STS, 25 de Enero de 2000

La parte actora, en el escrito de demanda solicita la anulación de la disposición impugnada, especialmente en cuanto concierne a las disposiciones adicionales primera y segunda de dicha norma.

Respecto de la impugnación de la Disposición Adicional Primera entiende la parte recurrente que hay una discriminación impuesta a los militares de carrera respecto del primer destino, que no tienen derecho a compensación económica y que el Ministerio de Defensa, al modificar el artículo 17 del Real Decreto 1751/90, reconoce dicha discriminación. En cuanto a la Disposición Adicional Segunda, se reconoce, a juicio de la parte recurrente, el injusto trato de los miembros de la reserva transitoria, pues, de acuerdo con el artículo 32.1.a) del Real Decreto 1751/90 y la Disposición Transitoria Primera, uno, tres, los militares a los que faltasen cinco años para cumplir la edad de pase a la situación de reserva, pierden el derecho a continuar en el uso de la vivienda militar en el momento de pasar a dicha situación, reconociéndose en dicha disposición impugnada, la causación de una discriminación al reconocer que quienes hubiesen de pasar a la situación de reserva a partir del 23 de enero de 1996, podían conservar su vivienda hasta el 23 de enero del año 2001.

También se aduce la nulidad del Real Decreto 219/97 por falta de audiencia de la entidad recurrente.

El Abogado del Estado, al contestar la demanda plantea como primer motivo la inadmisibilidad del recurso por falta de representación y legitimación del Sr. Antonio , para actuar en nombre de la Hermandad del Personal Militar en situación ajena al servicio activo, al tratarse de un supuesto de falta de legalidad de dicha Asociación, con arreglo a la doctrina jurisprudencial que se contiene en la sentencia de esta Sala y Sección de 30 de junio de 1997, que denegó la inscripción al Registro de Asociaciones de la modificación estatutaria que pretendía sustituir a la Hermandad de Personal de las Fuerzas Armadas en situación de reserva transitoria por la de la Hermandad de Personal Militar en situación ajena al servicio activo, que es la entidad recurrente en el presente recurso, por lo que entiende dicha parte que el Sr. Antonio sólo es representante del personal en situación de reserva transitoria, pero no del resto del personal.En cuanto a la impugnación que se efectúa de la disposición adicional primera del Real Decreto 219/97, se señala que implica un fraudulento ejercicio reivindicativo de la entidad citada y es improcedente el motivo, puesto que el Real Decreto, lo único que hace es permitir, en localidades donde hubiera más viviendas de apoyo logístico disponible de peticionarios, la concesión al militar de carrera, que se encuentre en su primer destino, del reconocimiento del derecho, sin carácter discriminatorio, en la fórmula prevenida en el precedente artículo 17 del Real Decreto 1751/90.

En cuanto al segundo motivo que se basa en la impugnación de la disposición adicional segunda del Real Decreto impugnado, es de tener en cuenta que el lapso temporal de cinco años previsto en dicha disposición es razonable y la discriminación de los militares que pasen a la situación de reserva a partir del 23 de enero de 1996, que pueden conservar sus viviendas hasta el 23 de enero del 2001, frente a los que estando en situación de reserva transitoria no se les concede la prórroga automática, no implica la existencia de discriminación, pues la situación de reserva y reserva transitoria son situaciones distintas y sólo el personal en situación de reserva transitoria prevista en el Real Decreto 1000/85 es el que consumó la ruptura con las Fuerzas Armadas, por lo que dicha parte solicita que se declare inadmisible y subsidiariamente, se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

TERCERO,. Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 18 de enero del año 2000.

Con carácter previo al examen del fondo del asunto procede examinar la causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado sobre la ausencia de legitimación de la entidad recurrente.

Sobre este primer punto, procede comenzar analizando los precedentes jurisprudenciales sobre esta materia:

1. La sentencia de este Tribunal de 5 de octubre de 1994 concluyó reconociendo la legitimación de la entidad hoy actora como grupo cuyos intereses colectivos estaban afectados por la disposición general impugnada, en virtud de la previsión contenida en el artículo 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y rechazó la inadmisibilidad del recurso formulado por el Abogado del Estado con cita del artículo 82.b) de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa de 1956.

2. La sentencia de esta Sala de 30 de junio de 1997, ha analizado el tema en cuestión al examinar en el fundamento jurídico sexto, el motivo tercero, acogido al número 4º del artículo 95.1 de la L.J.C.A., sobre infracción de los artículos 22, 53 y 81 de la Constitución y de la Ley 191/1.964, de Asociaciones, en lo que no estaba derogada por la propia Constitución, así como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo sobre el derecho constitucional de asociación.

   Dos eran los principales motivos por los que la sentencia referida desestimó el recurso y confirmó la carencia de legitimación de la parte recurrente:

   - Al señalar que el Tribunal de Instancia, en el fallo recurrido, se ajusta a las exigencias del deber que le impone el artículo 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por rechazar una pretensión que entrañaba un fraude de ley al amparo del artículo 6.4 del Código Civil, no cabría hablar de infracción del artículo 22 de la Constitución, que jugaba en este caso como una mera norma de cobertura para eludir la prohibición de los artículos 1.3 de la Ley Orgánica de Libertad sindical y 181 de las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas, en relación con el artículo 28 de la Constitución.

   - Al reconocer que procedía rechazar la infracción del artículo 22 de la Constitución y la pretendida vulneración de la Ley de Asociaciones de 1964, al no citarse en el recurso norma concreta de dicha ley que se considerase infringida y tratarse de una cuestión de legalidad no revisable en sede especial de la Ley 62/78.

3. Esta misma Sala (en posterior sentencia de 17 de marzo de 1998) ha reconocido un concepto amplio de la legitimación de directa incidencia en la cuestión examinada.

   Así, se plantea, en primer lugar, la cuestión relativa a la legitimación de la parte actora en el proceso contencioso-administrativo, debiendo señalarse, previamente, la doctrina jurisprudencial mantenida por el Tribunal Constitucional en reiteradas resoluciones (así en sentencias nº 160/85, de 28 de noviembre y24/87, de 25 de febrero, entre otras) que ponen de manifiesto que la legitimación procesal ha de responder a una aplicación razonada de los preceptos que la disciplinan, basada en el interés legítimo, en evitación de la vulneración del artículo 24.1 de la Constitución, por lo que aquellos actos y disposiciones contra los que recurren las partes afectadas y que puedan perjudicialmente afectar a sus legítimos intereses, son susceptibles de impugnación.

   Este mismo criterio ha mantenido esta Sala del Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia (entre otros, Auto de 24 de septiembre de 1980, de la antigua Sala Tercera y sentencias de 5 de marzo de 1980, 18 de febrero y 11 de junio de 1982, 10 de febrero de 1983 y 24 de febrero de 1984) que sostienen el principio general del criterio pro actione, cuando aparezca claramente acreditada su exigencia por norma legal o estatutaria que así lo disponga.

   A la vista de la doctrina jurisprudencial precedente, llegamos a la consideración inicial que el presupuesto procesal de la legitimación ha de ser interpretado con flexibilidad y con la finalidad de lograr una completa y plena garantía jurisdiccional por parte de los litigantes, en coherencia con el derecho a la tutela judicial efectiva preconizado en el artículo 24.1 de la Constitución, precepto plenamente aplicable a partir de la vigencia de la norma fundamental y de acuerdo con el cual deben interpretarse las normas preconstitucionales, lo que ha llevado a la jurisprudencia de este Tribunal a sostener un concepto amplio del criterio de la legitimación, de acuerdo con el espíritu antiformalista que informó la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, como han reconocido, entre otras, las sentencias de 31 de octubre de 1979, 25 de septiembre de 1980, 16 de diciembre de 1981, 28 de mayo de 1982, 3 de marzo de 1983 y 11 de abril de 1984, que conducen al rechazo de la causa de inadmisibilidad alegada por la parte recurrente, máxime teniendo en cuenta, como dicha parte reconoce, que el Sr. Antonio es representante del personal en situación de reserva transitoria y que en la impugnación que en este recurso se efectúa (especialmente en cuanto a la disposición adicional segunda) se valoran intereses que afectan a este colectivo, con relación al cual se plantea el término de comparación.

Además de rechazar la citada causa de inadmisibilidad, en aras de la efectividad del contenido constitucional del artículo 24.1 de la C.E. y en cuanto al fondo del asunto, los motivos en los que se fundamenta la impugnación de las disposiciones adicionales primera y segunda, han sido ya, expresamente, examinados en las precedentes sentencias de esta Sección de 13 de julio y 17 de diciembre de 1999, no habiendo sido derogados los indicados preceptos por la Ley 26/1999 de 9 de julio de medidas de apoyo a la movilidad geográfica de los miembros de las Fuerzas Armadas (BOE 10-7-1999).

Así, se reconocía en dichas sentencias que la crítica que se hace de la disposición adicional primera del Real Decreto 219/1997, para pedir su nulidad, viene a ser que la compensación sustitutoria debe ser también reconocida en el primer destino y se viene a argüir para ello que si en estos casos se reconoce también el derecho a la vivienda, éste lo ha de ser en su plenitud.

En este punto, ya reconoció la invocada jurisprudencia precedente de esta Sala que la réplica que la Abogacía del Estado realizaba era correcta, al consistir en que en el primer destino no se da el requisito de movilidad geográfica que resulta exigible en los derechos de que se viene hablando, pero ello no debe impedir, en beneficio de quienes se hallen en el primer destino o en la primera localidad, la posibilidad de utilizar unos recursos que de otro modo quedarían ociosos.

También se reconoció que carecía de fundamento la nulidad pretendida en relación a la disposición adicional segunda del Real Decreto 219/1997, por los siguientes razonamientos:

1. Los requisitos o elementos establecidos para delimitar el personal al que se reconoce la posibilidad de mantener la ocupación hasta el 23 de enero de 2.001 son diferentes a los que aparecían en la regla 3ª del apartado 1 de la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 1751/1990. Por tanto, no puede entenderse que se haya producido la modificación que intenta sostener la parte actora.

2. En relación con la presunta garantía de permanecer en la vivienda a que alude la recurrente, derivada de las promesas que se hicieron al personal que, a partir del año 1985, fue inducido a pasar a la situación de reserva transitoria, ha de señalarse que lo pretendido por el actor significaría la vulneración de la Disposición Transitoria 1ª , regla 4ª del Real Decreto 1751/1990, que dispensa un tratamiento específico para el personal en situación de reserva transitoria, cuya validez jurídica fue expresamente declarada en la sentencia de este Tribunal de 16 de Marzo de 1992, posteriormente ratificada por otras.

A mayor abundamiento y en cuanto a la disposición adicional primera, se concreta, en su texto literal, que sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 17 del Real Decreto 1751/90 de 20 de diciembre,al personal militar de carrera de las Fuerzas Armadas que se encuentre en primer destino o en destinos sucesivos sin haber cambiado de localidad, se le podrá conceder el uso de vivienda militar de apoyo logístico. Las solicitudes correspondientes, que no generarán derecho a compensación económica, se atenderán a continuación de cualquier otro solicitante con derecho a ocupar dichas viviendas, por lo que serán ordenadas en relación independiente y conforme a los criterios contenidos en el artículo 24 del Real Decreto 1751/90.

Los precedentes normativos del precepto pueden concretarse en la previsión contenida en el artículo 17 del Real Decreto 1751/90, que reconoce que el acceso a la vivienda militar de apoyo logístico surtirá efectos, previa petición del interesado, a partir de la asignación de destino en localidad distinta de la del primer destino y que sólo será efectivo en la localidad en que se encuentre el lugar de destino y requerirá que el militar de carrera se encuentre en servicio activo; en el artículo 78 de la Ley 42/94, de 30 de diciembre, sobre Medidas fiscales administrativas y de orden social, que creó el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas, desarrollando las previsiones contenidas en el Real Decreto 1751/90 y estructurándolo definitivamente, si bien ha experimentado modificaciones en cuanto a su estructura organizativa al pasar a depender directamente de la Subsecretaría del Ministerio de Defensa, en virtud de las previsiones contenidas en el artículo tercero, regla quinta, apartado a) del Real Decreto 839/96, de 10 de mayo y de la previsión contenida en el artículo 12, regla octava, apartado b) del Real Decreto 1883/96, de 2 de agosto.

Las especiales determinaciones que se contienen en el Real Decreto 1751/90 (especialmente los artículos primero, sexto y la disposición adicional décima, cuya legalidad ha sido reiteradamente reconocida por esta Sala, al examinar en más de un centenar de sentencias el Real Decreto 1751/90 de 20 de diciembre, partiendo de los postulados básicos de la sentencia de 16 de marzo de 1992 y sucesivas), conducen a la conclusión de que en la cuestión examinada no cabe hablar de la supuesta discriminación aducida por la parte recurrente, puesto que lo que hace precisamente la disposición impugnada, es reconocer, expresamente, la concesión del uso de vivienda militar de apoyo logístico al personal militar de carrera de las Fuerzas Armadas que se encuentre en primer destino o destinos sucesivos sin haber cambiado de localidad y dichas solicitudes, que no generan derecho a compensación económica, serán ordenadas en relación con los criterios mantenidos en el artículo 24 del Real Decreto 1751/90, que expresamente reconoce los criterios de: a) Permanencia continuada de destino en la localidad. b) Tiempo de servicios efectivos. c) Cargas familiares.

Finalmente, en este punto no cabe hablar de discriminación, puesto que para demostrar la existencia de una discriminación era necesario haber sentado un término de comparación estricto y tratarse de una situación de identidad sustancial respecto de la cual se hubiera derivado una situación de discriminación por ausencia de diferenciación razonada o justificada, lo que no ha sucedido en la cuestión examinada, por lo que procede mantener la legalidad de la Disposición Adicional primera del Real Decreto 219/97.

Este mismo criterio resulta también de aplicación respecto de la impugnación que se formula en relación con la disposición adicional segunda, que reconoce que a los ocupantes de vivienda militar que a la entrada en vigor el Real Decreto 1751/90, de 20 de diciembre, mantuvieran su uso y en razón del empleo que ostentaban en dicha fecha les hubiera correspondido pasar a la situación de reserva a partir del 23 de enero de 1996, en aplicación del apartado primero, causa a) y b) y del apartado segundo del artículo 103 de la Ley 17/89, de 19 de julio, podrían mantener su ocupación hasta el 23 de enero del 2001 y cumplida dicha fecha tanto a los beneficiados por lo dispuesto en el apartado anterior como a los que pasen a la situación de reserva, les sería de aplicación la previsión contenida en el artículo 32.1.a) del Real Decreto 1751/90, es decir, la situación de desalojo de la vivienda, en la forma prevista en el indicado precepto.

Este tema fue analizado en el fundamento jurídico undécimo de la sentencia de 16 de marzo de 1992, en un caso similar, referida al Real Decreto 1751/1990 y en él se indicaba, en síntesis, que la problemática planteada exigía la contemplación de las disposiciones transitorias primera y cuarta del Real Decreto 1751/90 que eran las únicas que planteaban la posibilidad de entenderse cuestionado el principio de igualdad y concretamente, las reglas tercera y cuarta del apartado 1.º de la disposición primera. El criterio diferenciador, respecto de los militares que se encuentren en servicio activo y les falten cinco o menos años para pasar a la situación de reserva para mantener hasta su fallecimiento el uso de la vivienda militar, es indiscutiblemente un criterio objetivo y razonable, porque la máxima objetividad supone el establecimiento genérico de un determinado lapso temporal -el de cinco o menos años para su cese en el servicio activo-, que a su vez es perfectamente razonable para el fin perseguido por la norma, puesto que la continuación en el uso de la vivienda para ese grupo de personas, se justificaba en relación con los que disponen de más prolongado tiempo en servicio activo, en la mayor dificultad que tienen aquéllos para la previsoraplanificación de sus necesidades futuras de vivienda, en aras a la considerable merma de ingresos que supone el cese del servicio activo y reconocía, en aquel caso, esta Sala que se trataba de supuestos de hecho desiguales a los que se daba desigual tratamiento.

Idénticas conclusiones, al ser paralelamente idénticos los supuestos de hecho, eran aplicables respecto de lo dispuesto en la regla cuarta de la disposición transitoria primera, apartado primero para los que hubiesen pasado a la reserva transitoria, y también a la entrada en vigor del Real Decreto 1751/1990, les faltasen cinco o menos años para cumplir la edad determinante de su pase a la reserva, pues tampoco constituía infracción al principio de igualdad lo dispuesto en el párrafo final de esta regla cuarta, sobre la fijación de plazo para el abandono de la vivienda, de los comprendidos en esta situación, porque el pase a la situación de reserva transitoria, presuponía el ejercicio de una opción voluntaria para la ruptura de la relación de servicio con las Fuerzas Armadas con la prácticamente íntegra conservación de sus emolumentos sin contraprestación de servicio y con la posibilidad plena, además, del ejercicio de otro empleo o profesión con la consiguiente incidencia en sus ingresos, sin que pueda hablarse de repercusión en los derechos adquiridos, ya que el uso de tales viviendas siempre ha estado subordinado, como ya hemos visto, a la necesidad de ellas del personal en activo.

En el caso examinado, la existencia de un plazo de cinco años representa una norma objetiva y razonable, sin que sea apreciable la supuesta discriminación respecto del personal que se encuentre en la situación de reserva transitoria, habida cuenta de que con arreglo a los precedentes normativos que se contienen en el Real Decreto 1000/1985, de 19 de junio, que reconoce en el artículo primero la creación de dicha situación con objeto de absorber los excedentes que se originaban por la aplicación de la Ley 40/84, de 1 de diciembre, de Plantillas del Ejército de Tierra, que después se amplía a la situación de reserva transitoria en la Armada y en el Ejército del Aire, a tenor del artículo primero del Real Decreto 741/1986.

Tal situación administrativa no estaba contemplada en el artículo 96 de la Ley 17/1989 sobre Militar profesional, aunque sí lo era en la disposición adicional octava de dicho cuerpo legal, que se refiere, en el apartado segundo, a la situación de militares de carrera que se encuentren en la situación de reserva activa, que pasarán a la situación de reserva y en el apartado tercero, la situación de reserva transitoria que permanecería durante el período de adaptación requerido por las Leyes de Plantilla en el personal de las Fuerzas Armadas, situaciones que no son idénticas a efectos de creación del término de comparación respecto de las contempladas en la disposición adicional segunda del Real Decreto 219/97, ya que la reserva y la reserva transitoria son situaciones totalmente distintas, lo que permite concluir reconociendo la legalidad de la Disposición Adicional segunda del Real Decreto 219/97.

Finalmente, la aludida nulidad del Real Decreto 219/97, por falta de audiencia de la entidad recurrente, resulta igualmente injustificada y no constatada su vulneración.

La jurisprudencia contenida en las Sentencias de 16 mayo 1972, 7 mayo 1987, 19 mayo 1988, 5 febrero 1990 y 22 mayo 1991, ha mantenido que el trámite de informe razonado de las entidades corporativas y representativas de los intereses afectados por tales disposiciones, que establecía el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo equivalía a la audiencia a los interesados que respecto del procedimiento común preceptuaba el artículo 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de suerte que su cumplimiento no constituía formalidad accesoria, sino requisito y garantía esencial ligada a la validez del resultado del procedimiento elaborativo, postura reforzada por nuestra Constitución que en su artículo 105 establece que la Ley regulará la audiencia de los ciudadanos directamente o a través de organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, pero como matizan las Sentencias de este Tribunal de 19 enero y 22 mayo 1991, ello no significa que en la redacción de tales disposiciones hayan de ser oídas cuantas asociaciones se constituyan, pues solamente ha de exigirse esta audiencia cuando se trate de Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses de carácter general o corporativo, cualidades que no ostenta la parte recurrente.

En conclusión, la no audiencia de la entidad recurrente en el presente supuesto no puede conducir a la declaración de nulidad del Real Decreto impugnado.

Los razonamientos precedentes conducen al rechazo de la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado y a la desestimación del recurso, sin costas.