STS, 14 de Junio de 2000

En el recurso nº 2799/1994, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó, con fecha 19 de octubre de 1995, sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: FALLAMOS: Que en atención a lo expuesto debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso - administrativo interpuesto por Don Pedro Jesús contra la resolución del Director General de Costas de 2 de noviembre de 1993 confirmatoria de la de Demarcación de Costas de Murcia de 16 de septiembre de 1991 a que se refieren los presentes autos por entenderla conforme a derecho en los extremos aquí expuestos y todo ello sin expresa condena en costas".

Contra la referida sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de Don Pedro Jesús al amparo del art. 95.1.4 de la L.J. de 1956, modificada por Ley 10/1992. Suplica que se dicte sentencia "estimando los motivos alegados, casando la resolución recurrida y resolviendo se anule el acto administrativo impugnado o decretándose en su caso la indemnización legal que corresponda por cuanto la Sala dictamine que se deba recurrir a un expediente de expropiación forzosa, con todo lo demás que en derecho proceda".

Se ha opuesto al recurso el Sr. Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración del Estado. Suplica que "tenga por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo y tenga por formulado este escrito de oposición al recurso de casación interpuesto de contrario, y declare no haber lugar a dicho recurso por no ser procedente ninguno de los motivos invocados, con imposición de las costas a la parte recurrente".

Mediante providencia de 28 de marzo de 2000 se señaló para deliberación y fallo del recurso el 7 de junio de 2000 designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. Don Fernando Ledesma Bartret. En la indicada fecha tuvieron lugar ambos actos.

Para mejor resolver el recurso de casación interpuesto contra la sentencia que declaró la conformidad a derecho de los actos administrativos impugnados en la instancia resulta necesario dejarconstancia de su respectivo contenido. Han sido tres los expedientes seguidos por los órganos de la Administración del Estado competentes en materia de costas. El primero fue el que comenzó el 26 de julio de 1991 mediante resolución que dispuso incoar expediente de recuperación posesoria de oficio, concluido el 16 de septiembre de 1991 por la Demarcación de Costas en Murcia, acordando: 1º) recuperar de oficio la posesión del dominio público ocupado en la PLAYA000 , término municipal de Cartagena, por Don Pedro Jesús (demandante en la instancia y recurrente en casación); y 2º) ordenar el levantamiento de la ocupación referida, consistente en edificación con retirada de restos fuera del dominio público marítimo, determinando el plazo dentro del cual los trabajos debían estar terminados, e indicando la ejecución subsidiaria por la Administración si el interesado no lo hiciese. Tiene en cuenta este acto administrativo que se trata de una ocupación sin título de dominio público marítimo terrestre, pues la edificación se asienta sobre dicho dominio, concretamente en zona de playa (considerando noveno), lo que, añade la Administración, incluso reconoce la escritura de compraventa aportada por el interesado, según la cual "la edificación está asentada en terreno que forma parte de la servidumbre y zona marítima" (así se afirma en el considerando décimo). Contra la resolución de 16 de septiembre de 1991, interpuso recurso de alzada el Sr. Pedro Jesús , que fue resuelto por la Dirección General de Costas del Ministerio de Obras Públicas y Transportes el 20 de octubre de 1992, Centro Directivo que acordó, además de la desestimación del recurso, "dar traslado de la presente resolución y antecedentes expedientales al Servicio de Responsabilidad Patrimonial a efectos de que se instruya el expediente de daños solicitado por el recurrente", pronunciamiento este último con el que se daba repuesta a la petición que en la alzada había formulado -hecho cuarto de su escrito- en orden a que se procediese a la "inmediata apertura de expediente de daños y perjuicios producidos, al amparo del art. 106.2 de la CE y sus concordantes, según los preceptivos mandatos del art. 24 de la CE, en relación con el art. 5 y concordantes de la Ley del Consejo de Estado" (sic).

En el segundo expediente (que lleva referencia ST- 06/92) recayó con fecha 20 de abril de 1993 resolución de la misma Demarcación de Costas que acuerda: 1º) "acumular este expediente al RDP-4/91 por existir el supuesto previsto en el art. 73 de la L.P.A., al tratarse de una edificación que ocupa en parte dominio público marítimo-terrestre y en parte servidumbre de tránsito; y 2º) requerir a Don Pedro Jesús a que proceda a la demolición de la parte de su vivienda que ocupa la servidumbre de tránsito, dejando ésta totalmente libre y expedita en el plazo de quince días, a contar desde la recepción de la presente resolución". Contra esta resolución interpuso el interesado recurso de alzada, que la Dirección General de Costas desestimó el 2 de noviembre de 1993. En el antecedente primero de esta resolución se dice textualmente: "Advertido por visita de inspecciones que la parcela colindante con la zona marítimo-terrestre del deslinde aprobado por O.M de 31 de enero de 1963, de la titularidad del recurrente, interrumpe la servidumbre de tránsito entre los hitos núms. NUM000 y NUM001 del mencionado deslinde, correspondiente a los mojones número de orden NUM002 y NUM003 , en la PLAYA000 , término municipal de Cartagena, y una vez instruido el expediente y cumplimentados los trámites correspondientes, la Demarcación de Costas de Murcia, con fecha 20 de abril de 1963 dicta resolución por la que se acuerda requerir a Don Pedro Jesús para que proceda a la demolición de la parte de su vivienda que ocupa la servidumbre de tránsito, dejando ésta totalmente libre y expedita en el plazo de quince días...". En los fundamentos de derecho segundo y tercero de esta resolución se invocan los arts. 21 y 27.1 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988, así como la Disposición Transitoria Cuarta, sin concretar los apartados de la misma, precepto que - citamos textualmente- obligan "a su demolición, dado que la Demarcación actuante no ha encontrado motivos de interés público que justificaran su legalización".

El tercer expediente se refiere a las actuaciones administrativas tendentes a la demolición de la edificación y a los presupuestos presentados por la Administración y el interesado sobre el importe de los trabajos correspondientes, datos que no es preciso conocer con más detalle, salvo indicar que la Administración resolvió el 11 de diciembre de 1991 comunicar al Sr. Pedro Jesús aquella valoración, que contra esta comunicación aquél interpuso recurso de alzada, declarado inadmisible por resolución de la Dirección General de Costas de 18 de febrero de 1994.

Quizá convenga añadir que el Sr. Pedro Jesús ha solicitado el 3 de febrero de 2000 de la Demarcación de Costas competente autorización para realizar obras en el edificio a que este recurso se contrae, autorización que ha sido denegada el 1 de marzo siguiente. Continúa, pues, en pie la edificación, cuyas características muestran las fotografías que obran en el expediente administrativo y las que fueron unidas al acta notarial que presentó el demandante en la instancia con su escrito de demanda. Se trata de una vivienda que se encuentra atravesada por la línea delimitadora de la zona marítimo-terrestre (deslinde aprobado por O.M. de 31 de enero del año 1963) hallándose la mayor parte de lo edificado en plena playa y la otra parte en franja de servidumbre de tránsito, inmueble que adquirió el recurrente mediante escritura pública de 20 de agosto de 1973, que tiene inscrito a su favor en el Registro de la Propiedad, inscripción (la certificación obra también en el expediente administrativo) que, en lo que aquí importa, dice así: "finca nº NUM004 . Urbana: un lote de terreno que mide 6 metros de Norte a Sur por 10 metros y 86 centímetros deEste a Oeste, o sean 75 metros y 16 decímetros cuadrados, que forma parte de la servidumbre y zona marítima, hallándose ocupado tal lote con una pequeña caza compuesta de terraza, entrada, dos habitaciones, cocina, despensa, letrina y pozo, señalada con el nº NUM005 , se halla situada en la PLAYA000 ...".

Según el informe de dos arquitectos del Colegio de Murcia a quienes el interesado encargó una valoración estimativa del solar y de la vivienda en él construida, son datos de relevancia los siguientes, que la Administración no ha negado expresamente: Descripción.- La vivienda ocupa en su totalidad un solar rectangular, de 6,10 metros en su fachada principal, orientada a NE, y 10,86 metros las laterales. Su construcción data del primer decenio del presente siglo. Estado de conservación.- Los cerramientos y tabiquería presentan un buen estado de solidez, aunque exteriormente los revestimientos y carpintería adolecen del mantenimiento necesario que requieren debido a la proximidad al mar. Entorno.- La vivienda está enclavada entre la primera línea de viviendas y el mar, por lo que se encuentra textualmente en medio de la arena de la playa. Infraestructuras, equipamientos.- Cuenta con los servicios de agua potable de la red y electricidad. Evacua las aguas residuales a un pozo ciego, ya que ha entrado recientemente en funcionamiento el alcantarillado en PLAYA000 . Próximos a la vivienda se cuenta con los equipamientos necesarios para su habitación durante todo el año: supermercados, colegio, iglesia, consultorio médico... Se encuentra ubicada en solar privilegiado dentro de uno de los enclaves turísticos tradicionales del Mar Menor. Atendiendo a todo ello, ubicación, antigüedad de la vivienda, estado de conservación y al altísimo valor de arrendamiento, así como encontrarse en zona de servidumbre marítimo-terrestre, estiman un valor de mercado del solar antedicho más la construcción que sobre él se asienta no menor de 6.500.000 de ptas.".

El recurso contencioso-administrativo en la instancia fue interpuesto contra la resolución de 16 de septiembre de 1991 y la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada, luego expresamente desestimado, actos administrativos dictados en el que hemos denominado primer expediente. En la demanda se suplica que se declare "la nulidad del acto aquí impugnado o, en su caso, se decrete la indemnización a mi representado conforme a la Ley". La sentencia de la Sala de Murcia dice textualmente: "Fallamos: Debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Pedro Jesús contra la resolución del Director General de Costas de 2 de noviembre de 1993 confirmatoria de la Demarcación de Costas de Murcia de 16 de septiembre de 1991 a que se refieren los presentes autos por entenderla conforme a derecho en los extremos aquí expuestos y todo ello sin expresa condena en cuanto a costas". Se incluye así en el fallo un pronunciamiento referente a un acto administrativo dictado no en el primer expediente sino en el que hemos denominado segundo expediente, quizá porque se ha entendido que la resolución de 2 de noviembre de 1993 implica una desestimación de las pretensiones deducidas en vía administrativa en relación con la totalidad del edificio, es decir, tanto de aquella parte del mismo enclavada en zona marítimo-terrestre como de la que se halla en la franja sometida a servidumbre de tránsito. En el fundamento de derecho primero la sentencia rechaza el alegato de indefensión por apreciar que el demandante ha alegado y probado cuanto le ha interesado en sede administrativa y jurisdiccional. En el segundo fundamento de derecho, tras invocar la STC de 4 de julio de 1991 y citar un pasaje de la misma referente a la Disposición Transitoria 4ª.1 de la L.C., se afirma: "la servidumbre que dice que ocupa la finca de autos es una servidumbre de tránsito que acentúa el carácter demanial del bien que nos ocupa y que desde su construcción tuvo, lo que hace más rechazable la postura de no demolición y de pertenencia a particulares". Añadiendo después, al final de ese mismo fundamento de derecho: "por todo ello, acreditado en el expediente administrativo el enclave en zona de dominio público marítimo-terrestre de la finca de autos y no constando título alguno que habilite su uso (concesión, legalización), procede ratificar la resolución administrativa recurrida". Conclusión de la que se desprende que la sentencia, incluso después de aceptar que parte de la finca está sujeta a una servidumbre de tránsito, acaba considerándola, toda ella, como enclave en zona de dominio público marítimo- terrestre.

El demandante en la instancia, al amparo del art. 95.1.4º de la L.J. de 1956, modificada por Ley 10/1992, ha interpuesto recurso de casación, alegando dos motivos: en el primero, la infracción de la Disposición Transitoria 4ª de la L.C. de 1998 y de la jurisprudencia, sin que concrete sentencia alguna; en el segundo, la vulneración del art. 9.3, en relación con el art. 24, ambos de la CE. En desarrollo de estos motivos, construye una argumentación que podemos resumir así: a) la edificación cuyo levantamiento ordenan los actos administrativos impugnados le pertenece a título de dueño, derecho que tiene inscrito en el Registro de la Propiedad; b) parte de dicha edificación se encuentra construida sobre zona marítimo-terrestre (sobre la playa, según deslinde aprobado por O. M. de 31 de enero de 1963) pero otra sobre suelo urbano (dotado de los correspondientes servicios, como se desprende del informe de los arquitectos a que antes hemos hecho referencia) sujeto a la servidumbre de tránsito; c) la Disposición Transitoria 4ª.2.b) ha sido indebidamente aplicada por lasentencia impugnada, pues, siempre a juicio del recurrente, no consiente ser privado de sus derechos dominicales sin previa expropiación; d) de no serle reconocido el derecho a la indemnización que reclama, como la sentencia viene a afirmar al declarar laconformidad a derecho de los actos administrativos impugnados, se vulnerarían los arts. 9.3 (principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos), 33.1 y 3, y 24, todos ellos de la CE. Termina interesando "la desafectación de la servidumbre que grava la edificación previo dictamen favorable del Consejo de Estado".

El recurso debe ser parcialmente estimado. La sentencia ha hecho una indebida interpretación de la Disposición Transitoria 4ª de la L.C. al no distinguir entre aquella parte de la finca construida sin título alguno sobre la playa, de aquella otra que se levanta en la franja sujeta a la servidumbre de tránsito sobre terreno propiedad del recurrente. La primera- la construida en la playa- queda sometida al régimen jurídico resultante de las siguientes normas de la L.C. de 1988: el art. 2.b) (que impone a la Administración el deber de garantizar el uso público de las playas, sin más excepciones que las que el propio precepto establece); el art. 3.1.b) (que califica las playas como bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal en virtud de lo dispuesto en el art. 132.2 de la CE); el art. 7 (que establece la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de tales bienes); el art. 8 (que no admite más derechos sobre los bienes de dominio público que los de uso y aprovechamiento adquiridos de acuerdo con esta Ley, careciendo de todo valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad); el art. 10.2 (según el cual la Administración tiene la facultad de recuperación posesoria, de oficio y en cualquier tiempo sobre dichos bienes); el art. 20 (que dispone que la protección del dominio público marítimo-terrestre comprende la defensa de su integridad y de los fines de uso general a que está destinado); el art. 33 (conforme al cual las playas no serán de uso privativo, sin perjuicio de lo establecido sobre reservas demaniales; la Disposición transitoria 1ª.2 (que en supuestos como el de autos, reconoce a los titulares amparados por el art. 34 de la Ley Hipotecaria el derecho a solicitar, en las condiciones que establece, la legalización de los usos existentes, mediante concesión, en los términos de la Disposición transitoria 4ª, legalización que aquí no ha sido solicitada); y la Disposición Transitoria 4ª.1 (en la que se dispone que "las obras e instalaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley, sin autorización o concesión exigible con arreglo a la Legislación de Costas entonces vigente, serán demolidas cuando no proceda su legalización por razones de interés público". En nuestro caso está demostrado la inexistencia de título alguno, lo que supone incumplir las exigencias contenidas no sólo en la

L.C. de 1988 sino en las vigentes al tiempo de levantarse la construcción, concretamente los arts. 34 de la Ley de Puertos, de 19 de enero de 1928, y 7 de la Ley de Costas 28/1969, de 26 de abril. También consta que la Administración ha negado expresamente la concurrencia de razones de interés público que hagan procedente su legalización.

Distinto es el régimen jurídico de aquella parte de la finca que se halla dentro de los seis metros a que se refiere el art. 27 de la Ley de Costas, sujeta a la servidumbre de tránsito. A esta parte resulta aplicable la Disposición transitoria 4ª, conforme a la cual, habida cuenta la existencia de la edificación con conocimiento de la Administración desde fecha imprecisa, y su situación en zona que por estar dotada de todos los servicios urbanísticos puede ser calificada de urbana, queda sujeta al régimen de la Disposición transitoria 4ª.2 b). La sentencia impugnada, aparte de calificar como demanial un bien que en parte es de naturaleza privada, interpreta indebidamente la Disposición transitoria 4ª al unificar el tratamiento jurídico de instalaciones que, según dicha norma, deben ser sometidas a un diferente régimen jurídico por su distinto emplazamiento.

La estimación del primer motivo supone no el mantenimiento de la finca, pues por razón de su indivisibilidad la demolición ha de ser total, sino el reconocimiento del derecho del titular registral a ser indemnizado por la demolición de aquella parte de su propiedad protegida por el Registro. La propia Administración no ha sido ajena al reconocimiento de tal derecho. Recuérdese -lo decíamos en el fundamento de derecho primero- que la resolución desestimatoria de la alzada, de fecha 20 de octubre de 1992, ordenaba instruir expediente para la determinación de la indemnización que el actual recurrente en casación entonces reclamaba, pronunciamiento que no se habría efectuado en caso de considerarlo por completo improcedente. Ahora bien, tal valoración deberá ser fijada teniendo en cuenta, de una lado, la importante limitación que la Disposición Transitoria 4ª.2.b) establece en cuanto a la naturaleza de las obras de que son susceptibles las instalaciones a que se refiere, y, de otro, la situación de conservación en que esa parte del inmueble se encuentra.

La estimación del primer motivo hace innecesario el examen del segundo, y ello nos impone, de acuerdo con el art. 102.1.3 de la L.J., resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate. Lo cual significa que debemos declarar. 1º) la conformidad de los actos administrativos impugnados en la instancia en cuanto acuerdan la recuperación de oficio de la parte de la finca que ocupa la zona marítimo-terrestre según el deslinde aprobado por O.M. de 31 de enero de 1963,así como el levantamiento o demolición de la totalidad de la vivienda (actos cuya conformidad a derecho viene avalada por nuestra jurisprudencia (SSTS, entre otras, de 22 de junio de 1990, 14 de febrero de 1996 y 10 de julio y 7 de octubre de 1999); 2º) su disconformidad a derecho en cuanto deniega al recurrente toda indemnización; y 3º) la procedencia de que por la Administración se tramite expediente en que se determine el valor del inmueble de su propiedad enclavado en la franja de terreno sujeta a la servidumbre de tránsito, valoración que deberá llevarse a cabo siguiendo los criterios que hemos expuesto en el anterior fundamento de derecho quinto de esta sentencia, procediendo al pago de la cantidad que como resultado de todo ello se alcance.

No apreciándose mala ni fe ni temeridad, no ha lugar a la condena en las costas de la instancia. En cuanto a las de este recurso, cada parte ha de satisfacer las suyas, todo ello de conformidad con el art. 102. de la L.J.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey,