STS, 20 de Mayo de 2000
| Ponente | FERNANDO LEDESMA BARTRET |
| ECLI | ES:TS:2000:4090 |
| Número de Recurso | 1156/1993 |
| Fecha de Resolución | 20 de Mayo de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Mayo de dos mil.
VISTO por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Generalidad de Cataluña contra la sentencia de 26 de octubre de 1992 dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso 39/1991 sobre autorización de cobro de actividades complementarias, extraescolares y servicios de comedor. Ha sido parte recurrida la Procuradora de los Tribunales Doña María Jesús González Díez, en representación de "COPES, CENTRO DE EDUCACIÓN ESPECIAL, S.A.".
En el recurso contencioso-administrativo nº 39/1991, la Sala (Sección Cuarta) de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia de fecha 26 de octubre de 1992 cuyo fallo dice textualmente: "FALLAMOS: Que estimando el recurso interpuesto por el "COPES, Centro de Educación Especial, S.A.", contra DIRECCIÓ GENERAL DE GESTIÓ, PROFESORAT I CENTRES DOCENTES (Departament d'Ensenyament Generalitat de Catalunya".
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Declaramos no ser conformes a Derecho y anulamos las resoluciones de 2-7-90 de la Delegació Territorial de Barcelona del Departament d'Ensenyament de la Generalitat de Catalunya, y de 5-9-90 de la Direcció General de Gestió del Profesorat i Centres Docents, desestimatoria ésta del recurso de alzada interpuesto contra la primera.
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Declaramos aprobadas por silencio administrativo positivo las siguientes cuotas por actividades complementarias, extraescolares y servicios complementarios:
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Para el Curso 87-88, 24.258 ptas./mes y alumno, por actividades complementarias; 1750 Ptas./mes y alumno por actividades extraescolares; y 9.000 ptas./mes y alumno por servicio de comedor.
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Para el curso 88-89, 29.000 ptas./mes y alumno por actividades complementarias.
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Para el curso 89-90, 31.0000 ptas./mes y alumno por actividades complementarias; 2.000 ptas./mes y alumno por actividades extraescolares; y 10.000 ptas./mes y alumno por servicio de comedor.
Todo ello sin que haya una mención especial en cuanto a costas".
Contra la referida sentencia, al amparo del art. 95.1.4º de la L.J.C.A. de 1965, modificada por Ley 10/1992, de 30 de abril, ha interpuesto recurso de casación el Letrado de la Generalidad de Cataluña sosteniendo la infracción del ordenamiento jurídico resultante: a) de la interpretación errónea del R.D. 1534/1986, de 11 de julio, en particular del último inciso de su Disposición Final; b) de la aplicaciónindebida del apartado 13 de las OOMM de 31 de agosto de 1987 y 20 de mayo de 1988; y c) de la inaplicación del Decreto Autonómico 198/1987, de 19 de mayo o, subsidiariamente, del art. 94.1 de la L.P.A. Suplica sentencia "casando la dictada por el Tribunal de instancia y declarando ajustados a derecho los actos impugnados y desestimadas por silencio administrativo las peticiones de autorización de cuotas por actividades extraescolares instadas por la adversa, con expresa condena en costas a la misma".
Se ha opuesto al recurso de casación -que fue admitido mediante providencia de 6 de mayo de 1993- la representación procesal de Copes, Centro de Educación Especial, S.A.. Suplica se dicte sentencia "no dando lugar al recurso, por no estimar procedente el motivo de casación y confirmando la sentencia dictada en el recurso contencioso nº 39/91 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con imposición de costas a la recurrente".
Por providencia de 23 de marzo de 2000 se señaló para votación y fallo del recurso el 17 de mayo de 2000, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. Don Fernando Ledesma Bartret. En la fecha indicada ambos actos tuvieron lugar.
Al inicio de los cursos 1987/1988, 1988/1989 y 1989/1990, Copes, Centro de Educación Especial, S.A., solicitó del órgano competente del Departamento de Enseñanza de la Generalidad de Cataluña (Delegación Territorial de Barcelona, ciudad) autorización para realizar actividades complementarias, extraescolares y servicios de comedor, recayendo resolución de 2 de julio de 1990 -concluidos aquellos cursos- autorizando las citadas actividades, aunque estableciendo unas cuotas máximas inferiores a las propuestas por el centro (fs. 31 a 34 del exp. admtivo.). El recurso de alzada entablado contra esta resolución fue desestimado por otra de 5 de septiembre de 1990 de la Dirección General de Gestión del Profesorado y Centros Docentes del mismo Departamento (fs. 8 a 16 del exp. Admtivo.), resultando desestimado por silencio administrativo el recurso de reposición entablado contra la desestimación de la alzada. Estos son los actos administrativos que anula la sentencia de la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña objeto del recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Generalidad de Cataluña.
La sentencia declara probado: que las cuotas que estima autorizadas por silencio administrativo no son superiores al coste real de las correspondientes actividades y servicios, lo que significa que no han generado lucro alguno para la entidad solicitante de las autorizaciones; y que la percepción de tales cuotas no se ha demostrado que haya producido ningún tipo de discriminación entre los alumnos destinatarios de aquellas actividades y servicios. Consiguientemente, la exigencia contenida en el art. 51.2 de la LODE (L.O. 8/1985 de 3 de julio) de que "en los centros concertados las actividades escolares, tanto docentes como complementarias o extraescolares y de servicios, no podrán tener carácter lucrativo" ha sido cumplida. De estos hechos hemos de partir al examinar el recurso de casación que juzgamos.
El razonamiento sobre el que está construido el pronunciamiento estimatorio de la sentencia impugnada puede resumirse así: a) el cobro de cualquier cantidad a los alumnos en concepto de actividades complementarias o de servicios deberá ser autorizado por la Administración educativa correspondiente, pues así lo impone el art. 51.3 de la LODE; b) en desarrollo del art. 51.4 de la LODE fue aprobado el R.D. 1534/1986, de 11 de julio, por el que se regulan las actividades complementarias y de servicios de los Centros Privados Concertados, cuya Disposición Adicional dice textualmente: "Este reglamento será de aplicación en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas que tengan atribuida competencia al efecto en tanto no desarrollen lo establecido en el art. 51 de la Ley Orgánica reguladora del Derecho a la Educación, de conformidad con su Disposición Adicional 1ª.1, y mientras no tengan transferidos los servicios correspondientes. En todo caso, este reglamento se aplicará para integrar las disposiciones autonómicas"; c) haciendo uso de la autorización al Ministro de Educación y Ciencia contenida en la Disposición Final Primera de este Real Decreto, fueron aprobadas las OOMM de 31 de agosto de 1987 y 20 de mayo de 1988 (la primera referida al curso 87/1988, la segunda de carácter permanente) por las que se establecieron las normas para la autorización de cantidades a percibir como contraprestación por actividades complementarias y de servicios de los Centros Privados Concertados, normas entre las cuales se encuentra la de su apartado 13º, que dice así: "La autorización solicitada para la percepción de cantidades por actividades extraescolares o por servicios complementarios se entenderá concedida si, transcurridos tres meses desde la finalización de los plazos a que se refieren los números 5 y 7 de esta Orden, no hubiera recaído resolución expresa sobre la misma"; d) En Cataluña, el D. 198/1987, de 19 de mayo (su texto aparece en los fs. 67 y 68 del exp. admtivo.) procedió a la regulación de las actividades complementarias, extraescolares y de servicios en los centros docentes en régimen de conciertoeducativo, sin que en ninguno de sus siete artículos y dos disposiciones finales se estableciese precepto alguno sobre los efectos del silencio de la Administración cuando los interesados solicitasen la correspondiente autorización; y e) ante el silencio de la norma autonómica sobre los efctos del silencio positivo, el Tribunal lleva a cabo una función integradora de tal laguna, acudiendo a la regulación contenida en las OOMM ya citadas, por lo que, habida cuenta del tiempo transcurrido desde la presentación de las solicitudes hasta que recayó la primera de las resoluciones administrativas autonómicas -la de 2 de julio de 1990- es evidente que se había producido el efecto positivo del silencio y por tanto deben considerarse obtenidas las autorizaciones que, de nuevo lo recordamos, se refieren a unas cuotas que no tienen carácter lucrativo por no suponer unas cantidades superiores al costo real.
El Letrado de la Generalidad de Cataluña, al amparo del art. 95.1.4º de la L.J.C.A., ha interpuesto recurso de casación. Sostiene que la sentencia infringe el ordenamiento jurídico: 1º) porque interpreta erróneamente la Disposición Final del R.D. 1534/1986, de 11 de julio; 2º) porque aplica indebidamente el punto 13 de las OOMM de 31 de agosto de 1987 y 20 de mayo de 1988; y 3º) porque inaplica el D. autonómico 198/1987, de 19 de mayo o, subsidiariamente, inaplica el art. 94.1 de la LPA, precepto este último que atribuye al silencio un efecto negativo, debiendo acudirse para completar las insuficiencias del citado Decreto autonómico a las Intrucciones de 25 de julio de 1986 (su texto está en los fs. 69 y 70 del exp. admtivo.) de la Dirección General competente, así como al D. 100/1991, que, en desarrollo del art. 81.2 de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, del Parlamento de Cataluña (por la que se regula la organización, el procedimiento y el régimen jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña) determina los supuestos de aplicación del silencio positivo, entre los cuales no se incluye el referente al supuesto que es objeto de enjuiciamiento.
No se discute que en la fecha del acto administrativo originario habían transcurrido más de tres meses desde que fueron solicitadas las autorizaciones a que el proceso se refiere. La sentencia impugnada ha interpretado correctamente la Disposición Final del R.D. 1534/1986 al acudir, en defecto de norma autonómica reguladora de la materia controvertida -que, de haber existido, habría sido de preferente aplicación, habida cuenta la competencia plena de la Generalidad de Cataluña para la regulación de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, según se desprende del art. 15 del E.A.C.- al sistema normativo integrado por aquel reglamento y las OOMM que lo desarrollan, y en concreto al apartado 13 de dichas OOMM que atribuye al silencio de la Administración efecto positivo por el transcurso de tres meses desde la finalización de los plazos a que se refieren sus respectivos números 5 y
7. Para alcanzar esa necesaria integración normativa (arts. 11.3 de la L.O.P.J. y 7.1 del Código Civil) no era posible acudir ni a las Instrucciones de 1986, ni al Decreto autonómico 100/1991. En cuanto a aquéllas, en particular la Instrucción nº 11, porque nada dicen sobre el efecto del silencio, y en cuanto al D.100/1991 porque es un reglamento que entró en vigor en fecha posterior a la de los actos administrativos enjuiciados en la instancia. Existente, pues, una laguna legal, no cabe integrarla, como también sostiene la parte recurrente en casación, aplicando el art. 94.1 de la L.P.A, pues no tiene en cuenta este alegato que según el art. 95 de esa misma L.P.A. el silencio se entiende positivo cuando así se establezca por disposición expresa, que es, cabalmente, lo que aquí acontece, siendo esas expresas disposiciones estatales las que, correctamente, ha tomado en consideración el Tribunal "a quo" para estimar el recurso y anular los actos administrativos impugnados.
Ex art. 102.3 de la L.J.C.A., procede la imposición de las costas al recurrente.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey,
NO HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Generalidad de Cataluña contra la sentencia de 26 de octubre de 1992 dictada por la Sala de lo Contencioso - Administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso nº 39/1991. Desestimamos el presente recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. DON FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sal en audiencia pública de los que, como SECRETARIA, certifico.
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