STS, 14 de Diciembre de 1998
| Ponente | PASCUAL SALA SANCHEZ |
| Número de Recurso | 425/1996 |
| Fecha de Resolución | 14 de Diciembre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Diciembre de mil novecientos noventa y ocho.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso contencioso administrativo interpuesto por la "Unión Española de Entidades Aseguradoras y Reaseguradoras" (U.N.E.S.P.A.), representada por la Procuradora Sra. Aranda Vides y bajo dirección letrada, contra el art. 75.6 del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas, aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1º de Marzo, en el que figura, como parte demandada, la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado.
Mediante escrito de 9 de Mayo de 1996, presentado el 20 de Mayo siguiente, la entidad "Unión Española de Entidades Aseguradoras y Reaseguradoras" (U.N.E.S.P.A.) formuló recurso contencioso-administrativo contra el art. 75.6 del Real Decreto 391/1996, de 1º de Marzo, sobre Procedimiento para las Reclamaciones Económico Administrativas (debió referirse al art. 75.6 del Reglamento aprobado por dicha disposición, habida cuenta que el Real Decreto de referencia solo contiene un artículo). Admitido a trámite, publicado el anuncio legalmente prevenido y reclamado el expediente, con el oportuno requerimiento de notificación y emplazamiento a todos los interesados en el mismo, la parte actora evacuó el traslado de demanda, interesando en su suplico sentencia por la que se dispusiera, "en aplicación de los principios de legalidad y jerarquía normativa", la inclusión, en el punto b) del apartado seis del art. 75 del Real Decreto 391/1996, de 1º de Marzo, sobre Procedimiento para las Reclamaciones Económico Administrativas, del seguro de caución, en las condiciones que señala la Disposición Adicional Segunda de la Ley 30/1995, de 8 de Noviembre, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, como medio de garantía suficiente para suspender automáticamente la ejecución de un acto administrativo de contenido económico que hubiere sido impugnado mediante recurso económico administrativo". En la contestación a la demanda, la representación del Estado solicitó la inadmisibilidad del recurso, por omisión de la comunicación previa exigida en el art. 57.2.f) de la Ley de esta Jurisdicción y subsidiariamente su desestimación por ser conforme a Derecho el precepto impugnado.
Denegado el recibimiento a prueba, las partes concluyeron por escrito y por su orden ratificándose en las posiciones respectivamente mantenidas en la demanda y contestación, señalándose, para votación y fallo, la audiencia del 1 de Diciembre de 1998, en que tuvo lugar la referida actuación procesal.
Al haberse opuesto, como causa de inadmisibilidad del recurso, la falta de comunicaciónal órgano de que procede la disposición impugnada del propósito de recurrir, causa que la representación del Estado ampara en el art. 82.f), en relación con el 57.2.f), ambos de la Ley de esta Jurisdicción aquí aplicable, la de 1956, es preciso destacar que la expresada falta, o más bien la de su acreditación, que la Ley Jurisdiccional de referencia introdujo en virtud de lo preceptuado en la Disposición Adicional Undécima de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, y de acuerdo con su art. 110.3 -que, por cierto y significativamente, es exigencia suprimida en el art. 45 de la nueva Ley Jurisdiccional, Ley 29/1998, de 13 de Julio, y está en trance de serlo en la proyectada modificación del referido art. 110-, ha de merecer la consideración de falta subsanable a tenor de lo establecido en el art. 57.3 de la propia Ley Jurisdiccional. Por ello, y en virtud del principio antiformalista y "pro actione" que inspira esta Jurisdicción y de la necesidad de dar satisfacción al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión -art. 24 de la Constitución-, si la Sala no sometió a la parte la posibilidad de subsanación con arreglo al mandato contenido en este último precepto y con los debidos apercibimientos -señalará, dice éste imperativamente, un plazo de diez días para que el recurrente pueda subsanar el defecto-, no podrá acordarse la inadmisión del recurso por falta de requisitos en la comparecencia, o en la documentación que debe acompañarla, de conformidad con un consolidado criterio jurisprudencial, del que son muestra las Sentencias de esta Sala de 26 de Octubre de 1996, que cita otras anteriores de 5 de Junio de 1993, 26 de Marzo y 2 de Julio de 1994, y de 3 de Febrero y 10 de Marzo de este mismo año 1998 y cualesquiera haya sido el criterio discrepante que pueda representar la Sentencia de 8 de Mayo de 1996, máxime cuando no hubiera tenido sentido la utilización por la recurrente de la facultad de subsanación reconocida en el art. 129 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable una vez denunciado el supuesto defecto en el escrito de contestación, habida cuenta que, con la reclamación del expediente, la Administración tenía ya sobrado conocimiento de la interposición del recurso, y que su admisión a trámite, el acuerdo de publicación del anuncio de la interposición y la reclamación del expediente efectuada en la providencia de la Sala de 30 de Mayo de 1996 sin hacer alusión a la mencionada falta, equivalía a tener por subsanada la ausencia denunciada.
Apartado así el único obstáculo procesal aducido contra el exámen del fondo del asunto, este se concreta, conforme quedó dicho con anterioridad, en la impugnación del ap. 6 del art. 75 del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico Administrativas aprobado por Real Decreto 39/1996, de 1º de Marzo, con fundamento nó en la disconformidad jurídica de ninguno de los mandatos que integran su contenido normativo, sino por haber omitido el reconocimiento del seguro de caución entre las formas de garantía capaces de suspender automáticamente la ejecución de un acto administrativo de contenido económico que hubiera sido impugnado en dicha vía, en contra de lo establecido en la Disposición Adicional Segunda de la Ley 30/1995, de 8 de Noviembre, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, y todo ello, según la recurrente, con la consecuencia obligada de haberse de ordenar jurisdiccionalmente la inclusión de la citada modalidad de seguro entre las aludidas garantías.
Este planteamiento impide, de suyo, la estimación del recurso, dado que, como esta Sala tiene declarado reiteradamente -vgr. en Sentencias de 24 y 25 de Marzo de 1997 y 16 y 23 de Enero de 1998-, la potestad de revisión de las disposiciones de categoría o rango inferior a la Ley, que el art. 106.1 de la Constitución y el 1º de la Ley Procesal aquí aplicable atribuyen a esta Jurisdicción, no permite dar nueva redacción a la norma impugnada ni ampliar su contenido normativo a otras situaciones no específicamente previstas en ella. Como señalan las dos sentencias últimamente citadas -fundamentos jurídicos 4.b) y 10-, con cita, además, de la de 26 de Febrero de 1993, el reconocimiento constitucional de la potestad reglamentaria al Gobierno -art. 97 de la Norma Fundamental- "dificulta que éste pueda ser jurisdiccionalmente compelido a su ejercicio en un determinado sentido o, en otros términos, a que pueda ser condenado en sentencia a dictar un Reglamento con un contenido determinado". Si ello es así y la recurrente pretende, como se ha visto, la incorporación material al precepto impugnado de la modalidad de seguro de caución como una de las garantías a admitir por el órgano de recaudación a los efectos de suspensión automática de actos de contenido económico, la solución desestimatoria del recurso resulta insoslayable.
Sin embargo, la realidad acabada de exponer no puede desconocer la virtualidad normativa de la Disposición Adicional 2ª de la precitada Ley 30/1995. En ella se dispone textualmente que "el contrato de seguro de caución celebrado con entidad aseguradora autorizada para operar en el ramo de caución será admisible como forma de garantía ante las Administraciones Públicas en todos los supuestos que la legislación vigente exija o permita a las entidades de crédito o los establecimientos financieros de crédito constituir garantías ante dichas Administraciones", y consciente el legislador de la necesidad de condicionar la modalidad de seguro apuntada para convertirla en una verdadera garantía, equivalente a una fianza o aval, añade a continuación que "son requisitos para el contrato de seguro de caución pueda servir como garantía ante las Administraciones Públicas, los siguientes: 1.- Tendrá la condición de tomador del seguro quien deba prestar la garantía ante la Administración Pública y la de asegurado dicha Administración. 2.- La falta de pago de la prima, sea única, primera o siguientes, no dará derecho alasegurador a resolver el contrato, ni este quedará extinguido, ni la cobertura del asegurador suspendida, ni este liberado de su obligación caso de que se produzca el siniestro consistente en el concurso de las circunstancias en virtud de las cuales deba hacer efectiva la garantía. 3.- El asegurador no podrá oponer al asegurado las excepciones que puedan corresponderle contra el tomador del seguro. 4.- La póliza en que se formalice el contrato de seguro de caución se ajustará al modelo aprobado por Orden del Ministro de Economía y Hacienda". Por consiguiente, en esta disposición y con vocación de regulación general -para la cual el vehículo idóneo en una Ley Sectorial es, precisamente, el de una Disposición adicional-, la Ley 30/1995, más que una modalidad de contrato de seguro, ha configurado una verdadera garantía equivalente a una fianza o aval solidario de la entidad aseguradora con el tomador del seguro, condición esta que, obligatoriamente, habrá de recaer en la persona que deba prestar la garantía ante la Administración Pública. Si a ello se añade que el precepto dispone imperativamente que el contratao de seguro de caución, con las aludidas condiciones e incluso formalizado en una póliza ajustada a modelo oficial aprobado por el Ministerio de Economía y Hacienda, sea admitido -"será admisible", dice literalmente- como forma de garantía ante las Administraciones Públicas en los mismos supuestos -" en todos", dice también el preceptoen que está legalmente permitido a las entidades de crédito a los establecimientos financieros de crédito, esto es, en igualdad de condiciones con las fianzas o avales solidarios a que hace referencia el art. 75.6.b) del Reglamento de Procedimiento aquí impugnado, será forzoso concluir que solo desconociendo el claro mandato de esta Disposición Adicional podría negarse a un contrato de seguro de caución de esta naturaleza su condición de garantía susceptible de determinar la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado.
Téngase presente que la Ley 39/1980, de 5 de Julio, de Bases sobre Procedimiento Económico Administrativo, que es, como Ley de Delegación, la que prestó cobertura legal al Real Decreto Legislativo 2795/1980, de 12 de Diciembre, por el que aquélla se articuló, solo estableció que "la ejecución del acto administrativo impugnado se suspenderá a instancia del interesado si en el momento de interponerse la reclamación se garantiza, en la forma que reglamentariamente se determine, el importe de la deuda". Ni este precepto, ni el art. 22 del mencionado Real Decreto Legislativo, que ya añadió la enumeración de las modalidades de garantía que hoy figuran en el tan repetido art. 75.6.b) del Reglamento tras la modificación introducida por la Ley 25/1995, de 20 de Julio, tenía por finalidad, ni podía, limitar para el futuro cualquier otra modalidad garantizadora con eficacia suspensiva automática de la ejecución del acto tributario o de contenido económico que una Ley pudiera establecer, y eso fué, evidentemente, lo que hizo la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados de 8 de Noviembre de 1995, configurando un precepto que si bien no era de obligada recepción en el Reglamento de 1º de Marzo de 1996, no por ello perdió su indudable eficacia normativa.
Por las razones al principio expuestas y con las precisiones que se hacen en el fundamento que antecede, se está en el caso de desestimar el recurso, sin que, sin embargo, puedan apreciarse méritos suficientes para un particular pronunciamiento sobre costas.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Desestimar, como desestimamos, el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad "Unión Española de Entidades Aseguradoras y Reaseguradoras (UNESPA) contra el art. 75.6.b) del Reglamento de Procedimiento para las Reclamaciones Económico Administrativas aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1º de Marzo, sin hacer especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como secretario de la misma CERTIFICO.
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