STS, 22 de Marzo de 1997
| Ponente | FERNANDO LEDESMA BARTRET |
| Número de Recurso | 545/1993 |
| Fecha de Resolución | 22 de Marzo de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Marzo de mil novecientos noventa y siete.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra la sentencia de 17 de abril de 1989, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Cáceres, en el recurso contencioso-administrativo núm. 409/1987, sobre sanción por desviación de aguas del río Cigüela. Ha sido parte apelada la empresa Mercantil MASEGAR, S.A., representada por el Procurador de los Tribunales D. Víctor Requejo Calvo.
En el recurso contencioso-administrativo 409/1987 interpuesto por la empresa mercantil MASEGAR S.A. contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 30 de abril de 1987, que desestimó el recurso de alzada entablado contra la resolución de la Comisión de Recursos Hidráulicos del Guadiana, de fecha 20 de septiembre de 1985, por la que se acordó imponer a la recurrente una sanción en cuantía de dos millones de pesetas por haber derivado, reiteradamente, aguas del río Cigüela, en el término municipal de Quero (Toledo), desoyendo las órdenes de la Comisaría de Aguas del Guadiana y del Gobernador Civil de Toledo, que había prohibido tal desviación, recayó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: FALLAMOS: "Que estimando el presente recurso núm. 409/87, promovido por el Procurador D. José María Campillo Iglesias, en nombre y representación de EL MASEGAR, S.A., contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 30 de abril de 1987, confirmatoria de la resuelta por la Comisión de Recursos Hidráulicos del Guadiana de 3 de octubre de 1985 (sic), debemos declarar y declaramos nulos tales actos por no ajustarse a Derecho, sin hacer condena en las costas".
Contra dicha sentencia interpuso recurso de apelación el Abogado del Estado. En su escrito de alegaciones, tras aceptar la doctrina de los fundamentos de derecho primero y segundo de la sentencia, invoca el contenido del Real Decreto Ley 18/1981, de 4 de diciembre, y de la Ley 6/1983, de 29 de junio, y sostiene que la tipificación de la infracción determinante de la sanción impuesta se ha hecho en norma con rango de Ley. Por ello, rechaza el fundamento de derecho tercero y termina con la suplica de que se dicte sentencia que revoque la apelada y confirme los actos administrativos impugnados.
En este recurso se ha personado como apelado el Procurador de los Tribunales D. Víctor Requejo Calvo, en nombre y representación de MASEGAR, S.A., empresa mercantil sancionada. Pese a la condición con que comparece, en su escrito de oposición al recurso invoca su disconformidad con el fundamento de derecho primero de la sentencia y sostiene que la sanción ha sido impuesta por una Comisión declarada extinguida el 26 de diciembre de 1984, por lo que dicha sanción es "nula y contraria a la Ley". Alega también que la no incorporación de la regulación de las infracciones al Real Decreto Ley 18/1981, sino al Real Decreto 2.918/1981, supone una ilegalidad manifiesta, por cuya razón entiende que el segundo fundamento de derecho de la sentencia "adolece de defectos". Acepta íntegramente el fundamento tercero de la sentencia y concluye interesando una sentencia por la que "se ordene la íntegra confirmaciónde la sentencia recurrida por el Abogado del Estado".
Mediante providencia de 9 de diciembre de 1996, se señaló para votación y fallo del recurso el día 13 de marzo de 1997, en cuya fecha tuvo lugar el acto.
La norma reglamentaria que ha aplicado la Administración para imponer a la empresa mercantil demandante en la instancia la sanción de dos millones de pesetas es el artículo 5 del R.D.
2.918/1981, de 4 de diciembre, que dice así: "Se considerarán infracciones muy graves las que supongan detracción de agua, en un día, en cuantía superior a la autorizada en el régimen excepcional impuesto con motivo de la sequía en más de un treinta por ciento". La tesis de la sentencia impugnada por el Abogado del Estado -que anuló dicha sanción- es que tal precepto carece de la necesaria y suficiente habilitación legal. La de la Administración es que tal cobertura legal se encuentra en el artículo 5 del Real Decreto-Ley 18/1981, de 4 de diciembre, cuyo contenido reproduce textualmente el artículo 5 de la Ley 6/1983, del 29 de Junio.
Los artículos 5 del Decreto-Ley y de la Ley a que acabamos de referirnos, dictados ambos "para dotar a la Administración de instrumentos legales que le permitan proceder a la ordenación de los recursos hidráulicos en la forma más conveniente para el interés general del país, en un periodo de escasez que ya es crítico en algunas zonas" (como dice la Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley), establecen literalmente lo siguiente: "El incumplimiento de las resoluciones adoptadas al amparo del presente Real Decreto-Ley (de la presente Ley, en palabras de la Ley 6/1983) podrá ser sancionado con multa de hasta dos millones de pesetas, teniendo en cuenta, en todo caso, las circunstancias del infractor y la gravedad del daño causado". Y añade en su nº 2: "El Gobierno determinará, por vía reglamentaria, las infracciones leves, graves y muy graves, las sanciones que respectivamente correspondan dentro de los límites del apartado anterior y el órgano competente para la imposición de las sanciones en cada caso".
El T.C., en su sentencia 77/1983, dijo: "existen unos límites de la potestad sancionadora de la Administración, que de manera directa se encuentran contemplados por el artículo 25 de la Constitución y que dimanan del principio de legalidad de las infracciones y de las sanciones. Estos límites, contemplados desde el punto de vista de los ciudadanos, se transforman en derechos objetivos de ellos y consisten en no sufrir sanciones sino en los casos legalmente prevenidos, de autoridades que legalmente puedan imponerlas". Entre esos límites está el de "la legalidad, que determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora en una norma de rango legal". La doctrina está desarrollada en la S.T.C. 42/1987, en la que se afirma: "debe reputarse contraria a las exigencias constitucionales no solo la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones carente de toda base legal, sino también, en el ámbito de las relaciones de sujeción general, la simple habilitación a la Administración, por norma de rango legal vacía de todo contenido material propio, para la tipificación de los ilícitos administrativos y las correspondientes consecuencias sancionadoras". Otro criterio interpretativo lo proporciona la S.T.C. 159/1986, en la que se establece que: "el principio de legalidad penal impone al legislador el deber de conformar los preceptos legales que condicionan la aplicación de sanciones, sobre todo cuando se trata de sanciones criminales, de tal manera que de ellas se desprenda con la máxima claridad posible cual es la conducta prohibida o la acción ordenada".
En el caso enjuiciado no es la Ley en sentido formal sino una norma reglamentaria la que determina con la claridad imprescindible cual es la conducta prohibida, la que tipifica la conducta constitutiva de la infracción muy grave sancionada, la que delimita con la debida certeza y seguridad jurídica el contenido del ilícito administrativo. En efecto, la formula utilizada por el Real Decreto-Ley y la Ley referidos ("el incumplimiento de las resoluciones adoptadas a su amparo podrá ser sancionado..."), encomendando después al Gobierno la determinación de aquellos específicos incumplimientos que sean constitutivos de infracciones leves, graves y muy graves, supone una habilitación genérica dentro de la cual aquél se puede mover con una ilimitada libertad. Con otras palabras, en nuestro caso la Ley no describe inequívocamente la infracción, remitiendo al reglamento ulteriores precisiones de carácter complementario, que es lo a este corresponde, sino que ha sido la norma reglamentaria la que ha procedido a la fijación de las infracciones, lo cual contradice las exigencias que, en cuanto al requisito de la tipicidad, se desprenden del articulo 25. 1 de la C.E. Como dijo el Consejo de Estado (Dictámen 50.732, de 9 de abril de 1987) la previa tipificación de las conductas que constituyen infracciones susceptibles de sanción administrativa es el contenido inmediato del artículo 25.1 de la C.E. Ello significa en puridad la extensión a este ámbito por aquel precepto de las consecuencias del principio clásico de legalidad penal, por cuya virtud será precisa una garantía de certeza y seguridad jurídica, a fin de que el administrado adquiera esa imprescindible certeza sobre las consecuencias de sus actos que le permitan la imprescindible previsión de las mismas, y de que medie unafijación legal suficiente de las conductas calificadas como infracciones, sin perjuicio del tipo de cooperación que se disponga entre Ley y reglamento.
A la luz de esta jurisprudencia y doctrina, es claro que está ajustada a derecho la sentencia impugnada, cuando declara la nulidad de la sanción impuesta. Si hubieran estado vigentes en la fecha de los actos impugnados, a esta misma conclusión habría conducido la interpretación de los arts. 127 y 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, según los cuales las vulneraciones del ordenamiento jurídico constitutivas de infracción han de estar previstas por una Ley. Y no habiendo otra cuestión que tratar, pues no cabe examinar las que, olvidando la condición con que ha comparecido en este recurso, plantea la parte apelada, procede concluir desestimando el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, sin que haya lugar a condenar al pago de las costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY.
Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra la sentencia de 17 de abril de 1989, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Cáceres, en el recurso contencioso-administrativo núm. 409/1987, sobre sanción por desviación de aguas, todo ello sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado y, se insertará en la Colección Legislativa definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado ponente Excmo. Sr. DON FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como SECRETARIA certifico.
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