, de 26 de julio, al que se refiere la representación en juicio de la Generalidad.

La subsistencia provisional de la competencia de las Diputaciones provinciales catalanas en esta materia (esto es, en la explotación de la red viaria de su provincia, si no ha sido aún de hecho transferida a la Generalidad) debe ir acompañada de la atribución final de los recursos necesarios. Pero ello no exige de modo necesario que la percepción de tales recursos se haga directamente desde el Estado: nada impide, de acuerdo con lo antes expuesto, que la aportación estatal se canalice a través de la Generalidad. Si ésta, por su parte, se negase a destinar las partidas necesarias para el normal desenvolvimiento de la competencia provincial aún subsistente en la materia, podrían las Diputaciones correspondientes acudir a los mecanismos jurídicos a su disposición para la defensa de sus intereses.

Por lo que se refiere a la formulación de la encuesta de infraestructuras y equipamiento local, la Diputación demandante reconocía en su escrito de demanda que su función era meramente instrumental con respeto a los planes provinciales de obras y servicios. Siendo ello así, no parece incoherente que los fondos estatales con destino a la formulación de la encuesta sigan el mismo destino que el reservado a los fondos destinados a los planes para cuya redacción sirve aquélla.

Procede, en suma, la desestimación del recurso, sin que haya lugar a la imposición de costas, al no concurrir temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español