STS, 15 de Febrero de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 15 Febrero 1999 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Febrero de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 3470/93, interpuesto por doña Rosina Montes Agusti, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación del Ayuntamiento de la Línea de la Concepción contra la sentencia, de fecha 1 de diciembre de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2543/91, en el que se impugnaba Acuerdo municipal por el que se resolvía contrato de adjudicación de la plaza de toros. Ha sido parte recurrida don Santiago y don Alejandro , representados por el Procurador de los Tribunales don Luciano Rosch Nadal.
En el recurso contencioso administrativo núm. 2543/91, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, se dictó sentencia, con fecha 1 de diciembre de 1992, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Estimar el recurso interpuesto por el Procurador Sr. Arévalo Espejo en nombre de D. Santiago y D. Alejandro contra Acuerdo del Ayuntamiento de la Línea de la Concepción de 7 de marzo de 1991, desestimatorio de [recurso de] reposición contra otro de 30 de noviembre de 1990, que resolvió el contrato de adjudicación de la Plaza de Toros, que anulamos por su disconformidad con el ordenamiento jurídico y declaramos debe ser repuesto el adjudicatario en tal contrato y que incumbe al Ayuntamiento realizar las obras ordenadas por la Delegación de Gobernación de Cádiz, condenando a indemnizar los daños y perjuicios sufridos, que se cuantificarán en ejecución de sentencia, con las bases fijadas en el F.J. 9 de esta resolución [de instancia]. Sin costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de La Línea de la Concepción se preparó recurso de casación y por auto de 28 de abril de 1993 se le tuvo por preparado acordándose el emplazamiento de las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
La representación procesal del Ayuntamiento de La Línea de la Concepción, por escrito presentado el 10 de junio de 1993, formaliza el recurso de casación e interesa se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso, casando y anulando la sentencia recurrida, resuelva conforme a Derecho declarando, en su consecuencia, la conformidad de los acuerdos municipales recurridos con el ordenamiento jurídico, resolviendo en cuanto a las costas, conforme a las reglas generales.
La representación procesal de don Santiago y don Alejandro formalizó, con fecha 24 de noviembre de 1995, escrito de oposición al recurso de casación interesando se inadmita el fundamento 3º y desestime todos los demás e imponga las costas al recurrente.
Por providencia de 10 de noviembre de 1998, se señaló para votación y fallo el 10 de febrero de 1999, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
El recurso de casación que interpone el Ayuntamiento de la Línea de la Concepción frente a la sentencia de instancia estimatoria de la pretensión actora y dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, se articula sobre la base de cuatro motivos, todos ellos al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956.
En el primero se señala como infringido el artículo 109 del Texto Articulado Parcial de la Ley 41/1975 de Bases del Estatuto del Régimen Local, aprobado por RD 3046/1977, de 6 de octubre, aplicable al contrato objeto del proceso y coincidente con el artículo 112.1 y 2 del Texto Refundido de Régimen Local aprobado por RD Legislativo 781/1986, de 16 de abril, en relación con el artículo 101 núm. 1 y 2 f) del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955, sobre competencia y fines de la Administración Local, y la doctrina jurisprudencial aplicable.
Con la cita de dichos preceptos se trata de señalar la normativa que la parte entiende aplicable al contrato de adjudicación de la plaza de toros municipal de que se trata en el proceso, y con la que entraría en contradicción algunas de las Condiciones del correspondiente Pliego. En particular la 17 que después de asignar al contrato un carácter complejo que excede del simple arrendamiento de local de espectáculo señala que, por versar sobre un bien de propios, tendrá carácter civil.
Toda la argumentación contenida en este motivo de casación se orienta a demostrar la poca fortuna y confusión de la indicada referencia a la condición civil del contrato y la procedencia de que éste sea considerado administrativo al estar comprendido en el citado artículo 109 del Texto Articulado de la Ley 41/1975.
La sentencia de instancia, que no debe olvidarse es la resolución frente a la que se formula el recurso de casación, no hace una calificación explícita del contrato que examina, pero en el fundamento jurídico séptimo parece convertir en premisa de su ratio decidendi que "la intención de las partes, en las incidencias futuras del contrato, fue despojar a la Administración Municipal de sus prerrogativas públicas, por la naturaleza patrimonial del bien adjudicado", por lo que, aunque también se refiere a que [para aceptar la tesis del Ayuntamiento] quedaría sin soslayar el obstáculo que impone el principio de que la interpretación del contrato no puede quedar al arbitrio de una de las partes, cabe entender que, efectivamente, se dirige contra la sentencia el reproche que alberga el motivo, consistente en la contradicción con las normas que cita al considerarle erróneamente civil y no administrativo, al que serían inherentes e inescindibles las prerrogativas de la Administración propias de esta clase de contratación.
El referido motivo de casación debe ser acogido porque, de una parte, en el Derecho Administrativo, la calificación que las partes otorguen al contrato no tiene virtualidad para alterar su verdadera naturaleza jurídica. Sirve, sin duda, de elemento importante para su interpretación pero no para alterar el régimen jurídico que le resulte aplicable en razón a su causa y objeto. O, dicho en otros términos, en este específico ámbito, no puede reconocerse, ni siquiera a la Administración contratante, una autonomía de voluntad capaz de excluir la aplicación al contrato del régimen administrativo, si fuera éste el realmente procedente, porque las prerrogativas y potestades que dicho ordenamiento reconoce a la Administración tiene un carácter funcional que las hace irrenunciables. De otra, debe atenderse al criterio ya establecido por esta Sala en anteriores ocasiones sobre la cuestión objeto de debate; esto es, sobre el carácter del contrato de adjudicación de explotación de plazas de toros municipales.
Así de las sentencias de 13 de julio de 1987 y 29 de junio de 1990, puede extraerse la siguiente doctrina: la moderna jurisprudencia viene manteniendo el carácter jurídico privado de los contratos celebrados por la Administración Pública, cuando éstos afectan a bienes patrimoniales -en este caso bienes de propio-, y el objeto del contrato es ajeno a obras y servicios públicos. Pero no es éste el caso del arrendamiento de unas instalaciones -la plaza de toros- propiedad del Ayuntamiento para la gestión de los espectáculos taurinos que constituye un servicio de competencia municipal, incluibles en el ámbito de actividades "culturales", ocupación del tiempo libre y turismo, especialmente relacionadas con la vida festiva patronal y local, de acuerdo con lo que disponía el artículo 101.1.y 2 f) de la Ley de Régimen Local de 1955 (art. 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local).
Puede decirse, en suma, que en la medida en que la sentencia de instancia desconoce el carácter administrativo del contrato de adjudicación de la plazo de toros que interpreta y aplica, vulnera lo establecido en referido artículo 109 del Texto Articulado Parcial de la Ley 41/1975, aprobado por RD 3046/1977, que delimita el ámbito de dicha clase de contratos (art. 112 del Texto Refundido deDisposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local), incluyendo aquéllos cuyo objeto sea la gestión de servicios públicos a cargo de las Entidades locales y los que por su vinculación al desenvolvimiento regular de un servicio público o por revestir especiales características intrínsecas hacen precisa una especial tutela del interés público para el desarrollo del contrato.
Los motivos segundo y tercero de casación pueden ser examinados conjuntamente porque, partiendo del carácter administrativo, cuasi-concesional, del contrato, la parte recurrente sostiene, en uno y otro, la infracción de los artículos 127 y 128 del Reglamento de los Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, y del artículo 111 del mencionado Texto Refundido Parcial que, estableciendo las potestades y prerrogativas administrativas para dichos contratos, fueron inaplicados por la sentencia de instancia. Por otra parte, debiendo casarse la sentencia, al acogerse el anterior motivo de casación, y resolverse lo que corresponda dentro de los términos del debate, conforme al artículo 102.1.3º de la Ley Jurisdiccional de 1956, se revela como primera cuestión esencial y decisiva para la suerte del propio recurso de casación la de determinar si, como consecuencia del ejercicio de tales prerrogativas de la Administración las obras ordenadas por la Autoridad sanitaria, cuya falta de realización determinó la rescisión del contrato, podían entenderse que correspondían al adjudicatario y no al Ayuntamiento, como entendió el Tribunal a quo.
Si bien, antes de efectuar el análisis de la cuestión referida, deben hacerse dos observaciones.
En primer lugar, la cita del precepto supuestamente infringido que hace la Administración recurrente es la del artículo 111 del Texto Articulado Parcial de la Ley 41/1975, que se refería a que el órgano de la Entidad local competente para contratar según la Ley ostenta también la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos y resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento. Y a que, igualmente, puede modificar, por razón de interés público, los contratos celebrados y acordar su resolución dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la ley. Por consiguiente, debe rechazarse la inadmisibilidad que opone la parte recurrida en este recurso de casación al tercero de los motivos, ya que la inadecuada formulación que reprocha parte de especulaciones sobre una referencia del motivo al artículo 3 del Real Decreto 3046/77, relativo a las Agrupaciones forzosas de Municipios, o al capitulo III del Título IV del propio Real Decreto. En definitiva, con independencia de la apariencia que pueda derivar de la grafía utilizada en el escrito de la parte, no cabe duda de que la referencia es al precepto que establece las prerrogativas de la Administración en el ámbito de los contratos administrados, sustancialmente coincidentes con las que resulta de los artículos 88 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, arts. 111 y ss. Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, RD Legislativo 781/1986, y normativa general sobre Contratación de las Administraciones Públicas. No existe, por tanto, inconveniente alguno para examinar y decidir sobre el motivo de casación a cuya viabilidad procesal se opone la parte recurrida.
En segundo término, de las dos prerrogativas de la Administración en el ámbito de la contratación administrativa, la facultad de interpretar el contrato y el ius variandi, sólo éste último podía tener, en su caso, la trascendencia pretendida por el Ayuntamiento que recurre en casación. En efecto, la facultad de la Administración de interpretar los contratos mediante un acto administrativo, justificada por la prevalencia del interés público al que aquéllos se vinculan que aconseja no demorar su ejecución como consecuencia de las eventuales dudas que se susciten en relación con las obligaciones que generen, es siempre una interpretación transitoria o provisional. No hay en el ejercicio de dicha prerrogativa discrecionalidad alguna, sino sujeción a las reglas de la hermenéutica jurídica, y la última palabra corresponde al control judicial. Por consiguiente, deducido el correspondiente recurso contencioso-administrativo, es el control pleno de los Tribunales el que decide el sentido y alcance de las obligaciones surgidas del contrato, revisando el acierto de la decisión administrativa adoptada sobre este particular sobre la base de los criterios de interpretación general de los contratos (arts. 1281 y ss. del Código Civil). Y si bien es cierta la importancia singular que el elemento finalista alcanza en los contratos administrativos, tal finalidad ha de examinarse desde la perspectiva de su incorporación a las cláusulas contractuales; de manera que no es posible, en función del fin, realizar una interpretación contraria al sentido de los términos y a la intención de los contratantes, variando el contenido obligacional del contrato.
La decisión sobre si se ha producido una modificación contractual amparada en la prerrogativa que el ordenamiento jurídico reconoce a la Administración pública, que hiciera recaer sobre el adjudicatario de la gestión de la plaza de toros la obligación de realizar las debatidas obras, como sostiene la Corporación recurrente, exige que se tengan muy presente la naturaleza y el origen de aquélla.
Se trata de la corrección de determinadas deficiencias de instalación de dicha plaza, relativas a la sala de operaciones de la enfermería, callejón de curas y corral que cierre el muelle de desembarque,observadas en una visita de inspección y a cuya subsanación la Administración competente de la Comunidad Autónoma andaluza condicionaba la autorización de espectáculos taurinos en el coso.
Por consiguiente, no puede decirse siquiera que se haya producido una modificación del contrato a instancia de la propia Administración local, y claro está, menos aun que concurran los requisitos para considerar que se ha hecho un uso legítimo del ius variandi. En efecto, las obras exigidas no son una decisión del Ayuntamiento que altere la regla del pacta sunt servanda, ni responden, como sería exigible, a una modificación contractual por necesidades nuevas o causas imprevistas.
Falta, incluso, el Acuerdo municipal, precedido del correspondiente expediente, que motive suficientemente la alteración contractual sobre la base de dichas nuevas causas o circunstancias imprevisibles y que justifique aquélla en la finalidad pública del contrato, con la suficiente relación de proporcionalidad y coherencia y respeto a los presupuestos económicos o equilibrio financiero del contrato. Ausencia de todo ello que se explica porque, en realidad, la cuestión suscitada se limita a determinar la obligación debatida en función exclusiva de la interpretación de las cláusulas contractuales, si las obras corresponden al Ayuntamiento propietario del inmueble, porque exceden de las reparaciones a que el concesionario se comprometió o si, por el contrario, son de cuenta de éste de acuerdo con los compromisos asumidos.
El último de los motivos de casación se refiere a la infracción de los artículos 1281 y 1282 del Código Civil, al no tener en cuenta el Tribunal de instancia en la interpretación de las cláusulas del contrato la intención de las partes contratantes deducida de los actos coetáneos y posteriores, de los que, según la Administración recurrente, habría de concluirse que las obras cuestionadas son del adjudicatario, ya que no se le condicionaba su realización a la pertinente autorización, se obligaba a realizar las reparaciones anuales para que la plaza pudiera ser utilizada, la voluntad de la Corporación era que las obras, sin distinción de clase, fueran desde el principio del concesionario, y éste no abonó canon alguno ni renta por explotación ya que las única contraprestación fue la de asumir las obras de rehabilitación y acondicionamiento de la plaza.
Es ésta, la interpretación de las cláusulas del contrato, la cuestión esencial suscitada para la decisión del recurso contencioso-administrativo y que, frente a la tesis de quien recurre en casación, fue correctamente decidida por el Tribunal de instancia. Pondera, en efecto, la naturaleza de las obras para incluirlas o no en el apartado a) de la cláusula 4 del contrato y lo hace de conformidad con las reglas de interpretación de los contratos contenidas en el Código Civil, invocando el artículo 1282 y la jurisprudencia interpretativa del mismo. Es así acertada la distinción que hace entre dos clases de obras, las ordinarias que son las reparaciones anuales de la plaza de toros (pintura y reposición de todos los elementos y conducciones que sean necesarias a fin de mantenerla en las debidas condiciones de seguridad y servicios) para ser destinada a los correspondientes espectáculos, que según las estipulaciones del contrato son de cuenta del adjudicatario, y las extraordinarias, para su puesta en funcionamiento de las que, de acuerdo con las cláusulas contractuales, sólo por una sola vez, como equivalente al correspondiente canon "sin mejoras aparte", y por un importe estimativo de 19.376.664 pesetas, se hace cargo el propio adjudicatario. Este debía satisfacer el importe real de las obras del inicial funcionamiento, si fuera superior, pero siempre referido a la liquidación de las únicas que se contemplaban en el propio contrato de 11 de agosto de 1978, no de las extraordinarias, como las debatidas, que resultaron posteriormente necesarias como consecuencia de una inspección realizada en marzo de 1990.
Los argumentos expuestos justifican que, aunque haya de acogerse uno de los motivos de casación aducidos, el que lleva el ordinal primero, y resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, deba, sin embargo, desestimarse el recurso; sin hacer especial pronunciamiento de condena en costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que, declarando haber lugar únicamente al primero de los motivos de casación aducidos por la representación procesal del Ayuntamiento de la Línea de la Concepción, y resolviendo, en consecuencia, dentro de los términos en que fue planteado el debate, debemos mantener, sin embargo el sentido del fallo de la sentencia de instancia dictada, con fecha 1 de diciembre de 1992, por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, en el recurso contencioso-administrativo número 2543/91, declarando por su disconformidad con el ordenamientojurídico la nulidad del acuerdo del Ayuntamiento de la Línea de la Concepción de 7 de marzo de 1991, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra otro de 30 de noviembre de 1990, que resolvió el contrato de adjudicación de la plaza de toros, declarando la procedencia de que sea repuesto el adjudicatario en tal contrato, por cuanto incumbía al Ayuntamiento la realización de las obras ordenadas por la Delegación de Gobernación de Cádiz, condenando a dicha Corporación a indemnizar los daños y perjuicios sufridos, que se cuantificarán en ejecución de sentencia, de acuerdo con las bases fijadas en el fundamento jurídico 9 de la resolución de instancia. . Sin que haya lugar a expresa condena en costas respecto a las causadas en primera instancia y abonando cada parte las suyas respecto de las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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