STS, 7 de Diciembre de 2000
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| ECLI | ES:TS:2000:9027 |
| Número de Recurso | 4555/1995 |
| Fecha de Resolución | 7 de Diciembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Diciembre de dos mil.
Visto el recurso de casación nº 4555/95 interpuesto por el Procurador Sr. Velasco Fernández, en nombre y representación del Ayuntamiento de Santillana del Mar, contra la sentencia dictada en fecha 19 de Abril de 1995 y en su recurso número 1285/94 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, sobre impugnación de licencia, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Torrelavega, representado por el Procurador Sr. Guinea y Gauna, sucedido por la Procuradora Sra. Guinea Ruenes. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, dictó sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Santillana del Mar se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 9 de Mayo de 1995, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 15 de Junio de 1995, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estimara el recurso contencioso administrativo, en la forma dicha en el suplico de la demanda.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 2 de Diciembre de 1997, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Ayuntamiento de Torrelavega) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 22 de Diciembre de 1997, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 6 de Octubre de 2000, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 29 de Noviembre de 2000, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó en fecha 19 de Abril de 1995, y en su recurso contencioso administrativo nº 1285/94, por medio de la cual se declaró inadmisible el formulado porel Ayuntamiento de Santillana del Mar contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Torrelavega de fecha 23 de Enero de 1990, que concedió licencia al Instituto de Servicios Sociales (INSERSO) para la construcción de un Centro de Atención a Minusválidos Psíquicos (CAMP) en la zona de Sierrallana.
La sentencia de instancia declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo. Se basó para ello en la circunstancia de que, habiendo sido concedida la licencia en fecha 23 de Enero de 1990, el plazo para impugnarla vencía a los cuatro años, es decir, el día 23 de Enero de 1994, (según el artículo 254 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1992), pese a lo cual el recurso contencioso administrativo no se interpuso hasta el día 30 de Septiembre de 1994, es decir, extemporáneamente, según lo dispuesto en el artículo 82, apartados c) y f) de la Ley Jurisdiccional.
Contra esa sentencia ha formulado el Ayuntamiento Santillana del Mar recurso de casación, en el cual se alega la infracción de los siguientes preceptos:
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Del artículo 80 de la Ley de 27 de Diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
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De los artículos 12.1 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local
(L.E.B.R.L.), 7.2 del R.D. 2187/1978, de 23 de Junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística (R.D.U.), 47.1.c) de la Ley de 17 de Julio de 1958, de Procedimiento Administrativo (L.P.A.), 56, 57, 62.1.b) y 94 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (L.R.J.) y 82.f) L.J.
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De los artículos 58 y 82 L.J.
Estudiaremos a continuación esos motivos de impugnación, si bien ya desde ahora anunciamos su desestimación.
Se alega, en primer lugar, la infracción del artículo 80 de la Ley Jurisdiccional, por incongruencia de la sentencia recurrida, que no ha resuelto sobre las alegaciones de la parte actora acerca de la disconformidad de la licencia impugnada con el ordenamiento urbanístico de Torrelavega y sobre la nulidad de pleno derecho de la licencia por incompetencia manifiesta del órgano que la otorgó.
El motivo no puede prosperar.
El Tribunal de instancia no incurrió en incongruencia al no resolver sobre esas cuestiones, ya que eran argumentaciones de fondo, cuyo estudio no puede acometerse cuando, como en el presente caso, existe una causa de inadmisibilidad que lo impide. Por ello el artículo 81-1 a) de la L.J. prevé como primer pronunciamiento de la sentencia, que impide cualquier otro, el de la "inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo". Sólo en un recurso contencioso administrativo admisible pueden resolverse las cuestiones referentes a la legalidad o ilegalidad del acto impugnado, y por ello la declaración de inadmisibilidad que las deja imprejuzgadas no incurre en absoluto en incongruencia sino que aplica correctamente la normativa procesal.
Tal como dijimos en sentencia de 19 de Septiembre de 1996, "es lícito que los Tribunales no entren en el examen de la cuestión de fondo de un pleito si lo impide un motivo formal, deducido de una interpretación razonable de las normas jurídicas, tal como reiteradamente ha declarado el Tribunal Constitucional (v.gr. Sentencia de 13 de Diciembre de 1993, y las en ella citadas 32/1991, 19/1983, 68/1983, 93/1984 y 62/1989".
En segundo lugar se alega infracción de los artículos 12.1 de la Ley de Bases de Régimen Local, 7.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística, 47-1-c) de la Ley de Procedimiento Administrativo y 62-1-b) de la Ley de Régimen Jurídico, en relación con el 82-f de la Ley Jurisdiccional.
Aunque el motivo dista bastante de ser claro, parece que se sustenta en la afirmación de que la licencia concedida por el Ayuntamiento de Torrelavega era nula de pleno derecho por incompetencia territorial y que, en consecuencia, esa nulidad debió ser estudiada con preferencia a la causa de inadmisibilidad que se aceptó.
Para rechazar este argumento bastará con reproducir lo que dijimos en nuestra sentencia de 19 de Septiembre de 1996, que fue lo siguiente:"Por lo demás ni siquiera la circunstancia de alegarse causas de nulidad de pleno derecho impiden la inadmisibilidad del recurso, porque, tal como este Tribunal Supremo tiene reiteradamente dicho, lo que no está sometido a plazo es el ejercicio de la acción de nulidad en vía administrativa (artículo 109 de la LPA) pero no la impugnación judicial de un acto (tanto del acto nulo como, en su caso, de la resolución administrativa resolutoria de la previa acción de nulidad). Así, aunque con otras palabras más cumplidas y extensas, lo hemos dicho en Sentencia de 28 de Noviembre de 1995 (Apelación 4351/1991), que cita las anteriores de 25 de Marzo y 22 de Diciembre de 1992 y 14 de Febrero de 1995".
Más extensamente, el problema fue estudiado en nuestra sentencia de 23 de Enero de 1996, de la cual son los siguientes razonamientos:
"La temática suscitada en el recurso que decidimos, ciertamente no ha sido pacífica, habiendo dado lugar a fluctuaciones en su tratamiento jurisprudencial, pues en determinados casos y como ha hecho notar el recurrente, este Tribunal Supremo ha rechazado la aplicación de determinadas causas de inadmisibilidad y en concreto la que tiene por causa la extemporaneidad del escrito interpositorio del recurso contencioso administrativo, por considerar preferente el enjuiciamiento de las cuestiones relativas a las nulidades de pleno derecho "por la trascendencia que tiene la imprescindibilidad de la acción de nulidad radical (artículos 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958 y 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, pudiendo citar al respecto las invocadas por el recurrente, "ad exemplum" las de 16 de Abril y 24 de Octubre de 1986, así como las de 23 de Octubre de 1959, 20 de Junio de 1964 y 3 de Julio de 1972, pero en la actualidad la tesis dominante más reciente que, inspira la doctrina de este Tribunal Supremo es la incorporada, entre otras, en las Sentencias de 13 de Mayo de 1981, 26 de Diciembre de 1984, 21 y 22 de Diciembre de 1992, 23 de Noviembre y 7 de Diciembre de 1993, 30 de Septiembre y 11 y 24 de Octubre de 1994, a cuyo tenor "en el caso de entablarse un recurso jurisdiccional en que se accione con base en la nulidad de pleno Derecho, ya tras la utilización de la acción prevista en el artículo 109 antes citado, o ya directamente, el recurrente ha de someterse al plazo de ejercicio establecido en el artículo 58 de la Ley Jurisdiccional, incurriendo en caso contrario en extemporaneidad, con la obligada inadmisibilidad de su recurso; razones de seguridad jurídica, unidas a la exigencia del acto administrativo previo y subsiguiente carácter revisor de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, son el valladar que ha impedido a los Tribunales de este orden aplicar el tradicional e indiscutible principio en derecho privado de la imprescriptibilidad de las acciones declarativas de nulidad radical..." cuya doctrina no empece, sin embargo a que también se haya proclamado, con carácter excepcional, la procedencia de enjuiciar preferentemente el tema de la nulidad radical o absoluta, cuando tiene por causa determinante la nulidad de pleno Derecho jurisdiccionalmente proclamada de las normas que amparan los actos administrativos impugnados".
Aplicando esta doctrina al caso de autos procede rechazar el motivo que examinamos, porque si la licencia que impugnaba era, en su opinión, nula de pleno derecho, el camino no era impugnarla fuera de plazo, sino solicitar en vía de petición la revisión de la misma, lo que es distinto.
En último lugar se alega infracción de los artículos 58 y 82 de la Ley de la J.C.A.
Se explica el motivo diciendo que una cosa es que se haya ejercitado una acción pública caducada y otra muy distinta que el recurso contencioso administrativo haya sido interpuesto fuera de plazo, que es lo que indebidamente ha declarado el Tribunal de instancia. En su opinión, no habiendo existido notificación formal de la licencia, es imposible que el recurso contencioso administrativo se haya interpuesto fuera del plazo de dos meses establecido en el artículo 58 de la Ley Jurisdiccional.
El motivo también debe ser rechazado.
El artículo 82-f) de la L.J. no se remite al artículo 58, y por lo tanto la inadmisibilidad que proclama no se refiere sólo al caso de que el recurso contencioso administrativo se haya interpuesto fuera del plazo de dos meses a contar desde la notificación, sino también a aquéllos, como el presente, en que, aunque, faltando notificación, ha transcurrido el plazo señalado por las normas sustantivas para impugnar determinados actos administrativos.
(En todo caso, aunque esa causa se entendiera que es una causa de desestimación y no de inadmisibilidad, su consecuencia, al ser de estudio preferente al fondo, impediría el examen del resto de los argumentos impugnatorios, por lo que no existiría ninguna diferencia práctica entre ambas soluciones).
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar en las costas del mismo al Ayuntamiento de Santillana del Mar (artículo 102-3 de la L.J.).Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, desestimamos el presente recurso de casación nº 4555/95, y, en consecuencia, confirmamos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en fecha 19 de Abril de 1995 y en su recurso contencioso administrativo nº 1285/94. Y condenamos al Ayuntamiento de Santillana del Mar en las costas del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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