STS, 4 de Abril de 1997
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 3608/1991 |
| Fecha de Resolución | 4 de Abril de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Abril de mil novecientos noventa y siete.
Visto el recurso de apelación núm. 3.608/91, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Carlos de Zulueta Cebrian, en nombre y representación de D Gabino , contra sentencia, de fecha 23 de noviembre de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2818/87, contra la Orden de 14 de julio de 1987, del Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, que estima parcialmente el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 17 de febrero de 1987, del Presidente del IARA, que estimaba de oficio determinados aprovechamientos en la explotación agrícola de las que es titular el recurrente, incluida en la Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Sevilla. Ha sido parte apelada la Junta de Andalucía, representada por Letrado del correspondiente servicio jurídico.
En el proceso contencioso administrativo antes reseñado recayó sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 23 de noviembre de 1990, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Díaz de la Serna en nombre y representación de D. Gabino , contra el acuerdo de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, de 14 de julio de 1987, el que debemos confirmar y confirmamos por ser conforme con el ordenamiento jurídico. Sin costas". Y, notificada la referida sentencia a las partes, por la representación procesal del actor se interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, por providencia de 23 de enero de 1991, en la que se acordó elevar a esta Sala las actuaciones con emplazamiento de las partes para que, en el término de treinta días, pudieran personarse para hacer valer sus derechos.
La representación procesal de D. Gabino , en el escrito de personación ante este
Tribunal por medio de otrosi, solicita el recibimiento a prueba del recurso de apelación.
Por Providencia de 10 de mayo de 1991, se acordó, entregar las actuaciones a la representación del recurrente para que, en el plazo de veinte días, formulara sus alegaciones. El trámite fue evacuado por medio de escrito presentado el 12 de junio de 1991, en el que se interesa "dicte Sentencia por la que revoque la apelada y se estime el Recurso de Apelación interpuesto contra la Sentencia dictada con fecha 12 de Octubre de 1.990, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, sobre la Orden Resolutoria del Excmo. Sr. Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, que desestimó el Recurso de Alzada que mis representados interpusieron contra la Resolución del Sr. Presidente del I.A.R.A. de 14 de Julio de 1.987, que aprobó con carácter definitivo la Tabla de Equivalencias entre las distintas clases de Suelo de Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Sevilla, y en consecuencia declare nulo y sin efecto esta Resolución, con expresa condena en costas a la Administración demandada". Por otrosi, se solicitó de nuevo el recibimiento del recurso a prueba.
Por Diligencia de 17 de julio de 1991, se dió traslado a la parte apelada para que, en elplazo de 20 días, evacuara el trámite de alegaciones, presentando su representación procesal, con fecha 2 de octubre de 1991, escrito en el que tras oponerse al recibimiento a prueba solicitado por el actor, interesa dicte sentencia "por la que con desestimación de la apelación se confirme la sentencia impugnada por sus propios fundamentos".
Concluida la tramitación del recurso, por providencia de 13 de marzo de 1997, se señaló para deliberación y fallo el 2 de abril de 1997, en cuyo día tuvo lugar el referido acto.
Constituye el objeto del presente recurso determinar si debe confirmarse o, como pretende el apelante, debe ser revocada la sentencia dictada en su día por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia a la que se atribuye, al no estimar la pretensión actora, distintas infracciones del ordenamiento jurídico, que pueden agruparse para su análisis distinguiendo dos grupos. El primero deriva de que el acto administrativo objeto de recurso, aprobación de las modificaciones de oficio de determinados aprovechamientos de la explotación agrícola de la que es titular el recurrente, incluida en la Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Sevilla, se tramitó y aprobó bajo la vigencia del Reglamento de ejecución de la Ley de Reforma Agraria Andaluza (LARA), aprobado por Decreto 276/84, de 30 de octubre, que fue declarado nulo, por haberse dictado sin el preceptivo dictamen del Consejo de Estado, por decisión judicial confirmada por sentencia de este Tribunal Supremo de 6 de junio de 1988, contra la que se interpuso recurso extraordinario de revisión que fue desestimado por sentencia de la Sala Especial, de 19 de octubre de 1989. El segundo grupo de infracciones invocadas está integrado por un conjunto vulneraciones del procedimiento, así, no hubo prueba en vía administrativa, (art.
88 LPA), se prescindió del trámite de audiencia lo que le ha producido indefensión, ( arts. 105 CE y 91 LPA), y, además, carecen de motivación.
Con carácter previo deben hacerse dos observaciones. En primer lugar, tanto en el escrito de personación ante esta Sala como en el de alegaciones, se solicitó el recibimiento a prueba del recurso de apelación; petición que no pudo ser oportunamente acogida al invocarse en el escrito de alegaciones el art. 74 LJCA, cuando, conforme al art. 100.1 de la misma Ley, en su anterior redacción, sólo cabía solicitar el recibimiento a prueba, en el escrito de personación del recurso de apelación para la práctica de las que hubieran sido denegadas o no hubieren sido debidamente practicadas en primera instancia.
En segundo término, se advierte un error en el escrito de alegaciones del apelante, al solicitarse en el suplico la revocación de una sentencia de fecha distinta a la que es objeto de recurso y la nulidad de unos actos administrativos distintos, concretamente la aprobación con carácter definitivo de la Tabla de Equivalencias de la Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Sevilla, cuando en este proceso se impugna las modificaciones de oficio introducidas en la declaración presentada por el recurrente, si bien tal error no se considera obstáculo suficiente para el examen de la impugnación formulada, aunque referida a la sentencia y actos administrativos a que se alude en el encabezamiento de la sentencia.
Así pues, para la decisión del recurso, deben analizarse las alegaciones efectuadas por el recurrente, comenzando por referirnos a la que señala que el expediente administrativo está incompleto porque no aparecen en él la resolución del Presidente del IARA por la que se abrió el plazo de información pública tras la declaración presentada por cada titular afectado, así como las modificaciones introducidas y las alegaciones presentadas en la referida fase por el Sr. Gabino . Efectivamente, si bien es cierto que en dicho expediente no aparecen todas las actuaciones llevadas a cabo por la Administración, también lo es que los recurrentes no solicitaron, pudiendo hacerlo, que dichas actuaciones se aportasen por la via de complemento del expediente administrativo que autoriza el art. 70 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por otro lado, en la fase de prueba se han incorporado a los autos, diversos informes técnicos sobre las modificaciones de oficio de la declaración presentada por el titular de la explotación, que según pone de manifiesto el tribunal a quo refrendan el criterio de la Administración y la estimación parcial del recurso de alzada.
Igualmente debe advertirse que la sentencia de la Sala de Sevilla, cuya fotocopia aporta junto con las alegaciones el recurrente, de fecha 27 de julio de 1989, anterior a la de la misma Sala que es objeto de impugnación en la presente apelación, se refiere a la determinación de oficio de rendimientos correspondientes a una explotación agrícola de distinta Comarca, la de Córdoba, y que no resulta aplicable, por su referencia circunstanciada al procedimiento administrativo entonces seguido, al presente supuesto.
Insiste el apelante en la alegación de que los actos administrativos impugnados en elproceso, son nulos por haberse aprobado bajo la vigencia del Decreto 276/84, de 30 de octubre, declarado nulo. En cuanto a la nulidad del Reglamento ha tenido ocasión esta Sala de pronunciarse rechazando la pretendida consecuencia invalidante de los actos administrativos dictados concretamente en aplicación del referido Decreto, no solo en su proyección especifica a la propia Comarca de Sevilla, sino también en relación con otras Comarcas Andaluzas afectadas por la reforma agraria regulada en la Ley andaluza 8/84, de 3 de julio, (LARA), cuya constitucionalidad fue objeto de análisis en la STC 37/1987, de 26 de marzo; criterio que por mor del principio de unidad de doctrina y del efecto vinculante de lo decidido debe mantenerse en el presente supuesto. Así, en Sentencia de 3 de diciembre de 1991, la Sala atendió a varias razones "Primero porque la Disposición Transitoria Tercera del Decreto 402/1986, de 30 diciembre, que deroga el citado Decreto 276/1984 de 30 de octubre, señala lo que: "Los actos administrativos dictados en aplicación del Reglamento aprobado por Decreto 276/1984 de 30 octubre (citado), que no hubiesen sido dejados sin efecto, con anterioridad a la entrada en vigor de este Reglamento, seguirán subsistentes". Segundo, porque la Ley de Reforma Agraria tiende a la consecución de objetivos y fines concretos, para cuya satisfacción se hace necesario articular una serie de medidas para el cumplimiento de aquéllos, medidas tales que quedan dentro del ámbito de discrecionalidad en la Administración, que con independencia de su previa regulación normativa o mediante la actividad administrativa directa a través de la aplicación de la Ley de la que traen causa, dicha actuación será válida si además de venir sometida a los principios y normas generales se ha realizado conforme a las normas básicas procedimentales que debe reunir cualquier acto administrativo". Con igual resultado, en Sentencia de 22 de marzo de 1993, la Sala atendió a lo que establecía el art. 120 LPA proyectándolo al ámbito jurisdiccional para señalar que "la estimación de un recurso interpuesto contra una disposición de carácter general implicará la derogación o reforma de dicha disposición, estableciendo a continuación, literalmente, que será sin perjuicio de que subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma, lo que quiere decir que la nulidad del Reglamento no determina automáticamente la de todos los actos adoptados al amparo de aquél, sino que, por el contrario, han de entenderse subsistentes los actos que hayan ganado firmeza en vía administrativa, adoptados con arreglo a la Disposición dejada sin efecto".
Por último, cabe señalar que la resolución de 17 de febrero de 1987, del Presidente del IARA, que estimaba de oficio determinados aprovechamientos en la explotación agrícola de las que es titular el recurrente, incluida en la Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Sevilla, se fundamenta en el Decreto 402/86, de 30 de diciembre, que aprobó el nuevo Reglamento que sustituyó al anterior de 1984, como ha quedado expuesto.
En relación con los vicios formales o de procedimiento que se denuncia,- ausencia de prueba en vía administrativa, falta de audiencia antes de dictarse la propuesta de resolución, y ausencia de motivación- ha de tenerse en cuenta la doctrina jurisprudencial de esta Sala. Por lo que respecta a la ausencia de prueba en vía administrativa, la alegación debe rechazarse, por cuanto, como resulta de la Sentencia de esta Sala de 5 de noviembre de 1986, no es siempre un trámite preceptivo para el órgano instructor, y, desde luego, no lleva aparejada su omisión la ineficacia de la ulterior resolución administrativa si no se aprecia indefensión relevante, como ocurre en el presente caso, cuando se tiene oportunidad de articular en vía judicial los propios medios de prueba. Y, como señala el Tribunal a quo, las posibles dudas sobre el real aprovechamiento, pueden entenderse disipadas a través de los informes que "en prueba" se han unido a los autos y que vienen a refrendar el criterio de la Administración.
En cuanto a la falta de audiencia antes de dictarse la propuesta de resolución, (art. 91 LPA), según la doctrina jurisprudencial de esta Sala, se equipara la falta total de procedimiento a la omisión de trámites esenciales en la interpretación del anterior art. 47.1.c) LPA, y uno de los considerados esencialísimos y fundamentales, mencionado en el art. 105 CE, y directamente vinculado al derecho de defensa del art. 24 CE, es el trámite de audiencia del interesado. Ahora bien, la anulación de los actos administrativos afectados de vicios formales se encontraba regulada por el art. 48. 2 LPA de forma claramente restrictiva -como ahora hace el art.63.2 de la Ley 30/92, de 26 de diciembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común-, al decir que sólo la determinará cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, o dé lugar a indefensión de los interesados, razón por la que la relevancia del trámite procedimental de que se trata tiene que ser ponderada en cada supuesto específico. De manera que la omisión del trámite de audiencia, sólo da lugar a la anulación del acto recurrido cuando el Tribunal constata que la misma ha producido una auténtica situación de indefensión a los recurrentes. El actor, como recoge el Tribunal de primera instancia, tuvo oportunidad y, efectivamente, presentó alegaciones contra las modificaciones de oficio introducidas en la declaración correspondiente a la explotación agrícola de la que es titular y contra la resolución del Presidente del IARA interpuso recurso de alzada que fue estimado parcialmente y, posteriormente, acudió a la vía contenciosa. Así, pues, la parte apelante tuvo posibilidad no sólo de formular alegaciones sino que tuvo también la oportunidad de presentar documentos, consignar datos y aportar pruebas a través de losdistintos escritos y recursos presentados, razón por la que no puede afirmarse que se encontrase en situación de indefensión.
Por último, en cuanto a la motivación exigible a los actos administrativos que limitan derechos subjetivos debe indicarse en la misma línea que se pronuncia la Sala del Tribunal Superior de Justicia, que se entiende cumplido tal requisito cuando se aceptan informes, dictámenes o memorias, como ocurre en el caso de autos, al considerarse que los mismos forman parte del texto de la resolución (SSTS de 24 de febrero de 1978, 15 de noviembre de 1984 y 18 de noviembre de 1996).
Por último, no puede olvidarse que la declaración de una comarca de Reforma Agraria, prevista en los arts. 15 y LARA, comporta un núcleo de discrecionalidad que no puede ser objeto de revisión en sede jurisdiccional con base en consideraciones o motivos de la mayor o menor conveniencia u oportunidad. El control judicial de la actuación administrativa es de legalidad plena, como resulta de los artículos 24.1 y 106 CE, extendiéndose respecto de la discrecionalidad hasta donde permite el contraste con la norma jurídica a través de las plurales técnicas admitidas por la jurisprudencia -fundamentalmente, elementos reglados, desviación de poder, hechos determinantes y principios generales del Derecho, ninguna de las cuales permite apreciar la denunciada vulneración del ordenamiento jurídico. El control en sede judicial no puede, por tanto, fundamentarse en valoraciones de otro orden, distinto del jurídico, que corresponde efectuar a la Administración admitiéndose que las decisiones gubernativas y administrativas reflejen, apreciaciones de índole técnica, económica o social; sin que en el presente caso se hayan practicado pruebas que contradigan la razonabilidad de los criterios de la Administración al señalar los aprovechamientos de la explotación agrícola del recurrente.
Los razonamientos expuestos fundamentan la desestimación del presente recurso de apelación, sin que, conforme al art. 131 LJCA, se aprecien motivos para una especial declaración sobre costas.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación núm. 3608/91, interpuesto por la representación procesal de D. Gabino contra sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictada, con fecha 23 de noviembre de 1990, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2818/87; sentencia que confirmamos, sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial, en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta), del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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