STS, 13 de Noviembre de 2000

Por escrito presentado 25 de noviembre de 1998, la Procuradora de los Tribunales doña Macarena Rodríguez Ruiz, en nombre y representación de la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG), interpuso recurso contencioso administrativo contra el R.D 2033/1998, de 25 de septiembre, por el que se establece la normativa específica del régimen de apoyo a los productores de trigo duro en España. Y, recibido el expediente administrativo y efectuada la correspondiente publicación en el BOE, por diligencia de ordenación de 4 de febrero de 1999, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formalización de la demanda.

El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 5 de marzo de 1999, en el que se solicita que se declare la nulidad del Real Decreto recurrido y de forma subsidiaria a la anterior petición se proceda a dictaminar (sic) la nulidad de su artículo 3.

Conferido el oportuno traslado, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita sentencia desestimatoria del recurso.

Por auto de 21 de junio de 1999, se recibió el pleito a prueba con el resultado que obra en autos.

Después de que por auto de 25 de abril de 2000 se acordara la continuación del procedimiento, fue evacuado el trámite de conclusiones por escrito de la representación actora presentado el 3 de junio del 2000, en el que reitera sentencia de conformidad con lo solicitado en la demanda, y por el Abogado del Estado, por escrito fechado el 27 de junio del mismo año, en el que solicita se dé por reproducida la súplica de su escrito de contestación.

Concluso el procedimiento, por providencia, de 25 de julio de 2000, se señaló para deliberación y fallo el 7 de noviembre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

La producción de trigo duro ha sido objeto de una especial consideración en la normativa europea sobre la política agraria.En concreto, el Reglamento CEE 1765/92 del Consejo, de 30 de junio, estableció un régimen de apoyo a los productores de cultivos herbáceos, que se traducía para los de trigo duro en zonas tradicionales de cultivo en un sistema basado en la asignación de derechos individuales de cultivo.

Así, su artículo 4.3 dispuso que "se concederá un suplemento del pago compensatorio para las superficies sembradas de trigo duro en las zonas tradicionales de producción que figuran en el anexo II en función del número de hectáreas que hayan podido optar para el trigo duro en 1988/1989, 1989/1990,1990/1991/ o 1991/1992, siendo el productor el que elija la campaña de comercialización que servirá de referencia".

La aplicación de la normativa comunitaria en España dio lugar a la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 4 de octubre de 1993 que reguló la elección de campaña y la asignación de los derechos individuales al suplemento del pago compensatorio a los productores de trigo duro, si bien se tuvo en cuenta un coeficiente reductor para no superar, en un principio, el límite de 550.000 hectáreas asignadas a España.

El Reglamento CE 2309/97, que amplía para España la superficie máxima garantizada para la producción de trigo duro hasta 594.000 Has modifica los apartados 3,4 y 5 del artículo 4 del Reglamento CEE 1765/92, y permite que los Estados miembros puedan repartir la superficie máxima establecida entre las regiones de producción relacionadas en el anexo II del Reglamento, en función de la importancia que haya representado el cultivo del trigo duro durante el período 1993/1997. De esta forma sustituye el sistema de derechos individuales de cultivo por el de superficies máximas garantizadas nacionales, susceptibles éstas de subdivisión en superficies máximas regionales, posibilitando la compensación superficial entre ellas; de manera que la consecuente reducción, en caso de exceso de producción, se produce una vez que se haya transferido en el Estado de que se trate las superficies de regiones que no hayan alcanzado su límite regional a aquellas que lo hayan rebasado.

Dentro de los indicados límites se concede un suplemento de pago compensatorio de 344 ecus por hectárea. Y, en las regiones no incluidas en el mencionado anexo II, donde esté bien asentada la producción de trigo duro, hasta un máximo de hectáreas indicado en el anexo III bis y que para España es de 4.000 hectáreas se reconoce una ayuda específica de 138,9 Ecus/ha.

En desarrollo del referido Reglamento CE 2309/97 se dicta, primero, la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 19 de junio de 1998 por la que se regula, para las campañas de comercialización 1999/2000 y siguientes, la normativa específica del régimen de apoyo a los productores de trigo duro en España. Dicha Orden, objeto de recursos ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, fue derogada por el Real Decreto, que ahora se impugna, 2033/1998, 25 de septiembre.

En este Real Decreto se transcribe sustancialmente la Orden Ministerial que deroga, conservando sistemática y contenido, salvo, claro está, la inclusión de una disposición final derogatoria por la que se deroga precisamente la citada Orden de 19 de junio de 1998, y la disposición final segunda por la que se faculta al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para dictar, en el ámbito de sus atribuciones, las disposiciones precisas para el desarrollo y ejecución de la norma.

No obstante, además de la posibilidad de que las subvenciones se apliquen a un número de explotaciones mayor, en la Disposición Final primera, sobre título competencial, se establece que "el presente Real Decreto tiene el carácter de normativa básica estatal, de conformidad con lo establecido en el artículo 149.1.13 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases de coordinación de la planificación general de la actividad". Esto es, se eleva el rango normativo de la disposición, puesto que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, la determinación de lo básico, de ordinario, ha de hacerse por Ley, sin perjuicio de la posibilidad de que, por razón de la materia, pueda efectuarse por norma de carácter reglamentario, que en ningún caso ha de revestir la forma de orden ministerial cuando el título competencial que se invoca sea la coordinación de la planificación general de la actividad económica (STC 213/1994, de 14 de julio).

El artículo 3 del RD 2033/1998 fue modificado por la disposición Adicional 3ª del Real Decreto 2721/11998, de 18 de diciembre, objeto, a su vez, de una rectificación de errores publicada en el BOE de 11 de febrero de 1999; de manera que el precepto ha tenido las siguientes redacciones:

1. Redacción originaria del RD 2033/1998: "Artículo 3. Superficies excluidas del derecho al suplemento del pago compensatorio y a la ayuda específica.Quedan excluidas del suplemento del pago compensatorio en las regiones tradicionales de producción las superficies de regadío, salvo las correspondientes a las explotaciones que hayan tenido asignados derechos individuales de cultivo en el régimen anterior y puedan acreditar que los han usado en el regadío correspondiente. Esta exclusión queda establecida con carácter general para las superficies de regadío en las regiones que puedan acogerse a la ayuda específica".

2. Redacción dada por la Disposición Adicional 3ª del RD 2721/1998, antes de la rectificación de errores: "Artículo 3. Superficies excluidas del derecho al suplemento del pago y a la ayuda específica.

   1. Quedan excluidas del suplemento del pago compensatorio en zonas tradicionales de producción, las superficies de regadío. Esta exclusión queda establecida con carácter general para las superficies de regadío en las regiones que puedan acogerse a la ayuda específica.

   2. No obstante, lo previsto en el apartado anterior no será de aplicación a los titulares de explotaciones de regadío en zonas tradicionales de producción que tuvieran derechos asignados para la campaña de comercialización 1998/1999 y los hubieran ejercitado en la misma mediante la percepción del correspondiente suplemento en las superficies de regadío de dichas explotaciones.

   Para la determinación de las superficies beneficiarias del suplemento en regadío a partir de la campaña de comercialización 1999/2000, se tomará como referencia la superficie de regadío por la que se percibió el mayor importe del suplemento del pago compensatorio en cualesquiera de las campañas 1993/1994 a 1998/1999, ambas inclusive".

3. Por la corrección de errores del Real Decreto 2721/1998, donde se decía "...para la campaña de comercialización 1998/1999 y los hubiera ejercitado en la misma..." se pasó a decir "para las campañas de comercilización 1997/1998 o 1998/1999 y los hubiera ejercitado en las mismas...".

   Finalmente, el RD 1893/1999, de 10 de diciembre (BOE de 11 de diciembre de 1999), por el que se establece la normativa básica aplicable al régimen de apoyo comunitario a los productores de determinados cultivos herbáceos, que entra en vigor el día siguiente al de su publicación y es aplicable a partir de la campaña de comercialización 2000/2001, establece los requisitos para optar al pago suplementario al trigo duro y a la ayuda especial (art.9), y deroga expresamente los Reales Decretos 2033/1998, de 25 de septiembre, por el que se establece la normativa específica del régimen de apoyo a los productores de trigo duro en España, y 2127/1998, de 18 de diciembre, sobre determinadas ayudas comunitarias en el sector agrario en lo que respecta al sector agrícola (Dis. Der. única).

La referida multiplicidad de normas, que se suceden en tan breve lapso de tiempo, puede ser objeto de crítica desde el punto de vista de la técnica normativa, pero no constituye, por sí sola, el deficiente ejercicio de la potestad reglamentaria, a que se refiere la actora, que pueda determinar la invalidez de la norma reglamentaria impugnada.

Ahora bien, lo que sí suscita es la cuestión relativa a los efectos de la derogación o pérdida de vigencia de la norma reglamentaria recurrida que se produce como consecuencia de una norma posterior a su impugnación en vía contencioso- administrativa. Esto es, si como consecuencia de ello, se produce o no la desaparición sobrevenida del objeto del recurso.

Sobre tal cuestión, como tuvimos ocasión de señalar en el auto de 25 de abril pasado, no cabe dar una respuesta unívoca y general, ya que ha de estarse a la incidencia real de la derogación y no a criterios abstractos (Cfr. SSTC 111/1983, 199/1987, 385/1993, 196/1997 y 233/1999). La pérdida sobrevenida de vigencia de los preceptos reglamentarios impugnados ha de ser tenida en cuenta, en cada caso, para apreciar si la misma conlleva la exclusión de toda aplicabilidad de aquéllos, pues si así fuera, habría que reconocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto del proceso en el que se impugna directamente un reglamento que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la disposición reglamentaria, acaso ilegal o inconstitucional (Cfr. art. 73 LJCA y 40 LOTC, STC 199/1987). Por ello carece de sentido pronunciarse cuando el propio Ejecutivo expulsa la norma reglamentaria del ordenamiento jurídico de modo total, sin ultraactividad (Cfr. SSTC 160/1987, 150/1990 y 385/1993). Pero por idéntica razón, para excluir toda aplicación posterior de la disposición reglamentaria controvertida, privándola del vestigio de vigencia que pudiera conservar, puede resultar necesario (útil o conveniente, dice la STC 233/1999 en relación con normas legales impugnadas por inconstitucionalidad) su enjuiciamiento, aun cuando haya sido derogada (Cfr. SSTC 196/1997, 199/1987, 233/1999), si no puede descartarse una eventual aplicación del reglamento impugnado, en función del tiempo en que estuvo vigente hasta su definitiva derogación (Cfr. 28 de abril de2000), o si la norma derogatoria, al reproducir el contenido de la norma derogada, prolonga la aplicación de unos preceptos reglamentarios que pudieran estar aquejados de los mismos vicios que se atribuyen a la norma sustituida. Criterios estos que, aplicados al devenir normativo que se contempla en el presente proceso, no permiten concluir con seguridad que se haya producido una pérdida sobrevenida del objeto de la pretensión impugnatoria.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el 25 de noviembre de 1998, se señala como norma objeto de la pretensión anulatoria el RD 2033/1998, de 25 de septiembre, por el que se establece el régimen de apoyo a los productores de trigo duro en España. Y, en la demanda, que se presenta el 5 de marzo de 1999, la impugnación se bifurca en una doble dirección:

1. La de dicho Real Decreto 2033/1998 en su totalidad, basándose en la infracción u omisión de los trámites esenciales del procedimiento de aprobación de una disposición general.

2. Subsidiariamente, la del artículo 3 del Real Decreto por vulneración del Reglamento CEE 1765/92, del Consejo, de 30 de junio, en la redacción dada por el Reglamento CE 2309/97, del Consejo, de 17 de noviembre, por el que se establece el régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos, en concreto de trigo duro, e infracción del artículo 9.3 CE, en cuanto consagra los principios de jerarquía normativa, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Pero debe tenerse en cuenta que, respecto a esta segunda pretensión subsidiaria, la parte actora proyecta sus alegaciones a las sucesivas redacciones del precepto, dadas por el Real Decreto 2127/1998 y la corrección de errores que han quedado transcritas. Y el Abogado del Estado sostiene que el recurso es inadmisible en relación con este segundo Real Decreto (y su corrección de errores), ya que si el RD 2721/1998 fue publicado en el BOE de 19 de diciembre de 1998, la parte recurrente tuvo tiempo suficiente para solicitar su ampliación, y, al no hacerlo, se aquietó y consintió la nueva redacción del precepto, con la consecuentemente inadmisibilidad prevista en el artículo 82 LJ, debiendo circunscribirse por ello la impugnación a la redacción del artículo 3 según el primitivo RD 2033/1998.

La tesis expuesta del Abogado del Estado puede, en principio, compartirse. El artículo 46 LJ (también el artículo 36 de la vigente LJCA) se refería a la ampliación del recurso contencioso-administrativo a disposiciones que se dictaran antes de formalizarse la demanda y que guardaran con la que es objeto del recurso en tramitación la relación a que se refería el artículo 44, comprensiva de cualquier conexión directa. Más, debe tenerse que, en ningún caso, por la reducción formal del recurso podrían evitarse, para las versiones modificadas del artículo 3, las consecuencias inherentes o derivadas de una eventual nulidad del RD 2033/1998. No cabe ignorar que el precepto, en cualquiera de sus redacciones, prevé la exclusión del suplemento del pago compensatorio a las superficies en regadío en una distribución previa de la superficie máxima garantizada nacional que se hace en el propio Real Decreto; de manera que, si éste se declarase nulo en su integridad, difícilmente podría mantenerse la pervivencia de una exclusión prevista precisamente en relación con esa distribución de superficie que realizaba la norma anulada. O, dicho en otros términos, no puede adivinarse qué sentido podría tener la permanencia de la exclusión de una distribución establecida en el RD 2033/1998, en el caso de que la propia distribución quedara anulada.

Las infracciones procedimentales que, según la actora, se traducen en vulneración del artículo 24 de la Ley del Gobierno, Ley 50/1997, de 27 de noviembre (LG, en adelante), se concretan en las siguientes: a) omisión del trámite de audiencia a las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que agrupan o representan a los ciudadanos cuyos derechos e intereses legítimos se ven afectos por el reglamento que se cuestiona; b) omisión de la justificación necesaria para adoptar el procedimiento de urgencia y de los plazos exigidos en dicho procedimiento; c) insuficiencia de la memoria económica y del informe sobre la oportunidad y necesidad de la norma impugnada y ausencia en el expediente administrativo de los estudios, consultas y demás actuaciones practicadas; y d) omisión del informe del Ministerio de Administraciones Públicas.

El procedimiento de elaboración de los reglamentos constituye un procedimiento especial, previsto por el artículo 105.1 CE y regulado con carácter general en el artículo 24 CE, y un límite formal al ejercicio de la potestad reglamentaria. Su observancia tiene, por tanto, un carácter ad solemnitem, de modo que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte. Orientación teleológica que tiene una doble proyección: una de garantía ad extra, en la que se inscriben tanto la audiencia de los ciudadanos, directa o a través de organizaciones o asociaciones reconocidas por la ley, prevista en el artículo 24.1. c) LG, como la necesidad de una motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria paraevidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria; otra de garantía interna encaminada a asegurar no sólo la legalidad sino también el acierto de la regulación reglamentaria, en la que se inscriben los informes y dictámenes preceptivos a que se refiere el artículo 24.1.b) LG.

Pues bien, sobre la base de la expresada doctrina y teniendo en cuenta el contenido del expediente remitido, debe acogerse la impugnación de la parte actora por las siguientes razones:

1. De acuerdo con el propio índice del expediente, bajo el epígrafe "5 >" se agrupa, junto con una serie de comunicaciones dirigidas a dichas Comunidades y la relación de asistentes a las reuniones de la Comisión de Coordinación con los Directores Generales de las Comunidades Autónomas, fotocopia de la reunión de coordinación con las Organizaciones de Agricultores y Confederación de Cooperativas Agrarias de España, que no puede considerarse como equivalente al preceptivo trámite de audiencia establecido en el artículo 24.1.c) LG.

   En efecto, por la fecha de 20 de mayo de 1998, ha de entenderse que se refiere a la Orden de 19 de junio de 1998 y no al RD 2033/1998, de 25 de septiembre. Es cierto que el Real Decreto transcribe sustancialmente la Orden Ministerial, de manera que puede apreciarse un claro paralelismo entre la Orden y el Real Decreto, pero aun así, aunque pese a la elevación del rango normativo que, en todo caso, se produce, pudiera entenderse que la tramitación del procedimiento específico del Real Decreto pueda integrarse con la seguida para la Orden, resulta que no se concreta el alcance del debate o de la consulta, que no se produce después de la elaboración del texto, por lo que no puede haber constancia de que en dicha reunión se dispusiera siquiera del texto del proyecto de la disposición, y se tuviera el plazo legal (de, al menos, quince o siete días hábiles, de motivarse razones de urgencia) para formular alegaciones. Además, la referida reunión, respecto de la que sólo se consignan una relación de los nombres y apellidos, con el cargo, y un orden del día en el que se incluye: "a) cultivos herbáceos-trigo duro: Nueva reglamentación a partir de la campaña 1999/2000", tampoco puede servir para entender que las organizaciones y asociaciones agrarias hubieran participado en el proceso de elaboración del texto; pues, para que tal participación adquiera la condición sustitutiva y excluyente de la necesidad del trámite de audiencia del párrafo c) del artículo 24.1 LG es necesario, según el apartado d) del mismo precepto, que se concrete en informes y consultas en el proceso de elaboración.

2. Existe en el expediente una memoria económica, en la que se señala que el nuevo sistema de regulación que, para España, desarrolla el Real Decreto, no supone modificación alguna del flujo financiero global de procedencia comunitaria que recibe el sector productor español de trigo duro en zonas tradicionales y que asciende a 204,6 Mecus, equivalentes a 35.000 millones de pesetas, aunque permite incrementar de cero a 0,56 Mecus, equivalentes a 95 millones de pesetas, el flujo financiero que perciben en la actualidad las zonas tradicionales de cultivo con ayuda específica. Asimismo, se indica que la única diferencia que introduce el nuevo sistema es que estas cantidades se aplicarán a un número de explotación mucho mayor que las que lo recibían, y, en fin, que tampoco se modifica la distribución territorial de estas ayudas, que siguen concentrándose significativamente en las Comunidades Autónomas de Andalucía y Navarra y en las provincias de Badajoz, Toledo, Burgos, Salamanca, Zamora y Zaragoza.

   Igualmente, se dispone de una memoria justificativa, en la que, después de aludir a las innovaciones de la normativa comunitaria sobre sustitución del sistema de apoyo al cultivo de trigo duro, a la nueva asignación de hectáreas y uso de semilla certificada, se afirma que es aconsejable establecer unas medidas de obligado cumplimiento para evitar un incremento excesivo e injustificado de las siembras de trigo duro, en perjuicio de la diversidad productiva regional, que garanticen la calidad de producción y eviten prácticas de cultivo no respetuosas con el medio ambiente ni con el deseable equilibrio agronómico entre cultivos tanto a nivel de explotación como de zona. Y se concluye que se redacta la disposición "con exquisito respeto... a los derechos para acogerse a la ayuda de los agricultores de las zonas tradicionales de cultivo, en secano y regadío, afectados por la regulación anterior; a la igualdad de trato de todos los implicados, y a las prácticas culturales que han de garantizar la ocupación equilibrada del espacio agrario por este cultivo, en las distintas explotaciones y zonas, y la calidad de producción".

   Pues bien, aunque tales documentos cubran formalmente el trámite previsto en el artículo 24.1.b) LG, funcional y teleológicamente no sirven para motivar un aspecto material del Real Decreto 2033/1998 (también de la Orden Ministerial precedente) tan debatido como es el que se regula en el artículo 3 sobre la exclusión del suplemento del pago compensatorio a las superficies de regadío y que, como se ha visto, ha sido objeto de reiterados cambios en un breve espacio de tiempo para perfilar el alcance de tal exclusión. Pueden, ciertamente, aventurarse hipótesis razonables que den consistencia a tal norma, partiendo de la diversa consideración agrícola del secano y regadío, pero cuando la exclusión ha requerido, para el propioGobierno, sucesivas redacciones en las que se modificarán las superficies de regadío afectadas en función de que se hayan tenido y ejercitado derechos asignados en diversas campañas de comercialización, el cumplimiento efectivo de las exigencias derivadas del artículo 24.1.b), requiere alguna motivación explícita sobre tal extremo, de manera que resulte del propio expediente seguido que no se ha hecho un uso arbitrario de la potestad reglamentaria.

   Una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria.

   Pues bien, cuando la norma desarrollada, el artículo 4 del Reglamento europeo, en su versión Reglamento CE 2309/97, autoriza, dentro de los límites fijados en su anexo III -594.000 has. para Españaque el Estado reparta la superficie entre las regiones de producción establecidas en el anexo II, "en función de la importancia que haya representado el cultivo del trigo duro durante 1993-1997", si, al efectuar tal reparto, el Real Decreto introduce un elemento o criterio de exclusión en el reparto que resulta adicional por no estar contemplado en el Reglamento europeo, es necesaria una motivación especifica y adecuada, para lo que no sirve una mera invocación al nuevo sistema que introduce la normativa europea o al genérico respeto a los derechos para acogerse a la ayuda de los agricultores de las zonas tradicionales de cultivo, en secano y regadío, y a la igualdad de trato de todos los implicados, sino que es necesario que se deje constancia en el expediente de la virtualidad o relevancia de los concretos criterios diferenciadores que se utilizan. Y, al no apreciarse que se haya cumplido con tal exigencia, ha de entenderse infringido el precepto legal que establece un requisito encaminado a asegurar la interdicción de la arbitrariedad en la actuación de los poderes públicos.

3. Por último, la determinación de la normativa básica estatal, de conformidad con lo establecido en el artículo 149.1.13ª CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, tiene incidencia en la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, por lo que según el art. 24.3 LG, era necesario el informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas.

Las razones expuestas justifican que se estime el recurso contencioso-administrativo, y, acogiendo la pretensión formulada por la actora con carácter principal, que se declare la nulidad del Real Decreto 2033/1998, de 25 de septiembre, si que haya lugar, obviamente, a considerar la pretensión subdiariamente formulada de nulidad del artículo 3 del referido Real Decreto.

De conformidad con el artículo 139 LJCA, no procede efectuar una expresa imposición de costas.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y, por la potestad que nos confiere el pueblo español,