STS, 25 de Septiembre de 2000
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| ECLI | ES:TS:2000:6693 |
| Número de Recurso | 198/1999 |
| Fecha de Resolución | 25 de Septiembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Septiembre de dos mil.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 198/1999 interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE OVIEDO, representado por la Procurador Dª. Isabel Juliá Corujo, contra el Real Decreto número 480/1999, de 18 de marzo, por el que se declaran oficiales las cifras de población resultantes de la revisión del padrón municipal referidas al 1 de enero de 1998; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
El Excelentísimo Ayuntamiento de Oviedo interpuso ante esta Sala, con fecha 17 de mayo de 1999, el recurso contencioso-administrativo número 198/1999 contra el Real Decreto número 480/1999, de 18 de marzo, por el que se declaran oficiales las cifras de población resultantes de la revisión del padrón municipal referidas al 1 de enero de 1998. En su escrito de demanda, de 3 de noviembre de 1999, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que: a). Se anule el Real Decreto número 480/99, de 18 de marzo, por el que se declaran oficiales las cifras de población resultantes de la Revisión del Padrón Municipal en lo que concierne a Oviedo referidas al 1 de enero de 1998 (B.O.E. número 67, de 19 de marzo de 1999); b). Se declare que la cifra poblacional atribuida al término municipal de Oviedo y referida al 1 de enero de 1998, debió ser 201.157 habitantes. c). Se impongan las costas a la Administración demandada". Por otrosí interesó el recibimiento del pleito a prueba.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 22 de noviembre de 1999, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso contencioso-administrativo, declarando que el Real Decreto impugnado es plenamente ajustado a Derecho". Por otrosí solicitó igualmente el recibimiento a prueba.
Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 22 de diciembre de 1999 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por providencia de 31 de mayo de 2000 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 13 de septiembre siguiente, en que ha tenido lugar.
El Ayuntamiento de Oviedo impugna en este recurso contencioso-administrativo el Real Decreto 480/1999, de 18 de marzo, por el que se declaran oficiales las cifras de población resultantes de la revisión del Padrón Municipal referidas al 1 de enero de 1998 y, en concreto, la cifra de población que en él se declara para el municipio de Oviedo, cifra que a su entender debió fijarse en 201.157 y no en 199.549 habitantes.
Esta Sala ha tenido ya ocasión de resolver recursos análogos contra el mismo Real Decreto 480/1999, interpuestos por los Ayuntamientos de Málaga (recurso número 152/1999), Cádiz (recurso número 161/1999) y León (recurso número 204/1999), respectivamente desestimados por sentencias de 3 de febrero, 27 de marzo y 22 de septiembre de este año 2000. En la medida en que los argumentos impugnatorios expuestos por el Ayuntamiento de Oviedo coincidan con los alegados por aquellas otras corporaciones municipales y rechazados por esta Sala, hemos de reiterar las consideraciones hechas en aquellas sentencias, que condujeron a la desestimación de los respectivos recursos. Concretamente, en la última de ella exponíamos el marco jurídico en que se dicta el Real Decreto y contestábamos a la alegación de inobservancia del procedimiento legalmente establecido del siguiente modo:
"[...] Dados los términos en que se ha suscitado el debate, no es ocioso recordar, ante todo, algunos aspectos referidos al marco normativo en que se produce dicho Real Decreto, que son útiles para la labor de enjuiciamiento que se nos pide.
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La Ley 4/1996, de 10 de enero, por la que se modificó la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, atendiendo a un conjunto variado de circunstancias de las que da cuenta su Exposición de Motivos, introdujo una nueva regulación del Padrón Municipal por la que normaliza su informatización, a fin de que no sea necesario realizar las renovaciones quinquenales antes previstas, que quedan suprimidas, y pueda establecerse una coordinación entre los padrones de todos los municipios, evitando con ello que se produzcan los errores inherentes a la gestión individualizada de cada Padrón. En esta línea, atribuye al Instituto Nacional de Estadística las funciones de coordinación, a la vez que crea el Consejo de Empadronamiento, como órgano de colaboración en esta materia entre la Administración General del Estado y los Entes Locales. A la vez, facilita la actualización permanente del Padrón, con posibilidad así de obtener unas cifras de población ajustadas a la realidad en un corto plazo, que puedan, por tanto, ser declaradas oficiales por el Gobierno anualmente, a propuesta del citado Instituto.
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La renovación del Padrón Municipal referida al 1 de mayo de 1996 fue, así, la última en llevarse a cabo. Las cifras de población resultantes de la misma se declararon oficiales mediante el Real Decreto 1645/1997, de 31 de octubre, fijándose, en su disposición transitoria única, que la primera revisión del Padrón, ya de acuerdo al nuevo sistema, se haría con referencia al 1 de enero de 1998. Es por tanto a esta previsión a la que pretende dar cumplimiento el Real Decreto impugnado en este recurso jurisdiccional.
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El nuevo sistema, que en síntesis se caracteriza por la gestión continua e informatizada de los Padrones Municipales, con coordinación de todos ellos por parte del Instituto Nacional de Estadística, encontró en el proceso de su implantación dificultades de diversa índole, propiciadas por la dispar situación de las Entidades implicadas y por circunstancias organizativas, presupuestarias y técnicas; entendiendo la Administración, sin embargo, que las mismas no debían demorar aquella primera revisión, dado lo dispuesto en la nueva regulación, con su pretensión de que las cifras resultantes de las revisiones anuales pudieran ser declaradas oficiales, y dada la convocatoria de elecciones municipales para el año 1999 y la previsión del artículo 179 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, que hace depender el número de concejales a elegir en cada Ayuntamiento del número de residentes que tenga cada término municipal.
[...] Abordando ya el estudio de las razones o argumentos que se esgrimen como sustento de la impugnación, la primera de ellas, en el orden que parece más lógico, sería aquella que denuncia la inobservancia del procedimiento establecido en el artículo 82 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, en la redacción que le fue dada por el Real Decreto 2612/1996, de 20 de diciembre, en el que se contiene el desarrollo reglamentario de aquella Ley 4/1996.
Sin embargo, ese precepto, que se incluye dentro de las normas que el Reglamento dedica a la revisión del padrón municipal, lo que dispone es, de un lado, que las discrepancias que subsistan entre el Instituto Nacional de Estadística y los Ayuntamientos, surgidas respecto de las cifras que éstos remitan con ocasión de la revisión anual de sus padrones municipales, se someterán al Consejo de Empadronamiento para su informe; y, de otro, que el Presidente de dicho Instituto, con el informe favorable del citado Consejo, elevará al Gobierno de la Nación la propuesta de cifras oficiales de población de los municipios españoles, para su aprobación mediante Real Decreto. Trámites, todos ellos, que este Tribunal ha de tener por cumplidos, pues se dice así en el preámbulo del Real Decreto impugnado, sin que obre prueba alguna en contrario.
[...] En relación con ese primer argumento, lo que llega a deducirse de las actuaciones es, básicamente, un aplazamiento hasta después de la obtención de las cifras oficiales de población a 1 de enero de 1998, del cumplimiento del trámite de audiencia individual del ciudadano afectado en lossupuestos de duplicidades de inscripción; de suerte tal que estas duplicidades, a los solos efectos de calcular las cifras de población, se asignan al municipio que resultaría designado para llevar a cabo las gestiones para resolver los duplicados intermunicipales (esto es, en principio, al municipio en que figure la inscripción más reciente), contabilizándose, en cuanto a los duplicados intramunicipales, uno solo de ellos. Después, una vez aprobadas las cifras de población, los Ayuntamientos procederían a la resolución de los duplicados por el procedimiento previsto en las Instrucciones Técnicas sobre la gestión y revisión del Padrón Municipal, con requerimiento a los interesados y, si fuera preciso, notificación en el Tablón de Edictos y en el Boletín Oficial de la Provincia; tras ello, si el duplicado se resolviera de forma distinta a la inicialmente contabilizada, se incluiría en las cifras de población referidas a 1 de enero de 1999.
Tal aplazamiento, sin embargo, no debe calificarse ahora como constitutivo de un vicio relevante, ni ha de determinar la anulación del Real Decreto impugnado, pues éste no procede a resolver sobre la supresión o modificación de inscripciones singulares y sí, tan sólo, a declarar cifras oficiales de población, que, de otro lado, se calculan, también en aquel aspecto de la resolución de los duplicados, según criterios lógicos.
Es esta la conclusión que ya alcanzó este Tribunal en su sentencia de fecha 27 de marzo de 2000 [...] en ella dijimos que el hecho cierto de que se pospusiera la resolución nominal de los duplicados detectados hasta después de la aprobación de las cifras no supuso conculcación alguna ni de derechos individuales ni colectivos."
La demanda del Ayuntamiento de Oviedo, en cuanto cuestiona la corrección jurídica del procedimiento llevado a cabo en este caso por el Instituto Nacional de Estadística - procedimiento que califica de "metalegal y de sospechosa legalidad" en el escrito de conclusiones-, debe ser rechazada por las consideraciones anteriormente expuestas.
Subraya, además, la defensa de la Corporación Municipal que la actuación del Instituto Nacional de Estadística ha de ser de mera coordinación y colaboración colegiada, pero ella misma se ve forzada a reconocer la indudable competencia de dicho Instituto para formular por sí mismo la propuesta de cifras de población y, a fortiori, la competencia del Consejo de Ministros para dictar el Real Decreto que las declara oficiales. El hecho de que la comunicación de reparos u observaciones a las cifras inicialmente remitidas por el Ayuntamiento se haya efectuado con retraso no es un motivo determinante de la nulidad de la propuesta más tarde refrendada por el Consejo de Ministros. Sobre este extremo, en la sentencia antes transcrita afirmamos que "[...] no se desprende de nuestro ordenamiento jurídico, tanto de sus normas generales, como de las singulares que regulan la materia que ahora nos ocupa, que una hipotética extemporaneidad en la adopción de las decisiones que han de mediar en el procedimiento que culmina con la declaración de cifras oficiales de población, o en esta declaración misma, haya de producir como efecto el de reputar oficiales las que resulten de la documentación remitida por los propios Ayuntamientos."
Consecuencia inherente al reconocimiento de dicha facultad de la Administración Central es su falta de vinculación automática a las cifras remitidas por los Ayuntamientos. Sobre la base de éstas el Instituto Nacional de Estadística ha de acometer su oportuna depuración efectuando los contrastes con el resto de ficheros patronales o con los datos resultantes de otros registros que pueden tener incidencia en aquellas cifras, como es el relativo a personas fallecidas (187 en el caso de Oviedo); fruto de este contraste -que el Instituto Nacional puede acometer disponiendo como dispone de los datos de todos los municipios españoles- es la detección de duplicados, bien intramunicipales (2 en el caso de Oviedo) o intermunicipales
(2.048, en el mismo caso, 958 de los cuales fueron asignados a este municipio y 1090 a otros), para concluir en la cifra final que más tarde aprobaría el Consejo de Ministros.
La demandante insiste en que esta última es "errónea e inapropiada", pero ello no está en modo alguno demostrado. Por un lado, tal como hemos afirmado en la sentencia antes transcrita, "[...] no hay base en nuestro ordenamiento jurídico, ni desde luego en el nuevo sistema tantas veces citado, que no conceptúa el Padrón municipal como un documento público y sí como un registro administrativo, para acoger [...] la existencia de una presunción de acierto en los datos del Padrón elaborados por el Ayuntamiento recurrente." Por otro lado, la propia Corporación Municipal en sus alegaciones a la propuesta del Instituto Nacional de Estadística, formuladas el 19 de febrero de 1999, si ciertamente discrepaba de la corrección del procedimiento adoptado por el Instituto, tenía que reconocer que no obraban en poder del Ayuntamiento - independientemente de quién fuera responsable de ello- todos los "datos imprescindibles" para fijar por su parte, con la debida precisión, las revisiones mensuales y anuales del padrón mismo. Esta omisión se extendía por ejemplo, a los datos de defunciones de personas que anteriormente figuraban en el padrón municipal, datos que no siempre se remitían temporáneamente al Ayuntamiento, y de modo especial cuando el fallecimiento se producía fuera del propio municipio; idéntica "desactualización" de datosmunicipales se producía por la falta de conocimiento del Ayuntamiento -independientemente, insistimos, de quién fuera de ello responsable- de las bajas por cambio de residencia al extranjero.
En conclusión, no tratándose de un procedimiento afectado por vicios determinantes de su nulidad, no habiéndose demostrado cumplidamente que las cifras de población plasmadas en el Real Decreto impugnado sean erróneas ni tengan por qué ser preteridas ante las propuestas por el Ayuntamiento demandante (que, por lo demás, divergen en muy escasa proporción de la cifra oficial reconocida en aquél) y siendo coherente con las funciones asignadas al Instituto Nacional de Estadística la labor de depuración de las cifras remitidas por los Ayuntamientos mediante los debidos contrates y ajustes con otros datos obrantes en su poder, no hay base para estimar el presente recurso.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 198 de 1999 interpuesto por el Ayuntamiento de Oviedo contra el Real Decreto 480/1999, de 18 de marzo, por el que se declaran oficiales las cifras de población resultantes de la revisión del Padrón Municipal referidas al 1 de enero de 1998. Sin hacer especial imposición de las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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