STS, 25 de Noviembre de 1998

Con fecha 14 de enero de 1.993 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó Sentencia en cuyo fallo se estimaba íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Luis Pozas Granero, actuando en nombre y representación de la Asociación Gremial de Auto-Taxi de Madrid, contra la resolución del Pleno del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz (Madrid), adoptada en sesión celebrada el día 17 de septiembre de 1.990, por la que se declaró inadmisible el recurso de reposición entablado por la Asociación recurrente contra los acuerdos plenarios de 19 de febrero y 15 de marzo del mismo año por los que, respectivamente, se decidió crear diez licencias de auto-taxi de carácter urbano y aprobar las bases para su adjudicación por concurso y desestimar la petición de transmisión de la licencia de auto-taxi número NUM000 formulada por Don Eloy y, retirando la misma a su titular, incluirla como una licencia libre dentro de las ofrecidas mediante concurso conforme a las bases aprobadas en la sesión plenaria celebrada el día 19 de febrero anterior, debemos anular y anulamos el primero de los actos administrativos citados por infringir el ordenamiento jurídico y declarar que son nulos los dos segundos por haber sido adoptados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido al efecto.

Mediante escritos de 4 de enero de 1.993 y 4 de febrero de 1.993 por las representaciones procesales del Excmo. Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz y la Agrupación Radio Taxi Torrejón se presentaron escritos por los que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.

Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 10 de febrero de 1.993, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes, la Agrupación Radio Taxi Torrejón compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 22 de marzo de 1.993 el escrito de interposición del recurso de casación , en el cual, solicitó se dicte Sentencia que revoque la de instancia, confirmando los actos administrativos recurridos; igualmente compareció el Excmo. Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz que formuló en fecha 9 de marzo de 1.993 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, solicitóse dicte Sentencia por la que se revoque la de instancia, confirmando los actos administrativos recurridos por ser los mismos ajustados a Derecho y dictados dentro del procedimiento y conforme a la legislación aplicable.

Comparece ante la Sala en concepto de parte recurrida la Asociación Gremial del Taxi.

Mediante Providencia de 27 de mayo de 1.996 se admitió el recurso de casación interpuesto por la Agrupación Radio Taxi Torrejón y por el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz y se dió traslado a la parte recurrida para que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido la Asociación Gremial de Auto-Taxi de Madrid manifestó lo que convino a su interés.

Acordado señalar para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 18 de noviembre de

1.998, en cuya fecha tuvo lugar.

El recurso de casación tiene carácter extraordinario y ha de basarse exclusivamente en los motivos -o en cualquiera de ellos- recogidos en el artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, que lo introdujo en el ámbito contencioso-administrativo a raíz de la reforma operada por la Ley 10/92. Cualquier alegación que extravase el contenido de dichos motivos, del mismo modo que la falta de concordancia entre los invocados y el contenido de las cuestiones debatidas, han de provocar su desestimación con la consiguiente imposición de costas (art. 102.3) en el caso de que fuese total.

El primero de los motivos de casación en que se apoya el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz sostiene la procedencia de anular la sentencia de instancia por no haber apreciado la causa de inadmisibilidad alegada en vía administrativa por supuesto defecto de legitimación de la Asociación demandante. La invocación de los preceptos que amparan ese motivo se limita al artículo 23 (a falta de referencia más concreta ha de entenderse que se trata de la Ley de 17 de julio de 1.958) en conexión con el artículo 31 de la Ley 30/92 (que se refiere al mismo tema de la exigencia de legitimación de los interesados, pero que no sería aplicable por razones temporales al caso debatido), y asimismo al 236 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de los Entes Locales de 28 de noviembre de 1.986, todos ellos en aplicación de lo dispuesto en el artículo 24.1 de la Constitución Española, habiendo, pues, de concluirse que se trata de amparar con la formulación del motivo la negativa a apreciar el defecto de legitimación mencionado en el curso del expediente administrativo, y no de legitimación en al ámbito jurisdiccional (causa de inadmisibilidad de la demanda según el artículo 82 b) de la Ley de 27 de diciembre de 1.956), lo que habrá de ocasionar, de ser apreciado, la desestimación de la demanda en cuanto al fondo.

Aún así entendido, el motivo de casación no puede ser acogido. El artículo 23 considera legitimados para impugnar los acuerdos de los Entes Locales a todos aquellos que ostenten derechos que puedan resultar directamente afectados por la decisión a adoptar, o cuyos legítimos intereses personales pudieran serlo. La Asociación Gremial del Taxi de Madrid está legítimamente constituída, habiéndose depositado sus Estatutos y Acta constitutiva en la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Madrid el 27 de julio de 1.979, y figuran como funciones específicas de la misma, que agrupa voluntariamente a todos los taxistas de la provincia de Madrid, la defensa, representación y promoción de los intereses económicos, sociales, profesionales y culturales de sus miembros, entre las que -no cabe dudarlo- se encuentran la de impugnar el aumento indebido de licencias otorgables en determinado municipio de la provincia, bien sea por no cumplir los requisitos de fondo que ello exige, bien por incumplimiento de los necesarios trámites formales exigibles para ello. Dejando a un lado la cuestión de si respecto al Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz se ha llevado a cabo o no la unificación propuesta a los efectos del artículo 1º del R.D. de 16 de marzo de 1.979 -modificado por el R.D. de 9 de febrero de 1.983- entre los Ayuntamientos de la provincia con la consiguiente obligación de coordinarse para la prestación de servicios, creación y adjudicación de licencias, lo cierto es que existe un interés profesional directo y legítimo por parte de los profesionales de otros municipios en impedir que se puedan conculcar los preceptos, así sustantivos como formales, que regulan el otorgamiento y concesión de las licencias de autotaxi en el ámbito de la provincia a la que se extienden sus intereses, en la medida en que ello puede repercutir en las perspectivas económicas y profesionales de los mismos; y ello desde el momento en el otorgamiento de la licencia referida al casco urbano no constituye sino el primer paso (efectivamente ya superado según se reconoce en el mismo escrito de recurso del Ayuntamiento, y confirma el oficio de la Consejería de Transportes de la CAM de 28 de febrero de 1.992) necesario para solicitar y obtener una autorización de transporte interurbano de la Comunidad Autónoma, que habilite a los titulares de las nuevas licencias para realizar una posible y efectivacompetencia a los de otros municipios.

No es obstáculo a esta apreciación de la invocación que se hace en el escrito de recurso del artículo 236 del Reglamento de Servicios, con la secuela de no hallarse inscrita la Asociación demandante en el Registro Municipal de Asociaciones Vecinales de Torrejón de Ardoz. Aparte de que los artículos de la Ley de 1.958 en orden a quien ha de estimarse legitimado para impugnar los actos de un Ayuntamiento gozarían de indudable prelación sobre ese precepto reglamentario, es fácil percatarse de que, según el punto 2 del artículo citado, la existencia del Registro únicamente está encaminada a permitir que los Ayuntamientos puedan conocer el número de asociaciones existentes en su distrito a los fines de instrumentar un política municipal que fomente el asociacionismo vecinal; pero que en ningún caso la falta de inscripción priva de legitimación a la Asociación de que se trate para impugnar los actos que contradigan o lesionen sus legítimos derechos e intereses. En concreto, el punto 1 del artículo 236 especifica claramente cuales son las únicas limitaciones derivadas de la falta de inscripción: subvenciones económicas, acceso al uso de medios públicos municipales, recepción de publicaciones y convocatorias en su propio domicilio y participación en los Consejos Sectoriales; o sea: las derivadas de los artículos 232, 233, 234 y 235 del mismo R.D. de 28 de noviembre de 1.986.

Queda, pues, desestimado el primer motivo de casación.

La segunda causa alegada, acogida asimismo al artículo 95.1.4º, se basa en la infracción del artículo 25.2º.II de la Ley 7/85 y del artículo 113 de la Ley de 30 de julio de 1.987.

Indiscutible es la potestad municipal derivada del artículo 25.2º.II de la Ley de Bases de 2 de abril de

1.985 en orden a las facultades conferidas respecto al transporte público de viajeros, que el artículo 113 de la Ley de Ordenación de Transporte no hace sino ratificar (si bien con las matizaciones pertinentes en cuanto el transporte afecte a servicios que transciendan del estricto ámbito de municipio), como indiscutible también que dichas facultades han de ejercitarse ajustándose a lo dispuesto en la legislación específica relativa a la materia, en este caso el R.D. de 16 de marzo de 1.979, relativo a los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros, la infracción de cuyo artículo 11 es la que ha motivado precisamente la sentencia estimatoria del recurso.

Cabe concluir, por lo tanto, que al anular por graves defectos de tramitación los acuerdos impugnados el Tribunal de instancia no ha infringido ninguno de los preceptos citados, cuya vigencia y aplicación no se cuestiona, sino que reivindica la necesidad de cumplir con lo dispuesto en el Reglamento últimamente mencionado.

Dentro del mismo motivo, el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz introduce la alegación de que se cumplió estrictamente con la legalidad vigente, bastando al efecto con la audiencia de las asociaciones interesadas y registradas en el municipio. Esta última parte resulta igualmente desestimable, desde el momento en que lo que la sentencia recurrida acusa es la total infracción de la normativa recogida en orden a la tramitación del expediente por el artículo 11 ya citado, que ni limita la exigencia de intervención a las de ámbito estrictamente local, ni deja de demandar acreditar en el curso del mismo un verdadero estudio de la necesidad, oportunidad y conveniencia del otorgamiento de las nuevas licencias, que brilla totalmente por su ausencia, como declara de manera terminante la sentencia recurrida.

Los motivos tercero y cuarto, referidos también al nº 4º del artículo 95.1, deben ser examinados y resueltos conjuntamente a causa de su sustancial identidad. Nuevamente se invocan en ellos la infracción del artículo 25.2.II de la Ley 7/85, 113 y 115 de la Ley de 30 de julio de 1.987, con el añadido (respecto al segundo de ellos) de los artículos 10 y 11 del R.D. de 28 de septiembre de 1.979 y 232 a 236 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

Basta la lectura de los preceptos invocados para llegar a estas dos conclusiones: a) los preceptos de la Ley de Bases del Régimen Local, de la Ley de Ordenación del Transporte Terrestre y del Reglamento de 28 de noviembre de 1.986 se citan en apoyo de la competencia de los Ayuntamientos para regular el transporte público de viajeros en el territorio que abarca su competencia, así como en la legalidad del procedimiento de otorgamiento de las nuevas licencias y falta de legitimación en entidad demandante para impugnar los acuerdos, extremos todos estos que ya han quedado desvirtuados al examinar los motivos anteriores, sin que deba dejar de resaltarse el error de invocación al artículo 115.2.2º, desde el momento en que este último precepto se refiere exclusivamente a los vehículos con capacidad superior a diez plazas; b) la referencia a los artículos 10 y 11 del R.D. de 1.979 persigue la casación -que no revocación- de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia sobre la base de la afirmación de haberse seguido puntualmente el procedimiento legal establecido, olvidando con ello que, frente a la expresa y categórica declaración encontrario de la sentencia de instancia, ninguna virtualidad pueden tener esas manifestaciones, ya que el recurso de casación únicamente puede combatir la posible infracción de normas legales o doctrina jurisprudencial y no el resultado de la prueba apreciado por aquella, que resulta irrebatible.

Ambos motivos han de ser rechazados.

El último de los aducidos del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz reitera la infracción (ya desestimada) de los mismos preceptos legales citados en los dos anteriores, añadiendo ahora los artículos

24.1, 137 y 140 de la Constitución y 2º de la Ley 7/85, así como la sentencia del Tribunal Constitucional nº 214/89. Después insistir, una vez más, en las competencias de la Corporación demandanda y la inatacabilidad de los actos recurridos por haberse efectuado dentro del procedimiento legal establecido (lo cual evidentemente no puede merecer un nuevo comentario desestimatorio), se invoca el principio de la autonomía municipal y la infracción del derecho del Ayuntamiento demandado a la protección de sus competencias dentro del ámbito constitucional, acusando igualmente la infracción del principio de tutela judicial efectiva, como consecuencia de exigirse por la sentencia recurrida la intervención en el expediente de asociaciones que incumplen los requisitos demandados por la legislación para ello.

No se ha negado, sin embargo, la autonomía de las Corporaciones Locales en el ámbito de su competencia, por lo que no pueden haberse infringido los artículos de la Constitución que se citan ni el 2º de la Ley 7/85. Lo que ha sido declarado es la falta de regularidad formal de la decisión del Ayuntamiento, cuya omisión ha determinado la violación del legítimo interés de la asociación demandante. No está puesta en tela de juicio la capacidad institucional de los Ayuntamientos para regular en el ámbito de su competencia el transporte público de viajeros, sino la necesidad de que en su ejercicio se acomoden -y no prescindan por tanto- de las garantías legales previamente establecidas. El artículo 11 del R.D. de 28 de septiembre de

1.979, de indiscutida vigencia y aplicación al caso, indica el trámite preciso a seguir para el otorgamiento de las licencias de autotaxi de competencia municipal, y ese trámite (así ha sido declarado de manera taxativa por la sentencia impugnada) no solamente ha sido desconocido en aspectos esenciales, sino que ha sido prácticamente ignorado, hasta el punto que no existe lo que con propiedad pueda llamarse expediente de otorgamiento de licencias. Esa es la concreta declaración que se hace en la resolución combatida, y esa circunstancia es la que asimismo determina la desestimación de este último motivo.

Refiriéndonos ahora al recurso de casación interpuesto por la Agrupación Radio Taxi Torrejón, ha de comenzarse por resaltar que no se ajusta a las formalidades requeridas por los artículos 95 y 99 de la Ley jurisdiccional desde el momento en que no invoca siquiera el motivo o motivos del primero de dichos preceptos en que pretende amparar las infracciones legales que denuncia.

Entrando, no obstante, en el examen de las razones alegadas, es de observar que la primera de ellas se limita a reiterar lo que ya aparece desarrollado en los escritos de preparación e interposición del recurso del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz, e insistir concretamente en el cumplimiento de los requisitos de procedimiento exigibles, carencia de legitimación de la asociación demandante y competencia municipal para el otorgamiento de las licencias; todo lo cual determina la denegación del motivo por los mismos fundamentos que han quedado ya expuestos.

Respecto a la segunda y última de las alegaciones efectuadas en el escrito de interposición, se aprecia que se citan infringidos los artículos 113, 115 y 116 de la Ley de 30 de julio de 1.987, razonándose dentro del motivo, con escasa coherencia, que la sentencia no es congruente con las peticiones de la recurrente "aunque, finalmente al anular las resoluciones municipales, alcanza igual finalidad", con lo que parece referirse a que no se había solicitado expresamente la declaración de nulidad del procedimiento en la demanda origen del recurso, deviniendo incongruente la sentencia cuya casación se pretende.

Aún prescindiendo de que esa alegación no se halla en consonancia con los preceptos que se dicen infringidos, lo cierto es que sí se había impugnado la validez formal de los acuerdos municipales según se desprende del apartado primero del Fundamento de Derecho 5º en el escrito de demanda, bajo la denominación de "pretensiones", con expresa inovación a la omisión de solicitud de trámites y reclamación de informes preceptivos y solicitud en la súplica de la misma de que se dejasen sin efecto los acuerdos impugnados; ello ocasiona que no pueda reputarse incongruente en modo alguno la sentencia recurrida.

En lo que se refiere a la supuesta violación de las competencias otorgadas a los Ayuntamientos por los artículos de la Ley de Ordenación del Transporte Terrestre que se invocan específicamente, ha de darse por reproducido -y considerarse en consecuencia el motivo desestimado- cuando se ha dicho en esta resolución en los Fundamentos Jurídicos tercero y cuarto.SÉPTIMO.- La desestimación de todos los motivos de casación invocados obliga a imponer las costas de esta instancia a los recurrentes, que habrán de satisfacer por mitad.