STS, 10 de Junio de 1999
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| Número de Recurso | 6308/1995 |
| Fecha de Resolución | 10 de Junio de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Junio de mil novecientos noventa y nueve.
En el recurso de casación nº 6.308/1995 interpuesto por el procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, con la asistencia de letrado, en representación del AYUNTAMIENTO DE ORGAZ (TOLEDO), contra sentencia de 4 de julio de 1.995, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Sección Primera) sobre segregación de parte del territorio de Orgaz para agregarlo al limítrofe de Sonseca (Toledo); siendo partes recurridas el AYUNTAMIENTO DE SONSECA, representado por el procurador don José Antonio García San Miguel y Orueta, y la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, representada por el procurador D. Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar, ambos con asistencia de letrado.
En el proceso contencioso-administrativo nº 461/1993, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Sección Primera) dictó sentencia desestimando el recurso interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Orgaz, contra el Decreto 6/1993, de 9 de febrero, del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de aquél, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 18 de julio de 1.995, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación del Ayuntamiento recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y formuló, en fecha 22 de septiembre de 1.995, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dicte sentencia revocando la ahora recurrida y, en su consecuencia, declarando no haber lugar a la segregación parcial acordada del término municipal de Orgaz en beneficio del municipio de Sonseca.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 12 de diciembre de 1.997, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron en escritos presentados en fechas 20 y 22 de enero de 1.998, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y el Ayuntamiento de Sonseca, respectivamente, en los cuales expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia por la que no se estime el recurso de casación planteado y se resuelva confirmando la sentencia recurrida.
Por providencia de fecha 9 de abril de 1.999, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 3 de junio de 1.999, en que tuvo lugar.
El Ayuntamiento de Orgaz (Toledo) interpone la presente casación contra la sentencia de 4 de julio de 1.995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en virtud de la cual se desestima el recurso formulado contra el Decreto 6/1993, de 9 de febrero, del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por el que se aprobó la segregación de parte del territorio de Orgaz para agregarlo al limítrofe de Sonseca.
El escrito de interposición tiene como punto de partida el argumento de que el artículo 148.1.2º de la Constitución, al incluir entre las competencias de las Comunidades Autónomas "la alteración de los términos municipales comprendidos en su territorio", no está atribuyendo a las mismas un poder absoluto o en blanco, ya que ha de ejercerse teniendo en cuenta tres exigencias jurídicas insoslayables: las derivadas de los principios de opción por la medida menos restrictiva, de proporcionalidad y de interdicción de la arbitrariedad.
La violación del primero de los principios enunciados la funda en que ante dos alternativas que se le presentaban -segregación parcial o elaboración de un Plan de conjunto-, la Comunidad Autónoma ha elegido la más restrictiva para la autonomía municipal, pese a los informes en contra de la Diputación Provincial de Toledo y la Dirección General de Urbanismo, informes sobre los que advierte el Consejo de Estado en su dictamen preceptivo.
La violación del segundo la basa en que los motivos que justificaron la segregación -"necesidad de suelo industrial" y "necesidades geográficas y funcionales"- no se corresponden con la realidad de las cosas ni con los presupuestos legales y reglamentarios que autorizan la segregación, pues, a su juicio, el municipio beneficiario poseía terreno suficiente para cubrir la demanda de ese tipo de suelo, si se tiene en cuenta que en los últimos cinco años no ha habido asentamientos industriales nuevos ni licencias para actividades industriales y que el suelo ocupado por las edificaciones actualmente existentes con este destino oscila entre el 7 y el 10 por ciento del total de la segregación, las cuales fueron autorizadas por ser construcciones aisladas que no formaban núcleo de población.
En tercer lugar, la arbitrariedad se dice cometida porque la Administración ha decidido el caso presente sin tener acreditada la existencia de un fundamento bastante para la restricción a la autonomía reconocida a los municipios.
El motivo cuarto se apoya en violación del artículo 13.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y del artículo 8 del Texto Refundido de Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, al no haberse demostrado que con la segregación no se va a disminuir la calidad de los servicios que venían siendo prestados por uno y otro Ayuntamiento.
Por último, el motivo quinto lo funda en infracción del artículo 8.2 del mencionado Texto Refundido, al entender incumplido el requisito legal de la división de bienes, derechos y acciones, así como la de las deudas y cargas, que ha de llevarse a efecto en el mismo acto de segregación.
Estos dos últimos motivos deben desestimarse. En efecto, en primer lugar, si la sentencia de instancia considera como hecho evidente que la segregación, por el carácter rústico mayoritario de la zona y la irregular situación de su parte edificada, no va a producir ni una insuficiencia de recursos para el cumplimiento por el Ayuntamiento de Orgaz de sus competencias municipales ni la disminución de la calidad de los servicios que venía prestando, esta Sala viene obligada a aceptar esta valoración de los hechos, al no existir en casación, como motivo de recurso, el error de hecho en la apreciación de la prueba. En segundo término, la simple lectura del acto recurrido pone de manifiesto que sus artículos 3 a 7, ambos inclusive, están dedicados a realizar la división cuya falta se denuncia.
Los restantes motivos pueden examinarse de forma conjunta, no sólo por la permeabilidad e interrelación con que son tratados por la parte recurrente, sino, también, porque los principios en que se basan, más que integradores del ordenamiento jurídico, han de ser considerados en el caso actual como elementos de interpretación de las normas que en su conjunto han servido de base a la segregación; preceptos legales y reglamentarios que no son otros que los contenidos en la Ley de Bases de Régimen Local (art. 13.1), Real Decreto Legislativo 781/1986 (artículo 7, en relación con los apartados b y c del artículo 5) y Real Decreto 1.690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (artículos 7º y siguientes).
Hay un hecho claro cuya realidad no puede ser negada. Existe una parte de territorio del municipio de Orgaz, limítrofe con el de Sonseca, en la que, sin solución de continuidad con el casco urbanode éste, se asientan edificios residenciales e industriales. Respecto de ella, dice la sentencia de instancia, valorando la prueba practicada en los autos -valoración que, como antes se dijo, no puede rechazarse en casación-, que "como consecuencia de actuaciones urbanísticas irregulares, en el mismo linde de su término con el de Sonseca, se ha consolidado un grupo de edificaciones (52 entre viviendas e instalaciones industriales y agrícolas), compactadas en alguna zona en una extensión de 2.215 metros cuadrados y que, como decimos, sin constituir propia y legalmente suelo urbano (los terrenos no reúnen la condición de solares), pueden, de hecho, considerarse como un núcleo de población, ya entre sí con las viviendas del núcleo de Sonseca y que por sus características, innegablemente se vinculan al núcleo de Sonseca ante la práctica inexistencia de conexiones excepto administrativas, con el núcleo de Orgaz". A esta conclusión se llega en la sentencia de instancia porque los accesos se hacen desde las calles de Sonseca, el enganche a la red urbana de suministro de aguas lo es de Sonseca en un 30-32%, la evacuación de aguas residuales se produce en un 50-55% a través de la red municipal de Sonseca, se sirven en general de los servicios de correos de Sonseca, con el 75% de edificaciones con teléfonos con los servicios de Sonseca, con una población laboral allí residente en un 80% y donde el 20% de las empresas tienen su domicilio social, fiscal y empadronamiento.
Ante esta palpable realidad, no existe la menor duda de que el presupuesto habilitante de la segregación, previsto en el artículo 5 b) del mencionado Texto Refundido, que la permite "cuando se confundan sus núcleos urbanos como consecuencia del desarrollo urbanístico", se produce con respecto a este núcleo irregularmente formado en los confines del municipio de Orgaz, lindante con el de Sonseca. Si la segregación se hubiese decretado sólo de esta parte del territorio, de una superficie de 128.000 metros cuadrados, no habría dificultad alguna para reconocer la legalidad del acto. Ahora bien, este presupuesto no puede servir por sí solo como elemento de justificación de la segregación de la totalidad del terreno (121,5 hectáreas), ya que en las casi 100 hectáreas restantes no concurre la circunstancia de núcleo urbano a que se refiere la norma, al tratarse de terreno prácticamente despoblado en el que no aparecen infraestructuras inherentes al entramado urbano. Pretender justificar el acto de alteración de los términos municipales en este presupuesto constituiría en el caso presente, como dice la parte recurrente en casación, una lesión del principio de proporcionalidad.
Habrá que plantearse, por tanto, si se da el otro supuesto previsto en el apartado c) del mencionado artículo 5: "cuando existan notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa". La sentencia de instancia rechaza los motivos de necesidad por la existencia de 240.000 metros cuadrados (24 Ha) disponibles de terreno calificado de suelo urbano industrial en Sonseca, aparte de algunas parcelas industriales colmatadas por la edificación, a los que habrían de sumarse los 128.000 metros cuadrados del núcleo irregularmente formado en Orgaz paralelo a la carretera Nacional y lindantes con su casco urbano. Al no poder tampoco contradecirse este punto de hecho, queda, únicamente, por decidir si hay "notorios motivos de conveniencia económica o administrativa" que permitan la segregación de esas casi cien hectáreas o si, por el contrario, la misma contraría los principios de interdicción de la arbitrariedad o elección del medio menos restrictivo, a que se alude en los motivos de casación.
La expresión "notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa" que el artículo 5 utiliza, constituye un concepto jurídico indeterminado, cuya aplicación al caso debe hacerla la Administración mediante una razonada concreción de los elementos de hecho, en virtud de los cuales la potestad puede ser ejercitada. La indeterminación del concepto no excluye la obligada concurrencia del presupuesto habilitante, ni permite que la Administración actúe sin que éste se produzca. En presencia de estos conceptos se ha de ser mucho más exigente en el requisito de motivación del acto administrativo, debiendo quedar clara cuál es la finalidad perseguida con él, y que la misma potencialmente puede lograrse mediante los mecanismos puestos en movimiento, sin necesidad de acudir a otros menos favorables. Este rigor debe acentuarse en el ejercicio de aquellas potestades que suponen restricción de derechos o intereses de personas o entidades en beneficio de otras. En relación con la segregación de municipios, atendiendo precisamente a esta relación inversamente proporcional de beneficio y perjuicio entre los entes enfrentados, puede decirse, con la sentencia de esta Sala de 12 de diciembre de 1.989, que la actuación "no puede ser una cosa caprichosa o arbitraria, sino que tiene que hallarse plenamente justificada y reducirse a lo imprescindible, dentro de un lógico desenvolvimiento de las circunstancias, cuando tal segregación no es producto de un concierto de voluntades de los dos Ayuntamientos interesados". Pero es que, además, la idea de "conveniencia" no debe ser aislada de un contexto general y referirla sólo al municipio que va a experimentar el aumento de superficie, pues en ese caso lo normal es que siempre se produzca para él. La "conveniencia", por eso, ha de ser para el interés común y no responder a un criterio exclusivamente de expansión, cuando las finalidades que se persiguen pueden ser satisfechas en el propio territorio del municipio que pretende la anexión.
El Decreto cuestionado, cuyo naturaleza de acto y no de disposición general es claropese a lo razonado en contra por una de las partes recurridas, se limita a señalar en su preámbulo que "la memoria justificativa pone de manifiesto la concurrencia de consideraciones de orden geográfico y de necesidades de funcionalidad que hace aconsejable la segregación, la cual no afectará a los recursos de los municipios afectados". Se trata de una motivación "alliunde", que se completa con la remisión a los informes favorables emitidos en el expediente. De los indicados informes y memoria se deduce que la justificación de la segregación se encuentra en las necesidades de expansión industrial de Sonseca y en la confusión de parte de su núcleo. Más tarde, al resolverse el recurso de reposición, se corroboran estos motivos.
Al margen de lo que ya se ha expuesto sobre la confusión de núcleos, no todos los informes que obran en el expediente son coincidentes y favorables a la segregación. Así lo advierte el Consejo de Estado en su dictamen, cuando señala que "no cabe desconocer sin la debida motivación la propuesta contenida en el informe de la Diputación Provincial, al tratarse de un acto que se separaría del contenido de informes previos". Añadiendo, más adelante, que "deberían ponderarse de forma razonada junto con las razones de fomento industrial las relativas al mantenimiento de la actual división territorial que pudieran dar lugar a la aplicación de los cauces urbanísticos previstos en la legislación vigente. En este sentido hay que destacar que el informe de la Dirección General de Urbanismo...prevé dos soluciones sin decantar su preferencia por alguna de ellas".
A la vista de estas fluctuaciones hay que preguntarse si concurren en el supuesto de autos los elementos habilitantes de la potestad de alteración de los términos municipales, en nuestro caso, la notoria conveniencia económica, en el sentido en que antes quedó razonado. La sentencia recurrida los hace derivar de: a) la distancia que media entre la zona discutida y el casco urbano de Orgaz, b) las previsiones de un futuro polo de desarrollo industrial en Sonseca y c) la carretera proyectada por el M.O.P.U. Estos hechos, cuya realidad no se puede negar, no permiten obtener la conclusión a la que se llega. En efecto:
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La distancia del casco a un punto del territorio -nueve kilómetros hoy en día no suponen obstáculo insuperable- es una variable aleatoria, que permitiría arbitrariamente acomodarla a intereses puramente particulares. En el supuesto de autos, la determinación de los límites de la zona de segregación fue definida, como dice el informe de la Directora General de Administración Local de 28 de febrero de 1.994, por un Arquitecto a instancia del Ayuntamiento de Sonseca, que pudo hacerlo anexionando más o menos territorios, ya que no se explica por qué se trazó en ese punto.
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Las previsiones de un futuro polo de desarrollo industrial no tenían porque imponer su instalación en el terreno segregado. Los propios argumentos de la sentencia recurrida, en orden a la consideración de que el municipio de Sonseca cuenta con suficiente suelo industrial, bastarían para rechazar esta justificación, pues no puede comprenderse que se detraiga suelo inicialmente rústico de otro municipio que necesitaría una recalificación en urbano con destino industrial, cuando esta misma operación es posible efectuarla en suelo propio.
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La variante de Sonseca tampoco puede ser causa determinante, pues hubiese comportado una mayor amplitud del terreno segregado, al no coincidir con la línea divisoria de ambos términos resultante de la segregación.
En último lugar, no cabe decir, como señala la defensa del Ayuntamiento de Sonseca, que ese territorio es la expansión natural de las industrias de sus habitantes, pues las tendencias pueden ser orientadas en otra dirección mediante las mismas medidas de fomento que las previstas para la zona segregada.
Falta, en consecuencia, una justificación razonable de la segregación, conforme a las exigencias referidas en el fundamento sexto de esta sentencia, por lo que debemos estimar este motivo de casación, con revocación de la sentencia recurrida.
Procede, en cuanto a la costas de este recurso, que cada parte satisfaga las suyas, de conformidad con lo establecido en el artículo 102.3º de la Ley Jurisdiccional de 1.956, sin que haya que hacer condena en costas de la primera instancia, por no concurrir los presupuestos que para ello señala el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declarando HABER LUGAR al recurso de casación interpuesto por la representación delAYUNTAMIENTO DE ORGAZ contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de fecha 4 de julio de 1.995, dictada en el recurso 461/1993; anulamos dicha sentencia y, estimando el recurso contencioso-administrativo, anular los actos objeto del recurso por contrarios a Derecho; sin que haya lugar a la condena en costas de la instancia y debiendo cada parte satisfacer las suyas en este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.
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