STS, 18 de Diciembre de 1999
| Ponente | PASCUAL SALA SANCHEZ |
| Número de Recurso | 6789/1994 |
| Fecha de Resolución | 18 de Diciembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Diciembre de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil "Sesostris, S.A.E:", representada por el Procurador Sr. De Zulueta Cebrián y bajo dirección letrada, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Segunda, de fecha 5 de Julio de 1994, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 35/1993, en materia de liquidaciones por derechos reguladores, derechos obvencionales y Tasas de Mozos Arrumbadores, en el que aparece, como parte recurrida, la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado.
La Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Segunda, con fecha 5 de Julio de 1994 y en el recurso anteriormente referenciado, pronunció Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Zulueta Cebrián, en nombre y representación de la entidad SESOSTRIS S.A.E., contra el acuerdo del Tribunal Económico-Administrativo Central de fecha 28 de octubre de 1992 -ya descrito en el primer fundamento de esta sentencia-, por ser dicho acuerdo conforme a Derecho; sin hacer condena en costas".
Contra la anterior sentencia, la representación de "Sesostris S.A.E." preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la entidad recurrente formuló escrito de interposición, que articuló sobre la base de tres motivos de casación, al amparo todos ellos del art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, en que se aducían, como infringidos, los arts. 153 de la Ley General Tributaria y 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo, puesto que los autos impugnados, como dictados en aplicación de una disposición declarada nula y que era la que atribuía competencia para liquidar, eran, a su vez, nulos de pleno derecho, al haber sido adoptados por órgano manifiestamente incompetente -motivo primero-; el art. 120 de la referida Ley General, dado el carácter provisional de las liquidaciones de derechos reguladores practicadas, que se mantenía cuando se solicitó la revisión de las citadas liquidaciones y la devolución de las cantidades indebidamente ingresadas por tal concepto -motivo segundo-; y, por último, infracción del Reglamento Comunitario 1430/1979, por cuanto cuando se solicitó la devolución, no habían transcurrido tres años desde el ingreso de las liquidaciones -motivo tercero-. Terminó suplicando la anulación de la sentencia y se dictara otra en que se reconociese el derecho de la recurrente a ladevolución de ingresos interesada. Conferido traslado a la representación del Estado, se opuso al recurso por haber adquirido firmeza las liquidaciones impugnadas, por no haberlo sido dentro de plazo, por no haberse infringído, en consecuencia, los preceptos ni la jurisprudencia citados como infringidos y por no ser aplicable el Reglamento Comunitario de referencia a los ingresos de derecho reguladores de que aquí se trata en razón de la fecha de ingreso de España en la C.E.E. Interesó la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia impugnada.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 7 de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Invoca la entidad recurrente, como primer motivo de casación y al amparo del art. 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, la infracción por la sentencia impugnada de los arts. 153 de la Ley General Tributaria y 47 de la de Procedimiento Administrativo de 1958, aplicable al caso, así como de la doctrina jurisprudencial de esta Sala en materia de imprescriptibilidad del plazo de impugnación de los actos nulos de pleno derecho.
La razón de ser de las infracciones denunciadas como base del recurso en este primer motivo, descansa en la alegada nulidad de pleno derecho de los Decretos 3221/1972 y 2332/1984, en virtud de los cuales se liquidaron los derechos reguladores de diversas licencias de importación de cereales que la entidad recurrente había tramitado y obtenido durante el ejercicio de 1985. Si la citada disposición era nula por falta de cobertura legal -la excepción contenida en la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 26 de Diciembre de 1958 a la exigencia de norma con rango de ley para la creación de las diferentes modalidades impositivas fué derogada por la de Reforma del Sistema Tributario de 11 de Junio de 1964- y en ella - es decir, en los indicados Decretos- se disponían los citados derechos reguladores y se discriminaban los órganos competentes para su exacción y gestión, las liquidaciones practicadas a su amparo adolecían del mismo vicio de nulidad y los órganos de la Hacienda que las practicaron eran, según su criterio, órganos incompetentes. En tales condiciones -se termina argumentando-, serían de aplicación los precitados artículos de la Ley General Tributaria y de la de Procedimiento, en cuanto configuraban como supuesto de nulidad de pleno derecho los actos dictados por órganos manifiestamente incompetentes, y procedería, por tanto, la devolución de lo indebidamente ingresado, sin sujeción a plazo para formular la oportuna petición, habida cuenta el carácter imprescriptible de la acción para reclamar la mencionada nulidad.
Sin embargo, al argumentar así, se olvida que las sentencias aducidas en el escrito de interposición del recurso, y antes en la de demanda, como declarativas de la nulidad de los Decretos antes mencionados, conforme razona la sentencia impugnada y tiene también declarado esta misma Sala -vgr. Sentencias de 15 de febrero y 26 de Noviembre de 1996- fueron dictadas en recursos indirectos, esto es, en recursos en que se impugnaban liquidaciones concretas por entenderse que las disposiciones a cuyo amparo se habían practicado eran nulas, de acuerdo, por tanto, con lo establecido en los apartados 2 y 4 del art. 39 de la Ley Rectora de esta Jurisdicción, pero no en recursos directos, es decir, dirigidos a la anulación de la disposición misma y, por tanto, únicos susceptibles de expulsarla del ordenamiento. La consecuencia de esta realidad es patente. El recurso directo, caso de prosperar, supone, como acaba de decirse, la eliminación de la disposición administrativa impugnada, con efectos "ex tunc" y, por consiguiente, con pérdida de virtualidad legitimadora de cualquier acto que en ella pretenda ampararse, aunque con subsistencia de los actos firmes dictados en su aplicación, tal y como establecía el art. 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo aplicable al supuesto de autos y exige el principio de seguridad jurídica, reconocido por la doctrina constitucional -Sentencia del Tribunal Constitucional 45/1989, de 20 de Febrero-, y la del Tribunal Supremo -sentencias de esta misma Sala, entre otras muchas, de 17 y 30 de Octubre de 1996-. Por el contrario, en el recurso indirecto, es decir, aquel cuya exclusiva finalidad es la anulación del acto de aplicación, la nulidad de la disposición que sirve a este de obligado antecedente funciona solo como motivo de la pretensión anulatoria de aquel. Por eso mismo, los efectos de la sentencias anulatorias de dichos actos aplicativos no pueden trasladarse a otras liquidaciones no impugnadas en tiempo y forma y, por el mismo razonamiento, la impugnación del acto tributario de aplicación exige su planteamiento potestativo en reposición o la reclamación económico-administrativa pertinente, ambas dentro del plazo de quince días, a tenor de lo preceptuado en los arts. 4º del Real Decreto 2244/1979, de 7 de Septiembre, y
92.2 del Reglamento de Procedimiento de 20 de Agosto de 1981, aplicable a las liquidaciones cuestionadas, conforme señalaron, también entre otras muchas, las precitadas sentencias de esta Sala de 15 de Febrero, 17 y 30 de Octubre de 1996. Como dice expresamente la última de las Sentencias reseñadas, en el caso del recurso directo hay actos que siguen desplegando efectos pese a haberse dictado en virtud de una disposición que se entendió nula: los anteriores a la sentencia anulatoria que hubieran alcanzado firmeza. En el del indirecto, siguen siendo válidos todos excepto el específicamente anulado.Pues bien; en el presente supuesto, la entidad hoy recurrente presentó su solicitud de revisión de las liquidaciones y de devolución, como indebidos, de los ingresos en su día efectuados, en 17 de Diciembre de 1987. Evidentemente, lo hizo fuera de los plazos anteriormente aludidos y, por ende, al subsistir la vigencia de los Decretos 3221/1972 y 2332/1984, ni la Dirección General de Aduanas, que practicó y giró las oportunas liquidaciones, podía ser considerada órgano manifiestamente incompetente ni, constantes aquellas, podía obtenerse devolución de ingreso alguno -Sentencias de 4 de Mayo y 20 de Julio de 1993 y 17 de Octubre de 1996-.
Por otra parte, no constituye ninguna oficiosidad la consideración que hace la sentencia recurrida -fundamento jurídico 6º-, y que esta Sala acepta, cuando, a mayor abundamiento, argumenta que la nulidad de los tan repetidos Decretos 3221/1972 y 2332/1984 por decirse crearon derechos reguladores de aduanas sin suficiente cobertura legal, no podría, en buena lógica, producir, sin más, la manifiesta incompetencia de la Dirección General de referencia para la práctica de las cuestionadas liquidaciones, habida cuenta que se está en presencia de ingresos que participan de la naturaleza de los impuestos cuya gestión y exacción estaba, y está, confiada, dentro del Ministerio de Economía y Hacienda, a la mentada Dirección General. Así lo declaró, también, la sentencia de esta Sala de 23 de Enero de 1995 y así resulta de la reestructuración de algunos órganos de la Administración, llevada a cabo por Real Decreto 2.924/81, en que la gestión de los (derechos) reguladores pasó... a la Dirección General de Aduanas e Impuestos Especiales.
El motivo, pues, debe ser desestimado, tanto respecto de las infracciones legales invocadas como de la de la jurisprudencia aplicable.
La misma suerte ha de correr el segundo motivo de casación, formulado, según se dice, en forma alternativa al anterior, y cifrado en la infracción del art. 120 de la Ley General Tributaria.
En efecto; se alega, como fundamento del motivo, el pretendido carácter provisional de las liquidaciones de los derechos reguladores aquí examinados por haber sido practicadas sin previa comprobación administrativa y notificadas a la sociedad recurrente con el mismo carácter, de donde se concluye que, como seguían teniendo la misma condición cuando se formuló la petición de devolución de lo ingresado en 17 de Diciembre de 1987, esta se produjo en tiempo. El motivo, como se ha dicho, no puede acogerse. En primer lugar, porque, precisamente, el art. 10 del Decreto 3221/1972, disponía que los meritados derechos reguladores serían liquidados provisionalmente a la entrega de las licencias de importación y, realizada esta, la Aduana comprobó la naturaleza y peso de las mercancías importadas. Este trámite comportaba la elevación de las liquidaciones provisionales a definitivas, o la práctica de las liquidaciones correspondientes -definitivas también, como es lógico- si, como consecuencia de la comprobación, resultaban diferencias en el volumen o peso. De todo ello ha de concluirse, de acuerdo con el precepto dado como infringido de la antecitada Ley General, que las liquidaciones eran definitivas y, por no haber sido recurridas en plazo, firmes y consentidas y, en segundo término, porque, como tiene también declarado esta Sala -öSentencia de 9 de Noviembre de 1995- la distinción entre liquidaciones provisionales y liquidaciones definitivas es conceptualmente distinta de la de liquidaciones firmes y no firmes. Las provisionales tienen presente que la Hacienda pública, en ocasiones, practica liquidaciones sin conocer la realidad completa de los hechos imponibles, de su valoración y de los requisitos posteriores exigibles legalmente. Por ello, la cuantificación de las obligaciones tributarias es provisional y la Administración se reserva la facultad de llevar a cabo las comprobaciones y valoraciones precisas para, dentro de determinados plazos y una vez obtenidas, adoptar su decisión última, que por ello es definitiva y la vincula en cuanto generadora de derechos y obligaciones en o para los contribuyentes. En cambio, la firmeza o no firmeza es la posibilidad de que esos mismos actos, provisionales o definitivos, sean susceptibles de revisión por los interesados mediante los correspondientes recursos administrativos o jurisdiccionales. Cuando no lo son, y con independencia de su naturaleza, adquieren carácter de firmes, situación que se produce o por no existir la posibilidad de recurso alguno o porque el afectado haya dejado transcurrir los plazos legalmente establecidos para interponerlos, que es lo ocurrido en el presente caso. Por eso mismo, si hipotéticamente no hubiera existido actuación administrativa de comprobación -que no es el supuesto de autos, conforme se argumenta en la sentencia impugnada- las liquidaciones hubieran continuado siendo provisionales y, sin embargo, firmes para el hoy recurrente, que no solo no las impugnó, como podía haber hecho, con los mismos razonamientos jurídicos que hoy utiliza -art. 165 de la Ley General Tributaria y
42.1.a) del Reglamento de Procedimiento Económico-Administrativo aquí aplicable y anteriormente citado-, sino que las satisfizo puntualmente. Otra cosa es que, en todos los supuestos en que la Administración practique liquidación definitiva tras la provisional, vuelvan a abrirse los plazos de impugnación a la vista de cuanto establecen los arts. 124.2 y 165. a) de la tan repetida Ley General Tributaria y del precepto reglamentario antes referido.
Resta una última consideración en torno a la incidencia en el caso del DerechoComunitario Europeo, aun cuando, en realidad, es una cuestión no tratada con sentido auténticamente casacional.
La Sala, sin embargo, entiende que el tema puede constituir un complemento o apéndice del motivo primero, en el sentido de que constituye un argumento de la parte tendente a demostrar que, por virtud de la vigencia del Reglamento Comunitario del Consejo 1430/1979, el plazo para obtener el reintegro de cantidades indebidamente ingresadas había sido ampliado a tres años. En tal sentido, pues, interesa pronunciarse sobre el tema.
Pues bien; aparte de que, como razona correctamente la sentencia impugnada, el Reglamento mencionado solo rigió para España a partir del 1º de Marzo de 1986 -art. 35 del Acta de Adhesión- y, por eso mismo, no puede ser aplicable a derechos de regulación devengados en 1985, conforme aquí ocurre -sin que pueda por ello, acogerse la pretensión de la recurrente de su aplicación retroactiva por la circunstancia de que la reclamación se produjera, conforme quedó dicho, ante la Aduana, en 1987-, es lo cierto, también, que la devolución o condonación de derechos de importación a que se refiere el art. 2º de dicho Reglamento está reconocida en la medida en que, a satisfacción de las autoridades competentes, se compruebe que la cantidad contraída de estos derechos: a), corresponde a mercancías para las que no se haya producido el nacimiento de la deuda aduanera o para las que la deuda aduanera se haya extinguido por forma distinta al pago de su importe, o por prescripción; y b), sea superior, por cualquier motivo, a la cantidad que legalmente correspondiera percibir.
Resulta claro que en ninguno de esos supuestos cabe subsunir el caso aquí enjuiciado, habida cuenta que en él se contempla una deuda aduanera nacida y subsistente al tiempo de las correspondientes liquidaciones, en cuanto estas fueron realizadas en virtud de disposiciones plenamente vigentes -no expulsadas del Ordenamiento jurídico por ningún recurso directo- en el momento de su práctica y en cuanto, también, la referida deuda tributaria se extinguió por el pago de su importe, puntualmente efectuado por la recurrente según quedó dicho en el fundamento anterior, que, además, al haber consentido las precitadas liquidaciones, como declaró también la Sentencia de esta Sala de 22 de Noviembre de 1991, no pudo generar ingreso indebido alguno. En consecuencia, tampoco el supuesto aquí enjuiciado podría incluirse en el caso que anteriormente se ha considerado en el apartado b) de este mismo fundamento.
Por las razones expuestas, se está en el caso de desestimar los motivos aducidos, con la obligada imposición de costas que determina el art. 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que desestimando los motivos aducidos por la entidad mercantil "Sesostris S.A.E.", debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación por ella formulado contra la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 5 de Julio de 1994, dictada en el recurso al principio referenciado, con expresa imposición de costas a la recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma CERTIFICO.
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