STS, 19 de Enero de 2000

Con fecha 23 de junio de 1.998 por la representación procesal de la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG) - Iniciativa Rural se interpuso ante este Tribunal Supremo recurso contencioso-administrativo directo contra el artículo 2.2 del Real Decreto 699/98, de 24 de abril, por el que se prorroga la vigencia de las disposiciones transitorias del Real Decreto 5/97 de 10 de enero, por el que se regula el subsidio por desempleo a favor de los trabajadores eventuales incluidos en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social y por el que se crean y modifican determinados órganos de participación institucional, publicado en el B.O.E de 25 de abril de 1.998.

Mediante escrito de 7 de octubre de 1.998 por la Procuradora Doña Macarena Rodríguez Ruiz en representación de la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG) - Iniciativa Rural se formaliza la demanda, en la cual, se solicita, previa la tramitación legal, dicte en su día Sentencia por la que se anule el artículo recurrido y se declare el derecho de esta parte a, previa ratificación del Acuerdo sobre Política de Inversiones y Empleo Agrario, formar parte de la Comisión de Seguimiento del precitado Acuerdo como órgano de participación institucional en representación de los empleadores agrarios.

En 23 de noviembre de 1.998 por el Abogado del Estado en la representación y defensa que legalmente ostenta, se presentó la contestación a la demanda, en la cual, se solicita, previos los trámites de rigor, dicte sentencia desestimando el recurso contencioso- administrativo presentado de contrario, por ser conforme a Derecho el acto objeto de recurso.

Terminado y concluso el período de proposición y práctica de pruebas concedido en este recurso, se dió traslado a las partes para que presentaran sus respectivos escritos de conclusiones.Evacuado dicho trámite y tramitado el recurso según las normas procesales vigentes, señalosé el día 12 de enero del 2.000 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.

Por la actual Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos. - Iniciativa Rural- (en adelante COAG) se impetra la anulación del artículo 2.2 del R.D. de 24 de abril de 1.998, solicitando que se declare el derecho de la actora, previa ratificación por su parte del Acuerdo sobre Política de Inversiones y Empleo Agrario (APIEA) aprobado el 14 de noviembre de 1.996, a formar parte de la Comisión de Seguimiento del precitado Acuerdo, como órgano de participación institucional en representación de los empleadores agrarios. El sustancial fundamento de la demanda entablada radica en haberse prescindido en la constitución de dicha Comisión (integrada con carácter bipartito por un número igual de miembros de la Administración y de la Asociación Agraria de Agricultores Jóvenes) de COAG, siendo así que esta última ha de ser reputada como la organización profesional agraria más representativa de los intereses plasmados en el Acuerdo. En la demanda (Fundamento de Derecho 2º) se elimina expresamente cualquier propósito de impugnar las cláusulas o la concertación del Acuerdo referido, ya que la entidad actora había entendido que ni era de aplicación inmediata, ni significaba otra cosa que la existencia de una serie de pactos o estipulaciones entre las partes concertadas que imponían determinadas obligaciones de hacer a las mismas en el ámbito de sus competencias, tratándose además de un convenio abierto a la adhesión de las organizaciones empresariales que deseasen adherirse a él.

La razón de pretender la anulación del artículo 2.2 del R.D. impugnado no es, pues, otra que, junto con el reiterado silencio del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales sobre la petición de COAG de participar en las negociaciones sobre el empleo agrario, la promulgación del R.D. 699/98, precepto en el cual se crea una comisión de seguimiento del APIEA en la que participan, aparte los miembros de la Administración estatal, tan solo cuatro representantes de ASAJA, única organización firmante del mismo junto con los representantes ministeriales.

Es ciertamente nutrida la doctrina jurisprudencial de esta Sala en pro de la anulación de aquellas disposiciones en las que se creen organismos administrativos de representación institucional, en los que se sustraiga a los Sindicatos la participación que en ellos legalmente les corresponda, quebrantando así lo dispuesto en el artículo 6.1 de la L.O. 11/85 de Libertad Sindical. El criterio mantenido por las Sentencias de 29 de mayo de 1.990 y 11 de marzo de 1.995 -citadas en el escrito de demanda-, no constituye una muestra aislada de esta tesis. Antes y después de dichas resoluciones el Tribunal Supremo ha venido pronunciándose en el sentido de que la mayor representatividad sindical reconocida a determinadas asociaciones de esta clase, les confiere una singular posición jurídica a los efectos de acción sindical y participación institucional, que no puede ser obviada por la razón de que la falta de representación en el organismo correspondiente, pretenda justificarse con el argumento de que el sindicato recurrente no había firmado los pactos previos que dieron lugar a su establecimiento celebrados entre la Administración y otras organizaciones de esta naturaleza. Basta para ello recordar las resoluciones de 24 de abril y 10 de mayo de 1.990, 2 de junio de 1.992, 15 de marzo de 1.993 y 9 de febrero de 1.998.

Sin embargo, frente al argumento precitado, el Abogado del Estado sostiene que resulta inaplicable al caso enjuiciado la doctrina mencionada, ya que COAG no puede ser considerada un sindicato, desde el momento en que el 3.1 de la L.O. 11/85 impide la constitución de este tipo de organizaciones a aquellos trabajadores que no tengan trabajadores a su servicio, a los que se encuentren en paro y a los que hubiesen cesado en su actividad laboral.

Existe desde luego absoluta conformidad entre las partes, evidenciada además por la misma naturaleza de la asociación demandante, acerca de que COAG no es una entidad sindical; pero, como acertadamente razona la actora sobre este extremo, ello no significa desconocer su evidente representatividad en el campo agrario, como sociedad que agrupa los intereses profesionales de los empleadores, constituida al amparo del artículo 1º de la Ley Reguladora del Derecho de Asociación Sindical de 1 de abril de 1.977 -cuya vigencia viene explícitamente reconocida por la L.O. 11/85- y cuyo derecho a representar institucionalmente a los empresarios viene determinado, en términos análogos al de los sindicatos, por la Disposición Adicional Sexta del Estatuto de los Trabajadores, así como por la conclusión extraíble de las Sentencias del Tribunal Constitucional 98/85 y 57/98. Por otra parte, y desde el punto de vista de la especificidad del campo agrario, el artículo 5º de la Ley 23/86 atribuye, de un modo explícito, a las asociaciones profesionales de esta índole la representatividad de los intereses profesionales y socioeconómicos de los titulares de explotaciones agrícolas o ganaderas.

Tampoco aparece fundada la negativa, por parte de la Administración, de la mayor representatividaden el campo agrario de la entidad demandante, de suerte que deba considerarse que no reúne el grado de capacidad representativa que para las asociaciones profesionales requiere la Disposición Adicional 6ª del Estatuto de los Trabajadores, en conexión con la L.O. de Libertad Sindical. Por el contrario: si bien en el momento de presentación de la demanda no habían podido celebrarse elecciones a vocales de las Cámaras Agrarias en la totalidad de las Comunidades Autónomas, resulta francamente ilustrativo el resultado de las que hasta entonces se habían verificado en Cataluña, Aragón, Castilla-León y Extremadura, sin olvidar que la indudable representatividad en el campo agrario de COAG viene reconocida por actos inequívocos de la misma Administración. Así, por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales se la tuvo por interlocutora en el Convenio Marco de Colaboración para la ordenación de las migraciones interiores en las campañas de empleo temporal, firmando el 17 de diciembre de 1.997, junto con ASAJA y otras Federaciones, formando parte COAG de las Comisiones de Seguimiento, Central y Provinciales, constituidas a raíz de esa convención. Y mediante comunicación del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 5 de abril de 1.999, se la considera, junto con ASAJA y la Unión de Pequeños Agricultores, como una de las entidades que ejercen representación institucional de los agricultores y ganaderos ante este último Ministerio, vistos los resultados de las elecciones a Cámaras Agrarias hasta entonces celebradas.

Acreditado el carácter institucionalmente representativo de COAG con respecto a los empleadores en el campo de la agricultura y ganadería, resta considerar si su ausencia en la Comisión de Seguimiento relativa al Acuerdo sobre Política de Inversiones y Empleo Agrario, no suscrito por la misma, puede tener fuerza invalidante del artículo 2.2 del R.D. impugnado que configura la constitución de dicha Comisión, o bien si -como razona el Abogado del Estado-, atendidas tanto la naturaleza misma del Acuerdo y funciones a desempeñar por la Comisión aludida, como la circunstancia de que el R.D. no constituye sino la mera ejecución de lo ya previsto en la cláusula octava del APIEA, no impugnado en momento alguno por la entidad demandante, esa ausencia carece de fuerza invalidante, y el recurso ha de ser desestimado.

Ya ha quedado establecido que la falta de participación de una entidad dotada de representatividad (en los términos prevenidos en los artículos 6.1 y Disposición Adicional 6ª de la Ley 11/85 y Estatuto de los Trabajadores, respectivamente) en la concertación de cualquier tipo de acuerdos relativos al ámbito de esa representatividad que ostenten, no es circunstancia que permita excluirlos del órgano institucional posteriormente creado, a través del cual haya de ejercitarse la participación institucional que legalmente les corresponde. Esa es la conclusión a que se llega en la doctrina jurisprudencial antes expuesta, particularmente en las Sentencias de 24 de abril y 25 de mayo de 1.990 y 15 de marzo de 1.993, lo que nos conduce a la consecuencia de que no sea aceptable el razonamiento de la Administración demandada cuando sostiene que la circunstancia de que el R.D. 699/98 constituya la mera ejecución de lo acordado en la cláusula 8ª del APIEA, priva de legitimación a COAG para impugnar su validez. Cierto es que no se pretende por parte de la Administración con ese alegato oponer una causa de inadmisibilidad procesal (artículo 82 c), en relación con el 40 a) de la Ley de la Jurisdicción) a la pretensión aquí ejercitada; pero sí una razón de fondo para desestimarla, partiendo de la idea de que, siendo vinculantes exclusivamente para quienes los concertaron los pactos estipulados en el Acuerdo de 14 de noviembre de 1.996 (entre los que figura la creación de una Comisión de Seguimiento que evalúe "su cumplimiento, los resultados obtenidos y, en su caso, convenir las modificaciones adecuadas") la constitución legal efectiva de dicha Comisión ha de reputarse intachable, aún cuando no se halle representada en la misma la Coordinadora demandante, precisamente porque dicha Coordinadora no había suscrito el Acuerdo que dio origen a la creación de la Comisión de Seguimiento.

Por el contrario, ya ha quedado establecido como constante doctrina jurisprudencial dimanante de esta Sala, que la exclusión de una asociación profesional de mayor representatividad en un órgano de participación institucional encuadrado en la estructura orgánica estatal, supone la infracción de los criterios antes expuestos, y no puede justificarse a pretexto de que dicha asociación no hubiese suscrito los acuerdos que determinaron su constitución.

Resta por examinar la pretensión de la parte demandante desde el punto de vista de la oposición del Estado basada en la estricta naturaleza de las funciones encomendadas a la Comisión de Seguimiento creada por el artículo 2.2 del R.D. impugnado. Según la tesis de la Administración dicha Comisión únicamente tiene por objeto vigilar el cumplimiento de un pacto en el que la parte actora no estaba representada, a lo que ha de agregarse que la Comisión de Seguimiento no constituye un órgano genérico de representación institucional, sino únicamente un órgano de mero seguimiento de ese mismo pacto, concertado entre ASAJA y el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales; con lo que se viene a concluir que la naturaleza específica de las funciones que tiene encomendadas no permite su encuadre dentro de los órganos que ejercen una función relevante en el campo de la representatividad del asociacionismo profesional.Ya ha quedado aseverado que COAG, ni suscribió el APIEA, ni impugna su celebración o el contenido del mismo, con lo cual es evidente que su pretensión incidental de que la nulidad del artículo 2.2 y la declaración de su derecho a formar parte de la Comisión de Seguimiento por él instituida, lleve consigo asimismo el otorgamiento del derecho a ratificar el APIEA, carece de fundamento. Lo que la doctrina jurisprudencial -parte de la cual es invocada por COAG- establece es que la falta de concurrencia a la suscripción de determinados convenios por parte de algunas organizaciones sindicales de carácter representativo -y lo mismo cabe afirmar respecto a las organizaciones profesionales de idéntica naturalezano obsta al derecho de las mismas de solicitar y obtener la anulación de la constitución de aquellos órganos de carácter institucional de los cuales hubiesen sido excluidas. Así lo proclaman, entre otras, las Sentencias de 29 de marzo de 1.990, 24 de junio de 1.991 y 30 de marzo de 1.992 con respecto a las Comisiones de Valoración para la provisión de puestos de trabajo en la Administración, la de 17 de octubre de 1.997 refiriéndose a la composición y constitución de Consejos Escolares con funciones consultivas, y la de 9 de febrero de 1.998, al tratar de la mejora de las condiciones de trabajo.

Ahora bien: abordando la cuestión de la naturaleza exacta de las funciones atribuidas a la Comisión de Seguimiento, en la cual sostiene la actora que tiene derecho a integrarse pese a no haber suscrito el Acuerdo de 14 de noviembre de 1.996, hay que partir de las siguientes circunstancias acreditadas:

1. El artículo 2.2 crea dicho organismo "como órgano de participación institucional", atribuyéndole determinadas funciones generales, que son las de evaluar el cumplimiento del Acuerdo y sus resultados, así como el de convenir las medidas correctoras necesarias del mismo Acuerdo para su mejor cumplimiento.

2. El Acuerdo sobre Política de Inversiones y Empleo Agrario suscrito por el Ministerio y ASAJA persigue el contribuir a la creación de un marco que estimule la generación de empleo, la promoción del diálogo social, incrementar las oportunidades para la generación de empleo en cantidad y calidad, abordar una decidida actuación conjunta de las distintas Administraciones y de la Organización Empresarial firmante y elaborar los estudios necesarios para poder establecer un sistema de protección por desempleo contributivo, entre otras finalidades.

3. Para ello se establecen determinadas pautas de actuación que comprenden, sin ánimo de exahustividad, el propósito de promulgar un Real Decreto Marco sobre determinados aspectos del Acuerdo para el Empleo y Protección Social Agrarios, sobre el que será consultada e informará, exclusivamente, la Organización Empresarial firmante (ASAJA); la participación de esa misma Organización en acciones de Planes de Servicios Integrados para el empleo; la consulta obligatoria, únicamente a la Organización antedicha, del Real Decreto Marco sobre fondos de inversión, y la constitución de grupos de trabajo entre los firmantes del Acuerdo para establecer, entre otras cosas, el sistema único de identificación de los empresarios agrarios, valorar la conveniencia de eliminar la cartilla agraria e implantar mecanismos eficaces de comunicación empresarial a la Administración.

4. En la cláusula octava del Acuerdo se estipula, efectivamente, la creación de una Comisión de Seguimiento, en la que estarán representados tanto la Administración como la Organización firmante del mismo, para evaluar el cumplimiento, resultados y convenir las modificaciones que se consideren adecuadas. A ello ha de agregarse que la cláusula quinta prevé la creación de Comisiones Regionales y Provinciales de Seguimiento que tendrán las mismas funciones que las actuales Comisiones de Calificación, Coordinación y Seguimiento, en las que estará representada y participará la Organización ASAJA.

A juicio de esta Sala las funciones potencialmente atribuidas a la Comisión de Seguimiento exceden de la simple tarea de efectuar una mera gestión de control en el desarrollo del Acuerdo y de sus resultados, e implican la realización de una labor consultiva y de participación en decisiones afectantes al sector de la agricultura de la que no puede verse excluida ninguna organización de carácter representativo en dicho campo, siendo así, por el contrario, que no se configura participación alguna de la entidad actora en la misma, pese a su carácter evidentemente representativo en el ámbito profesional agrario.

La mayor representatividad en el campo profesional, al igual que en el sindical confiere a las respectivas organizaciones una singular posición jurídica, tanto a efectos de actividad como de capacidad representativa, obligando a integrarlos institucionalmente en los correspondientes órganos y entidades de la Administración. Y, como dicen ciertamente las Sentencias de esta Sala de 29 de mayo de 1.990 y 11 de marzo de 1.995, esa obligación no puede ser desconocida por la conclusión de determinados pactos o acuerdos entre la Administración y otras asociaciones o sindicatos, aunque éstos sean asimismo representativos, concluyéndose conque semejante exclusión no solamente vulnera lo dispuesto en la Disposición Adicional 6ª del Estatuto de los Trabajadores en relación con la Ley de 1 de abril de 1.977 y el artículo 5º de la Ley 24/86, de Cámaras Agrarias, sino el principio de no discriminación proclamado por elartículo 14 de la Constitución Española, con la inevitable consecuencia de declarar la nulidad del precepto combatido y el derecho de la asociación demandante de integrarse en la Comisión de Seguimiento.

No hay méritos que aconsejen hacer expresa imposición de costas con arreglo al artículo 131 de la Ley jurisdiccional.