STS, 11 de Diciembre de 2006
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 11 Diciembre 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Diciembre de dos mil seis.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación número 5659/2001 interpuesto por la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE RELIGIOSOS DE ENSEÑANZA (F.E.R.E.), representada Por el Procurador D. Luis Ortiz Herráiz, contra la sentencia de 30 de julio de 2001 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (recurso contencioso-administrativo 628/99). Se han personado en este recurso, como partes recurridas, la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LAS ISLAS BALEARES, representada y asistido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, y el SINDICATO DE TRABAJADORES DE ENESEÑANZA DE LAS ISLAS BALEARES, representado por el Procurador D. Antonio González Sánchez.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó sentencia con fecha 30 de julio de 2001 (recurso 628/99 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Federación Española de Religiosos de Enseñanza (F.E.R.E.) contra la Orden de la Consellería de Educación, Cultura y Deporte del Govern Balear de 10 de junio de 1.999 por la que se establece el calendario escolar del curso 1999/2000 para la centros docentes no universitarios (B.O. C.A.I.B. nº 80, de 22.06.99 ).
La Federación Española de Religiosos de Enseñanza (F.E.R.E.) preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediando escrito presentado ante esta Sala el 2 de noviembre de 2001 en el que se aduce un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo
88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la infracción de los siguientes preceptos:
Artículos 27 (en especial los apartados 1, 3, 5, 6 y 8), 38 y 149.1.1ª y 30ª de la Constitución.
Artículos 21, 57 y 61.7 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LODE).· Artículos 2, 3 y 4 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE ).
Artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica 9/1995, de 20 de diciembre, reguladora de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes (LOPEGCD).
Artículo 10 de la Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación.
Artículos 62 y 63 de la Ley 30/1992, de 26 de diciembre, del régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
También se alega, de manera genérica y sin especificar preceptos, la infracción de las normas reglamentarias estatales de desarrollo de las citadas leyes así como de la interpretación constitucional dada en sentencias del Tribunal Constitucional 178/1983 y 77/1985.
El escrito termina solicitando que se dicte sentencia en la que se case y anule la del Tribunal de instancia y en su lugar se dicte otra en la que, declarando la disconformidad a derecho de la Orden impugnada, se anule y deje sin efecto dicha Orden, imponiendo las costas causadas en la instancia a la Administración demandada y partes coadyuvantes.
La Comunidad Autónoma de las Islas Baleares se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 13 de febrero de 2003 en el que se niega que la sentencia haya incurrido en las infracciones que se le reprochan termina solicitando que esta Sala desestime el recurso de casación manteniendo en todos sus términos la sentencia recurrida.
El Sindicato de Trabajadores de Enseñanza de las Islas Baleares también se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 4 de febrero de 2003 en el que igualmente termina solicitando que se desestime el recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 5 de diciembre del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,
El presente recurso de casación lo dirige la Federación Española de Religiosos de Enseñanza (F.E.R.E.) contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 30 de julio de 2001 (recurso 628/99) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha Federación contra la Orden de la Consellería de Educación, Cultura y Deporte del Govern Balear de 10 de junio de 1.999 por la que se establece el calendario escolar del curso 1999/2000 para la centros docentes no universitarios (B.O. C.A.I.B. nº 80, de 22 de junio de 1.999)
La sentencia recurrida -que, frente a lo que parece considerar la Federación recurrente, no es obra del magistrado ponente sino de todos los integrantes de la Sala que la dicta- procede en primer lugar a identificar el acto objeto de impugnación y a fijar los antecedentes de la controversia (fundamento primero), exponiendo luego, en su fundamento segundo, algunas consideraciones sobre el contenido y alcance de la libertad de enseñanza reconocida en el artículo 27.1 de la Constitución y una breve reseña de diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional en torno a sus límites y al ámbito de las potestades públicas en orden a la obtención de un nivel mínimo de homogeneidad en la formación de los escolares (se invocan las SsTC 5/1981, de 13 de febrero, y 87/1983, de 27 de octubre). A continuación, en el mismo fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida se hace una proyección de aquella jurisprudencia constitucional al caso concreto examinado, mediante las siguientes consideraciones::
(...) Haciendo aplicación de la anterior doctrina a la materia objeto del recurso, es decir, la fijación del calendario escolar para el curso 1999/2000 para los centros docentes no universitario, la lectura del contenido de la Orden, demuestra que dicho calendario no es más que una manifestación de los principios de formación común y homogeneización encomendados a los poderes públicos, y, en consecuencia, no constituye su establecimiento vulneración del derecho a la autonomía de organización de los centros, antes por el contrario, como decimos, es manifestación del papel homologador e inspector de los poderes públicos en garantía del cumplimiento de las leyes y garantía del derecho a la educación. Por último destacar que dicho calendario no es más que una manifestación de la programación de la enseñanza que, como se sabe, y por el artículo 27.5 debe ser garantizada por los poderes públicos.
Por último, en relación a la alegación de que la fijación del calendario escolar es materia reservada a la ley, no es estimable, en cuanto que, en principio, así lo reconoce la propia parte al manifestar que la Constitución ha dejado sin efecto la unidad del calendario escolar para todo el Estado, y su falta de alegación sobre el precepto en que debe basarse la misma. Pero es que, a mayor abundamiento de desestimación, la mencionada orden, tal y como se ha expuesto al comienzo viene derivada o tiene su fundamentación en la Ley 17/1970, de 4 de agosto, General de Educación, y en las Ordenes Ministeriales de 29 de junio de 1.994 y 29 de febrero de 1.996, así como en la competencia de la Comunidad Autónoma para fijarlo, por el traspaso de competencias, y contenido del artículo 15 del estatuto de Autonomía . Por último destacar que de la lectura del artículo 10 de la Ley General de Educación, no se aprecia esa alegada materia de reserva de ley.
Procede por tanto la desestimación del recurso.... SEGUNDO.- En el motivo de casación único el recurrente plantea de manera entrelazada cuestiones de índole diferente y, como hemos visto en el antecedente segundo, en torno a ellas alega la infracción de un considerable número de preceptos de la Constitución (artículo 27, en especial los apartados 1, 3, 5, 6 y 8, y artículos 38 y 149.1.1ª y 30ª), de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (artículos 21, 57 y 61.7), de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (artículos 2, 3 y 4), de la Ley Orgánica 9/1995, de 20 de diciembre, reguladora de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes (artículos 5 y 6), de la Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación (artículo 10) y de la Ley 30/1992, de 26 de diciembre, del régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (artículos 62 y 63 ). Y también alega la infracción de las normas reglamentarias estatales de desarrollo de las citadas leyes, aunque sin especificar los preceptos supuestamente infringidos, así como la vulneración de la doctrina contenida en sentencias del Tribunal Constitucional 178/1983 y 77/1985.
Ahora bien, ese prolijo enunciado de normas que se dicen infringidas se formula en realidad en torno a tres cuestiones básicas que ya fueron planteadas por la Federación recurrente en el proceso de instancia y que son las siguientes:
Que, sin desconocer las facultades del Estado de establecer una condiciones mínimas de homologación del sistema educativo (artículos 27.8 y 149.1.1ª y 30ª de la Constitución ), los preceptos de la Orden impugnada en el proceso de instancia, en particular los artículos 1, 3 y 9 relativos al calendario escolar, van mucho más allá de aquellas facultades de homologación del sistema, y la fijación del calendario escolar no pueden entenderse amparada en la facultad de los poderes públicos de establecer unas enseñanzas mínimas y unos horarios mínimos.
Que con la fijación del calendario escolar en la Orden de la Consejería queda absolutamente vacía de contenido la posibilidad de establecer la Programación General Anual del centro de acuerdo con sus características y peculiaridades propias, se vulneran los principios de autonomía organizativa, pedagógica y de gestión de los centros docentes (artículos 2.3.f/ de la LOGSE de 1990 y artículos 5 y 6 de la LOPEGCE de 1995 ), y se vulnera asimismo la prohibición legal expresa de que la Administración educativa adopte medidas que supongan su subrogación en las facultades del titular o del Consejo Escolar del Centro (artículo
67.1 de la LODE de 1985 ).
Que la Orden que establece el calendario escolar no tiene el rango normativo adecuado pues el artículo 10 de la Ley General de Educación de 1970 (que en la disposición final 4ª de la LOGSE de 1990 quedó expresamente excluido de la derogación) señala un número mínimo de días lectivos pero no impone fechas de inicio y finalización del curso escolar, por lo que no puede el Consejero autonómico dejar absolutamente vacía de contenido esa norma de rango legal. Además, dicha Orden ha sido dictada vulnerando las normas generales que regulan el procedimiento de elaboración de la disposiciones reglamentarias.
Comenzando por las cuestiones que hemos dejado reseñadas en el punto 3) del apartado anterior, ninguna razón hay para sostener que la Orden dictada por la Consejería de Educación, Cultura y Deporte del Gobierno Balear constituya una vulneración de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación, ni cabe por afirmar que la sentencia recurrida haya incurrido en infracción de ese precepto. El que la norma legal establezca un número mínimo de días lectivos, sin hacer indicación sobre las fechas de comienzo y terminación del curso escolar, en modo alguno puede llevar a sostener que esta determinación del calendario escolar sea una materia objeto de reserva legal; más bien al contrario, lo que de ello resulta es, sencillamente, que el precepto legal nada ha establecido al respecto. Y del silencio de la norma en este punto no cabe derivar -por más que así lo pretenda el recurrente- la imposibilidad de que la Administración Educativa proceda a la fijación del calendario escolar, pues esa determinación será aceptable siempre que tenga cabida dentro de las potestades que se reconocen a los poderes públicos en el ámbito educativo en la Constitución y demás normas legales aplicables, cuestión a la que nos referiremos más adelante.
Y en cuanto a la supuesta vulneración de las normas generales que regulan el procedimiento de elaboración de la disposiciones reglamentarias, baste decir que es una cuestión nueva sobre la que nada se alegó ni debatió en el proceso de instancia y sobre la que, por tanto, no se pronuncia la sentencia recurrida. Además, en el recurso de casación ni siquiera se especifica en qué aspecto o respecto de qué trámites se habría producido la infracción procedimental que de manera genérica se alega.
A mayor abundamiento cabe señalar que cuando en alguna ocasión anterior se ha suscitado controversia ante esta Sala sobre la exigencia de determinados trámites para la aprobación de una orden de contenido equivalente a la aquí examinada, la respuesta de esta Sala ha sido inequívoca. Así, en un caso en el que se alegaba la omisión del dictamen previo del Consejo de Estado la sentencia de la Sección Tercera de esta Sala de 11 de noviembre de 1999 (apelación 690/93 ) vino a declarar los siguiente: ... En el caso que resolvemos, la Orden de 24 de junio de 1.987 de la Consejería de Cultura, Educación y Ciencia, de la Generalidad Valenciana, por la que se estableció el calendario escolar para todos los centros docentes no universitarios para el curso 1987/1988, no tiene el carácter de reglamento ejecutivo. En el presente caso, la orden impugnada de la Generalidad Valenciana, es un reglamento organizativo porque fue dictado (tras el traspaso de competencias en materia de educación, según se desprende el preámbulo de la propia Orden impugnada), con un horizonte temporal determinado (el curso escolar 1.987-1.988) y versar sobre el desarrollo de las clases durante los días de la semana; sobre los días festivos; sobre el período de vacaciones; sobre el honorario durante los meses de junio y septiembre, así como sobre el establecimiento de días lectivos dedicados a actividades extra escolares, etc. Al no ser el reglamento referido un reglamento ejecutivo, no era necesario el dictamen preceptivo del Consejo de Estado....
Examinaremos ahora de manera conjunta las cuestiones suscitadas en los puntos 1) y 2) que antes hemos dejado señalados.
Por lo pronto, no cabe aceptar la afirmación que se hace en el recurso de casación de que la fijación del calendario escolar por parte de la Administración deja absolutamente vacía de contenido la posibilidad de establecer la Programación General Anual, pues tal programación tiene variadas facetas y contenidos de manera que la mera fijación de las fechas de comienzo y terminación del curso escolar en modo alguno supone que el titular del centro o el Consejo Escolar hayan quedado privados de sus atribuciones respecto de aquella programación general.
En relación con lo anterior, tampoco cabe considerar que la sentencia de instancia, al ratificar la orden controvertida, haya vulnerado los principios de autonomía organizativa, pedagógica y de gestión de los centros docentes (artículos 2.3.f/ de la LOGSE de 1990 y artículos 5 y 6 de la LOPEGCE de 1995 ), ni que haya quebrantado la prohibición legal de que la Administración educativa adopte medidas que supongan su subrogación en las facultades del titular o del Consejo Escolar del Centro (artículo 67.1 de la LODE de 1985 ). Como señala la sentencia de instancia, la determinación del calendario escolar por parte de la Administración educativa tiene cabida en las facultades que se reconocen a ésta en orden a la homologación del sistema educativo (artículos 27.8 y 149.1.1ª y 30ª de la Constitución ).
Es cierto que en este punto relativo al calendario escolar la intervención administrativa admite diversos grados o modulaciones, pudiendo consistir en el establecimiento de unos límites temporales para el inicio y la terminación del curso, de manera de cada centro tenga un cierto margen de opción dentro de esos límites; pero también tiene cabida en las facultades reconocidas a la Administración el que ésta fije directamente las fechas de inicio y de conclusión del curso, sin que ello suponga, ya lo hemos dicho, una invasión del ámbito de autonomía organizativa, pedagógica y de gestión de cada centro docente pues se trata tan solo de establecer una medida que desde el punto de vista organizativo y de gestión tiene un valor meramente instrumental y en nada menoscaba aquel ámbito de autonomía.
Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto, atendiendo al grado de complejidad del asunto y al contenido de los escritos de oposición del recurso de casación, se fija en 2000 euros el importe máximo a que asciende la imposición de costas por el concepto de honorarios de los abogados.
NO HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE RELIGIOSOS DE ENSEÑANZA (F.E.R.E.), representada por el Procurador D. Luis Ortiz Herráiz, contra la sentencia de 30 de julio de 2001 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (recurso contencioso-administrativo 628/99 ), con imposición a la recurrente de las costas de este recurso de casación en los términos señalados en el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico.
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