STS, 19 de Mayo de 2000
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 19 Mayo 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Mayo de dos mil.
En los recursos extraordinarios de casación preparados contra la sentencia dictada el 31 de mayo de 1994 por la Sección Segunda de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en autos de recurso contencioso administrativo contra la autorización para la instalación de una factoría de pasta de papel en suelo no urbanizable; recursos de casación que han sido interpuestos ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Procurador de los Tribunales Don José Manuel Villasante García, en nombre y representación del Ayuntamiento del Burgo de Ebro, por el Letrado de la Diputación General de Aragón, en representación y defensa de la Comunidad Autónoma de Aragón, y por la Procuradora Doña Paloma Ortiz-Cañavate Levenfeld, en representación de la entidad mercantil "Industrias Celulosa Aragonesa, S.A.", resultando los siguientes:
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, ha conocido del recurso número 147/91, promovido por la representación de los Ayuntamientos de Fuentes de Ebro, Osera de Ebro, Pina de Ebro, Nuez de Ebro y Villafranca de Ebro y en el que ha sido parte demandada la Diputación General de Aragón y codemandadas la Sociedad Anónima Industrias Celulosa Aragonesa, S.A. (SAICA) y el Ayuntamiento del Burgo de Ebro (Zaragoza), sobre acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Zaragoza, que autorizó la instalación de una factoria de la entidad SAICA, en suelo no urbanizable del término municipal del Burgo de Ebro.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 31 de mayo de 1994, con la siguiente parte dispositiva:
"FALLO: Estimar la demanda, y anular las resoluciones impugnadas, debiendo ser reproducida la tramitación del procedimiento administrativo en la forma indicada en el anterior fundamento 6; sin imposición de costas."
Contra la referida sentencia prepararon recursos de casación ante la Sala sentenciadora la Comunidad Autónoma de Aragón, la entidad Sociedad Anónima Industrias Celulosa Aragonesa (SAICA) y el Ayuntamiento de El Burgo de Ebro; recursos que fueron tenidos por preparados por la Sala sentenciadora, remitiéndose los autos originales a esta Superioridad y emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.
Dentro del término del emplazamiento comparecieron ante la Sala los Procuradores Sr. Ortiz de Cañavate y Puig-Mauri y Villasante García, en representación de "Industrias Celulosa Aragonesa, Sociedad Anónima" y el Ayuntamiento de El Burgo de Ebro, así como el Letrado de la Comunidad Autónoma, presentando los correspondientes escritos de interposición de los recursos de casación quefueron admitidos a trámite por providencia de 22 de enero de 1997, no habiendo comparecido en esta instancia los recurridos. Se acordó señalar para la votación y fallo el día 11 de mayo de 2000, en cuya fecha ha tenido lugar.
VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan.
El primero de los motivos de casación de los tres recursos interpuestos en esta sede extraordinaria puede ser examinado en forma conjunta, al coincidir en invocar y razonar (ex articulo 95.1.4º de la LJCA) la infracción por la sentencia recurrida de los artículos 85 y 86 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (TRLS); de los artículos 44 y 45 del Reglamento de Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978 (RGU) y del artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955 (RSCL), así como de la jurisprudencia emanada en su aplicación.
Se hace mérito por los recurrentes de que la sentencia de instancia ha anulado el Acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Zaragoza de 18 de septiembre de 1989, confirmado en alzada por el Consejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón, que autorizó definitivamente la instalación de una factoría para la producción de pasta de papel en suelo no urbanizable del municipio de El Burgo de Ebro (Zaragoza), por interés social y justificación de su instalación en medio rural.
Recurrieron contra el Acuerdo cinco Ayuntamientos de la zona; la sentencia recurrida en esta casación lo anula, por apreciar la existencia de uno de los vicios de procedimiento esgrimidos en la demanda: la falta de proyecto técnico completo en el expediente sometido a información pública por la Comisión Provincial de Urbanismo (ex articulo 44.3 RGU).
Razonan los recurrentes que se han respetado en el caso todas las formalidades exigidas en el artículo 85 del TRLS y en los artículos 44 y 45 del Reglamento de Gestión, en el que insiste especialmente el motivo la Diputación General de Aragón. Se sostiene que el artículo 44.2 del Reglamento de Gestión no exige que el expediente que el Ayuntamiento eleva a la Comisión Provincial de Urbanismo deba contener lo que la sentencia recurrida denomina, pero no concreta, como un "proyecto completo" que deba ser sometido a la información pública, ya que basta para justificar la petición y tramitar el expediente que el peticionario haga constar el emplazamiento y extensión de la finca, reflejado en un plano de situación, la superficie ocupada por la construcción y la descripción de las características fundamentales de la actividad, así como una justificación del interés social de la instalación y su necesidad de emplazamiento en medio rural. La Entidad SAICA pone un énfasis especial en que la sentencia no aclara qué características debe cumplir esa figura del "proyecto completo", cuando la sentencia reconoce, con la prueba pericial, que se presentó un anteproyecto bastante detallado.
El motivo enunciado debe prosperar. La jurisprudencia de esta Sala ha advertido en forma constante que la construcción sobre suelo no urbanizable de edificaciones o instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplazarse en el medio rural está sujeta a la obtención de dos actos de autorización distintos.
Es previa la autorización del órgano competente de la Comunidad Autónoma respectiva, a efectos de intervenir en la implantación en un suelo no destinado a recibirla de una construcción que sólo en determinados supuestos puede emplazarse en él. Esta primera autorización se otorga por medio del procedimiento regulado en el artículo 43.3 del TRLS, desarrollado en el artículo 44 del Reglamento de Gestión. Una vez se haya obtenido esta primera autorización resulta necesaria la licencia de obras y de actividad del Ayuntamiento correspondiente, que se otorga por medio del procedimiento previsto en el artículo 9 del RSCL y, en su caso, del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAM), siendo dicha autorización - necesariamente posterior a la primera pero no vinculada por ella - de exclusiva competencia municipal, a efectos de verificar si se cumplen las condiciones urbanísticas y de intervención en materia de edificación o actividades que son de competencia municipal.
La jurisprudencia a que nos acabamos de referir precisa que la autorización del artículo
44.2 del Reglamento de Gestión tiene una finalidad claramente diferenciada de la licencia prevista en el artículo 9 del RSCL y, en su caso, del Reglamento de Actividades Molestas. La autorización del artículo 44 del RGU sólo tiene por objeto comprobar la utilidad pública o interés social de las edificaciones o instalaciones (o la no formación de núcleo de población en el caso de edificios aislados dedicados a viviendas unifamiliares) mientras que la licencia del artículo 9 RSCL o la del Reglamento de actividades molestas atienden al ámbito propio de la intervención municipal de la edificación y uso del suelo o de lasactividades clasificadas. Así, entre otras muchas, sentencia de 3 de julio de 1990, a propósito de un edificio dedicado a casa-cuartel de la Guardia Civil; de 12 de junio de 1991, sobre caseta para equipos transmisores; 7 de noviembre de 1991, sobre vivienda o de 17 de noviembre de 1998, sobre actividad de extracción de mineral de barita.
La sentencia de 17 de noviembre de 1998 precisó que los únicos extremos fiscalizables por la Administración autonómica son los relativos a la justificación de la utilidad pública o interés social, a la necesidad de emplazamiento en medio rural y a la no formación de núcleo de población. No podía ser de otra forma, por respeto a las competencias municipales, que garantiza la autonomía local. Por eso la sentencia de esta Sala de 13 de julio de 1990, que invoca la Diputación General de Aragón en su recurso, entendió ya que el proyecto técnico sólo se requiere como requisito en el supuesto de obtención de la licencia regulada en el artículo 9 del RSCL - o, cabe añadir, en la del artículo 29 del RAM - pero que el mismo no resulta necesario para la autorización previa del artículo 44 del RGU. Dicho proyecto técnico razona la expresada sentencia - resultaría superfluo, si se tiene en cuenta que lo que ha de valorarse por el órgano autorizante es la utilidad pública o interés social de la edificación o instalación y las razones determinantes de la necesidad de emplazarla en el medio rural. Habría que añadir a tal razonamiento la improcedencia de exigir, conforme a cánones de proporcionalidad, que el peticionario deba redactar y satisfacer el importe de un proyecto de obra completo cuando aún desconoce si va a serle concedida la autorización previa que estará sometida todavía a las exigencias del artículo 9 del RSCL y, en su caso, del artículo 29 del RAM.
Es cierto que los precedentes jurisprudenciales existentes no se refieren a proyectos de la naturaleza y envergadura del que se examina en este caso, pero es claro que conforme a lo establecido en el artículo 44 RGU, aún interpretado éste en un sentido claramente proporcionado a la necesidad de comprobar la concurrencia de los presupuestos de hecho que deben dar lugar a la autorización, no puede ser interpretado en el sentido de exigir un "proyecto de obra completo".
Cabe concluir, en consecuencia, que la sentencia recurrida ha infringido la doctrina de esta Sala al basar claramente su razón de decidir en esta causa para anular los acuerdos impugnados y ordenar una retroacción de actuaciones. El "proyecto completo" no es exigible en el trámite del artículo 44 RGU, como se acaba de decir, por lo que el motivo primero debe ser estimado, con rescisión de la sentencia recurrida.
Al dar lugar a este primer motivo, pierde interés casacional la censura de la doctrina de la sentencia recurrida sobre indefensión, a que se refieren los recurrentes en su motivo segundo, aún siendo la misma exacta, ya que no se pudo producir indefensión de cinco Ayuntamientos que comparecieron y alegaron en el trámite de información pública por la omisión de un trámite no exigible legalmente, conforme a lo que se acaba de razonar. Y, al entrar esta Sala a resolver sobre la cuestión debatida en la instancia, según lo establecido en el artículo 102.1.3º de la LJCA, para dictar la sentencia correspondiente, dentro de los términos en que aparece planteado el debate, pierde también relieve el tercer motivo de casación que articula SAICA sobre la práctica de la prueba pericial, ya que vamos a desestimar la demanda deducida en la instancia.
Los vicios de procedimiento alegados por los cinco Ayuntamientos demandantes frente al de Burgo de Ebro constituyen el fundamento esencial de su impugnación del expresado Acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de la Diputación General de Aragón de 18 de septiembre de 1989.
Las impugnaciones no pueden ser acogidas por las razones siguientes: a) El acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de El Burgo de Ebro de 18 de julio de 1989 no fue impugnado por los recurrentes en el escrito de interposición del recurso ni en el recurso de alzada en la vía administrativa, en el que no se hace referencia alguna a las supuestas infracciones de las normas de organización y funcionamiento de las Corporaciones locales que se alegan en la demanda. Se aduce que el acto municipal no tendría sustantividad propia frente al Acuerdo de la Administración autonómica que se impugna, lo que podría justificar la impugnación de los vicios de los actos preparatorios del acto final en el momento de pedir la revisión jurisdiccional de éste. En la medida en que así sea debemos señalar que las irregularidades que se afirman carecen ostensiblemente de trascendencia invalidante, a la luz de los artículos 47.1 c) de la Ley de procedimiento administrativo, 47 de la Ley 7/1985 y 51 del Texto Refundido de 18 de abril de 1986, ya que no se cita ninguna infracción que haya podido alterar la clara voluntad del Pleno municipal, manifestada por unanimidad de los Concejales presentes. El recurso debe ser desestimado en cuanto a este extremo, sin necesidad de descender al detalle; b) Respecto a la denuncia genérica de indefensión sufrida en el trámite de información pública del artículo 44.3 del RGU, tampoco puede ser acogida en cuanto a desconocimiento de la cuestión, dada la activa participación de los Ayuntamientos demandantes, que, como ya se ha dicho, formularon las alegaciones que desearon en dicho trámite e incluso pudieron pedir que la factoría seinstalase, aguas abajo de Zaragoza, en sus propios términos municipales, en lugar de en el término municipal de El Burgo de Ebro (alegación séptima de su recurso de alzada en la vía administrativa) lo que muestra un conocimiento cabal del problema, de las negociaciones previas y de las vicisitudes de su tramitación; c) en cuanto se refiere, en fin, al voluminoso proyecto presentado junto con la solicitud considera esta Sala, a la vista del mismo y de los restantes informes y pruebas practicadas que resulta suficiente, en función de las competencias ejercidas por la Comunidad Autónoma de acuerdo con el artículo
85.1 del TRLS y 44 del RGU, a que se hizo referencia en casación, ya que contiene una cumplida justificación del emplazamiento, extensión, infraestructuras, proceso de fabricación, ingeniería, tratamiento de residuos, vertedero, tratamiento de aguas residuales y estudio de impacto ambiental, con análisis complementarios de análisis de humos y mediciones de emisiones y ruidos.
En cuanto a las dos únicas infracciones de fondo alegadas en la demanda será de expresar: a) Que en cuanto a la falta de utilidad pública e interés social no existen pruebas que permitan anular los actos impugnados por inexistencia de estos requisitos legales. Se afirma, en cambio, la envergadura del proyecto y de la inversión, superior a once mil millones de pesetas, con una considerable trascendencia económica y social del mismo para toda la Región, al informarse que permitirá dar salida a varios productos agrarios propios del campo aragones. Todo ello lleva a avalar la solución adoptada, como dentro de los límites de apreciación que corresponden al órgano autonómico. Constan, en fin, informes en el expediente que muestran la necesidad de emplazar la factoría en cuestión con proximidad a Zaragoza y al río Ebro, como emplazamiento más idóneo en la Comunidad Autónoma, dadas las características del proyecto y la superficie de terreno necesaria, estando acreditada la conveniencia de su emplazamiento en el medio rural, dada la falta inicial de suelo urbano o urbanizable no programado de uso industrial idóneo para el mismo, lo que lleva a desestimar las alegaciones de la demanda en este extremo; b) En el apartado referente al impacto medio ambiental, la vulneración de la normativa medioambiental, nacional y comunitaria, que se alega, aparte de no resultar demostrada en el expediente, no podría resulta en modo alguno de los acuerdos concretos que aquí se impugnan, ya que se trata de cuestiones sobre las que no tenía que resolver la Comisión Provincial de Urbanismo en el trámite del artículo 44 del RGU. Todo ello sin perjuicio de que, como declaran expresamente - por cierto - los propios actos impugnados, se garantice cumplidamente la observancia estricta de todos los requisitos exigibles por la normativa indicada, con carácter previo a la obtención de la licencia de obras y de la licencia de actividad, sometida expresamente al Reglamento de Actividades clasificadas (RAM) que - conforme se razonó en casación - son también necesarias y, en todo caso, previas al ejercicio de cualquier actividad.
Procede la desestimación íntegra de la demanda, al no apreciarse la disconformidad a Derecho que se aduce respecto de los acuerdos impugnados. No ha lugar a efectuar una expresa imposición de costas en cuanto a las de la instancia (artículo 13.1. LJCA); Cada parte abonará las suyas en cuanto a las de esta casación (artículo 102.2 LJCA).
En virtud de lo expuesto,
Que damos lugar a los recursos de casación interpuestos por el Procurador de los Tribunales Don José Manuel Villasante García, en nombre y representación del Ayuntamiento de El Burgo de Ebro, por el Letrado de la Diputación General de Aragón, en la representación que ostenta y por la Procuradora Doña Paloma Ortiz-Cañavate Levenfeld, en representación de la entidad Industrias Celulosa Aragonesa, S.A; casamos la sentencia recurrida y, en su lugar, desestimamos íntegramente la demanda interpuesta en la instancia. Sin costas en cuanto a las de la instancia. Cada parte abonará las suyas en cuanto a las de esta casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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