STS, 14 de Octubre de 2000
| Ponente | JOSE MATEO DIAZ |
| ECLI | ES:TS:2000:7352 |
| Número de Recurso | 3449/1993 |
| Fecha de Resolución | 14 de Octubre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Octubre de dos mil.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso de casación 3449/93, interpuesto por la Administración General del Estado, contra la sentencia dictada el día 18 de abril de 1992, por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en su recurso 1001/1989, siendo parte recurrida el Gobierno de la Comunidad Autónoma, representado por el Procurador don Pedro Rodríguez Rodríguez, bajo la dirección del Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno indicado, relativo a elevación de tarifas de transporte.
El Abogado del Estado interpuso el 15 de mayo de 1989 recurso contencioso administrativo contra la Orden del Departamento de Transportes y Obras Públicas del Gobierno Vasco, de 13 de marzo anterior, sobre elevación de las tarifas de transportes de viajeros por carretera, en vehículos de más de 9 plazas.
Una vez contestada la demanda y sin recibimiento a prueba, la Sala dictó sentencia el día 18 de abril de 1992, desestimando la demanda y declarando conforme a derecho la disposición impugnada.
Frente a la mencionada sentencia se dedujo recurso de casación por la Administración General del Estado, en el que una vez recibidos los autos, interpuesto el recurso, admitido a trámite y efectuadas sus alegaciones por la Administración recurrida, se señaló el día 3 de octubre de 2000 para votación y fallo, en que tuvo lugar.
La Administración General del Estado fundamenta su recurso en los siguientes motivos, utilizando el cauce del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción:
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- Infracción del artículo 18 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres, y de la Orden de 8 de febrero de 1988, preceptos relativos al procedimiento a seguir en materia de elevación de tarifas en los transportes de su ámbito.
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- Infracción del Decreto 2965/1977, de 28 de octubre, de Medidas Relativas a la Política de Precios, por no haber sometido los incrementos tarifarios a informe de la Junta Superior de Precios, ni a la aprobación de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, así como de la Orden de dicha Comisión Delegada de 4 de febrero de 1988.
En repetidas ocasiones esta Sala ha tenido que resolver el problema de la supuesta colisión de competencias de las Comunidades Autónomas y del Estado en materia de aprobación de tarifas en los transportes terrestres, tema que, sin duda, es el que nuevamente se plantea en el presente recurso, pues a pesar de que el Abogado del Estado reprocha a la sentencia de instancia el haber entrado en una cuestión no planteada en el recurso que dió lugar al litigio en la instancia, es manifiesto que éste tiene tanto como punto de partida como telón de fondo esta alternativa, nacida en el presente recurso de la aprobación unilateral por el órgano correspondiente del Gobierno Vasco del incremento de tarifas en los transportes terrestres a que se refiere la disposición impugnada.
Sobre este problema, que en el momento presente debe ser calificado solamente de aparente, se ha ocupado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la de esta Sala, tanto en sentido general como en relación específica a la problemática del País Vasco.
Por orden de antigüedad, es necesaria la cita de las siguientes sentencias del Tribunal Constitucional:
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La STC 97/1983, de 15 de noviembre de 1983, resolviendo un conflicto de competencias promovido por el Gobierno del Estado, contra la Orden de 26 de febrero de 1982, del Departamento de Transportes, Comunicaciones y Asuntos Marítimos del País Vasco, elevando las tarifas de los servicios públicos discrecionales de transportes de mercancías por carretera para corto recorrido, contratados por camión completo, ya especificó que el objeto de la controversia (Fundamento Jurídico 1) se centra en determinar si la competencia que la materia de fijación de tarifas de transportes, que ambas partes reconocen a la Comunidad Autónoma del País Vasco -reconocimiento que se cuida de resaltar el Abogado del Estado-, se había ejercido correctamente en la Orden origen del conflicto.
El conflicto fue resuelto por la sentencia aludida a favor de la representación del País Vasco, en el sentido (FJ 3), de que ésta puede ejercer su competencia y fijar las tarifas, sin que necesariamente haya de hacerlo en la forma de homologación que sostenía en dicho litigio la Administración General del Estado "siempre que actúe de acuerdo con la política general de precios, sin que ello signifique obstáculo alguno a la libre circulación de bienes en el territorio nacional".
En el FJ 4 se matiza que en razón de la primacía de la Constitución sobre cualquier otra norma de nuestro ordenamiento ha de entenderse también que la competencia exclusiva del País Vasco sobre transportes terrestres sólo cabe en la medida de que esos transportes no transcurran, además de sobre el territorio del País Vasco, sobre el de otras Comunidades Autónomas, pues en este caso su ordenación es competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.21 de la Constitución).
En El FJ 2 se establece que "por de pronto se han cruzado los temas sobre política de precios y los de régimen tarifario respecto de una materia que, como la de transportes, en la compleja variedad calificada por el legislador de servicio público, está sometida a una intervención administrativa, que es en la que se encuadra la potestad tarifaria. Cuando desde otros objetivos o finalidades públicas, como es la que se define dentro de la acción pública en materia económica, se diseña otra intervención administrativa sobre los precios de los transportes, lo que ocurre no es la desaparición de la potestad tarifaria, sino una yuxtaposición de intervenciones, de las que cada una de ellas, la de política de precios y la de establecimiento de tarifas, procederá de las respectivas áreas competenciales, que cuando se encomiendan a la poderes distintos (nos referimos al atribuido a la Administración General del Estado y a la Administración Autonómica), cada uno ejercerá sus competencias. El que la potestad tarifaria tenga que respetar en el ámbito de las calificaciones deprecios y en el de las líneas que demanda la intervención económica, las decisiones que correspondan al competente en la materia podrá condicionar el contenido de las tarifas, pero no priva al que tiene el poder tarifario de su competencia y, desde luego, no atrae el título en materia de precios (..) En parecido sentido la STC núm. 97/1983)".
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En la STC 53/1984, de 3 de mayo, resolviendo el conflicto positivo de competencias, promovido por el Gobierno de la Nación frente al Consell de la Generalidad Valenciana, respecto del Decreto de 19-7-1982 por el que se fijaron tarifas máximas para el servicio de viajeros realizado con vehículos provistos de tarjeta de transportes VT en el ámbito territorial del Consello, el TC decidió que la titularidad de la competencia discutida correspondía a la Administración del Estado, y por consiguiente que el Decreto aludido era nulo.
Se trataba de una competencia de ejecución de la legislación estatal preconstitucional y el litigio versaba sobre quien ostentaba la potestad tarifaria respecto de un servicio de transportes de viajeros calificado como discrecional, con radio de acción nacional.
La sentencia insistió en que al igual que otros Estatutos, como los del País Vasco, Cataluña,Andalucía y Aragón, las Comunidades Autónomas, por una parte tienen competencia exclusiva en materia de transportes terrestres y, por otra, la competencia de ejecución de la legislación estatal, teniendo la Comunidad Autónoma competencia exclusiva cuando el itinerario se desarrolle íntegramente en su territorio y sólo competencia de ejecución en los demás supuestos.
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Finalmente, en la importante y más reciente STC 118/1996, de 27 de junio, que tuvo por objeto varios recursos de inconstitucionalidad, promovidos por el Presidente del Gobierno de la Nación contra la Ley 12/1987, de 25 de mayo, del Parlamento de Cataluña, sobre regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehículo de motor, así como, recíprocamente, por el Parlamento de Cataluña contra la totalidad, excepto determinados artículos, de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y, por último, por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y por el Parlamento de dicha Comunidad Autónoma, contra determinados preceptos de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas, en relación con los transportes por carretera y por cable, el Tribunal, en el aspecto del recurso relativo a transportes por carretera, reiteró que la competencia exclusiva sobre los transportes terrestres no puede aplicarse a las Comunidades Autónomas más que en cuanto a los que discurran íntegramente por su territorio.
Afirmada por tanto la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en cuanto a los transportes por carretera que discurran por su ámbito, es necesario recalcar que esta afirmación deja a salvo las competencias del Estado en materia de ordenación de la política económica de precios, en los términos que ya vimos estableció la STC 87/1983.
En este sentido, la jurisprudencia reciente de esta Sala ha venido afirmando lo siguiente:
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En la sentencia de 6 de febrero de 1998, resolviendo la colisión de intereses entre un Ayuntamiento y la Comunidad Autónoma -y, por tanto, sin resolver ninguna cuestión entre el Estado y una de éstas últimas-, afirmó que, en materia tarifaria, había una yuxtaposición de intereses en el ejercicio de la potestad tarifaria y de la potestad de ordenación de precios y se recordó específicamente la doctrina de las SSTC 97/1983 y 57/1984. La sentencia hizo un expreso reconocimiento de la potestad tarifaria de la Administración Local, negando a la Comunidad Autónoma el que el ejercicio de ésta pudiera ser iniciativa suya, por lo que no podía proceder a su revisión, a iniciativa de una empresa concesionaria del servicio, en contra de la voluntad del Ayuntamiento.
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La misma doctrina, relativa a los servicios propios de las Corporaciones Locales, es reiterada en la sentencia de esta Sala de 4 de mayo de 1999, en la que se insiste en la distinción entre potestad tarifaria y el régimen de las autorizaciones para determinados aumentos de precios, entre las que se encuentran las tarifas de transportes públicos, insistiendo en que la potestad tarifaria, en estos servicios corresponde a las Corporaciones indicadas, sin perjuicio de que deban solicitar la autorización de los aumentos de las tarifas de los órganos competentes de las Comunidades Autónomas.
A este respecto, ha de hacerse mención expresa de dos sentencias que resolvieron litigios que guardan igualdad sustancial con el que ahora nos ocupa:
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En la de 20 de marzo de 1998, se resolvió un recurso interpuesto por la Administración General del Estado, contra la Orden del Departamento de Transportes y Obras Públicas del Gobierno Vasco, de 29 de enero de 1988, sobre Incremento de Tarifas y Mínimos de Percepción en los Servicios Públicos Regulares de Transportes Interurbanos de Viajeros por Carretera, dependientes de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
La sentencia citada enlaza con la de 6 de febrero de 1998 y con la doctrina del Tribunal Constitucional que ya hemos expuesto, insistiendo y una vez más (FJ 5) en que "la política económica nacional y la correspondiente planificación general de la actividad económica, en sus distintas vertientes de política fiscal, monetaria, de precios, etc. es competencia del Estado".
Hace a continuación un estudio de la evolución legislativa del desarrollo de esta competencia y concluye, en su FJ 6, con las siguientes afirmaciones, que por el principio de unidad de doctrina y su reiteración, como doctrina consolidada de esta Sala, debe volver a asumirse:
- Ha de insistirse en la distinción entre la potestad tarifaria y las competencias propias de la política de precios, que ha sido establecida siempre con nitidez, pudiendo citarse al efecto, por su antigüedad, las sentencias de 25 de noviembre de 1978, 3 de febrero de 1986, 7 de mayo de 1987 y 6 de febrero de 1988.- El art. 18, apartado 3, de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación del Transporte Terrestre, consagró la yuxtaposición de medidas de control de precios sobre la potestad tarifaria, al disponer que "cuando por razones de política económica el precio de los transportes estuviera incluido en alguna de las modalidades de intervención reguladas en la normativa general de precios, la Administración de Transportes deberá someter el establecimiento o modificación de las correspondientes órganos competentes sobre control de precios".
- La Ley 5/1987, de 30 de julio, Orgánica de Delegación de facultad del Estado en las Comunidades Autónomas, en materia de transportes por carretera y por cable, reconoce de modo definitiva la subsistencia de las facultades de control de precios que corresponden al Estado, al disponer en su artículo 17 que "la delegación efectuada por la presente Ley en materia tarifaria se ciñe a las facultades de la Administración de Transportes y no comprende las funciones que corresponden o puedan corresponder al Estado en virtud de la legislación general sobre el control de precios, las cuales no son objeto de delegación".
- La conclusión que establece esta sentencia es que "la Comunidad Autónoma del País Vasco es la titular de la potestad tarifaria de los servicios públicos de transportes por carretera, pero, a su vez, el Estado es titular de la competencia en materia de política económica general y por ello de la política de precios, de ahí que todo aumento de las tarifas de precios deba ser autorizada por la Comisión Delegada para Asuntos Económicos o por los órganos a que esta Comisión atribuya dicha competencia, según los porcentajes de aumento".
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La segunda sentencia, de obligada cita, de 6 de junio de 1998, relativa a la Orden de 13 de marzo de 1989, del Departamento ya aludido del Gobierno Vasco, sobre incremento de tarifas y mínimos de percepción en los servicios públicos regulares de transportes interurbano de viajeros por carretera, dependientes de la Comunidad correspondiente, no hizo más que reiterar y renovar la doctrina anterior, al igual que hoy hacemos.
La consecuencia de cuanto llevamos expuesto es la estimación de todos los motivos del recurso, al ser manifiesta que la sentencia ha infringido los preceptos legales citados como vulnerados por la Administración recurrente.
En primer lugar, resulta manifiesta la vulneración del art. 18 de la Ley de Transportes por Carretera, que en su apartado 3 dispone el sometimiento específico de las tarifas que apruebe la Administración de Transportes a los Órganos del Estado competentes en materia de política de precios, y en segundo término, son igualmente evidentes los quebrantamientos del Decreto 2965/1977, de 28 de octubre y la Orden de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, de 4 de febrero de 1988, pues las competencias de la Administración competente en materia de precios han sido obviamente desconocidas en la resolución impugnada.
La estimación del recurso, de acuerdo con el artículo 102.1.2º de la Ley de la Jurisdicción y lo solicitado por la Administración recurrente conlleva la declaración expresa de nulidad de la resolución indicada.
No procede condena en las costas del recurso, ni en las de la instancia, de conformidad con lo prevenido en los artículos 102.2 y 131.1 de la Ley de la Jurisdicción.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Estimamos el recurso de casación 3449/1993, interpuesto por la Administración General del Estado, contra la sentencia dictada el día 18 de abril de 1992 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en su recurso 1001/1989, en el que ha sido parte recurrida el Gobierno Vasco y en consecuencia casamos dicha sentencia, declarando al propio tiempo la nulidad de la Orden del Departamento de Transportes y Obras Públicas del Gobierno Vasco, de 13 de marzo de 1989, sobre elevación de tarifas en los servicios públicos discrecionales de transportes de viajeros por carretera en vehículos de más de 9 plazas, así como en los servicios públicos regulares de viajeros de uso especial.
Sin pronunciamiento de condena en materia de costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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