STS, 22 de Diciembre de 2000
| Ponente | FRANCISCO TRUJILLO MAMELY |
| ECLI | ES:TS:2000:9563 |
| Número de Recurso | 6336/1993 |
| Fecha de Resolución | 22 de Diciembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Diciembre de dos mil.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación interpuesto por LA ADMINISTRACION DEL ESTADO, en la representación que le es propia, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en fecha 4 de mayo de 1993, en el recurso número 215/92, que anula la Resolución de 6 de septiembre de 1991 del jefe de la Demarcación de Costas de Murcia , - recurrida en alzada ante la Dirección General de Puertos y Costas, cuya desestimación se produjo por silencio administrativo -, por no ser ajustada a Derecho.-ANTECEDENTES DE HECHO
Con fecha 4 de mayo de 1993, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLO: Que estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Susana , contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de lazada por parte de la Dirección General de Puertos y Cotas formulado frente a la Resolución de 6 de septiembre de 1991 del jefe dela Demarcación de Costas de Murcia ( expediente nº RDP- 7/91 ), debemos anular y dejamos sin efecto dichos actos impugnados por no ser ajustados a Derecho, para que por la Administración se proceda, con carácter previo a practicar en su caso la recuperación posesoria de oficio, a delimitar el dominio público marítimo terrestre en la zona mediante la práctica del oportuno deslinde solicitado en vía administrativa por la recurrente; sin costas.".-SEGUNDO.- Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada procesalmente por el Sr. ABOGADO DEL ESTADO, quién en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que, estimándolo, se anulase la sentencia recurrida y se declarase la conformidad a Derecho del acto administrativo impugnado.-TERCERO.- Mediante providencia de fecha 29 de mayo de dos mil, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 13 de diciembre de 2000, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-
La sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia con fecha 4 de Mayo de 1.993, que es objeto de este recurso de casación, estimó en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por Doña Susana , - no personada en este recurso de casación, pese a su emplazamiento en forma -, contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada deducido contra la Resolución de fecha 6 deSeptiembre de 1.991, del Jefe de la Demarcación de Costas de Murcia, en el Expte. Nº RDP- 7/91, que acordaba la recuperación de oficio de la posesión del dominio público ocupado en la playa de DIRECCION000 , término municipal de Cartagena, por la edificación de una casa entre los hitos MNUM000 a M- NUM001 , del deslinde de los terrenos aprobado por Orden Ministerial de fecha 31 de Enero de 1.963, correspondiente a los mojones números de orden NUM002 y NUM003 , ordenando el levantamiento de la ocupación referida con retirada de los restos fuera del domino público marítimo, determinando el plazo dentro del cual los trabajos deben estar terminados e indicando la ejecución subsidiaria a costa de la interesada por la Administración, si aquella no lo hiciese, así como, en su caso, proceder al desahucio administrativo, previsto en el artículo 108 de la Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas.
La sentencia referida, como hemos dicho, estimó parcialmente el recurso y, anulando los expresados actos administrativos, declaró que la Administración debía proceder con carácter previo a practicar, en su caso, la recuperación posesoria de oficio, a delimitar el dominio público marítimo terrestre en la zona mediante la práctica del oportuno deslinde solicitado en vía administrativa por la recurrente.
Notificada dicha sentencia a las partes, el Sr. Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta, preparó, y luego interpuso, recurso de casación articulando tres motivos, todos ellos al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 de Diciembre de 1.956, en la redacción que le dio la Ley 10/1992, de 30 de Abril, sobre Medidas Urgentes de Reforma Procesal, por infracción, en un caso, - motivo primero -, por aplicarlos, del artículo 10.1 y de la Disposición Transitoria 1.3 de la Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas; en otro, por infracción del artículo
10.2 de la citada Ley, así como de los artículos 15 a 17, de su Reglamento, aprobado por Real Decreto
1.471/1989, de 1º de Diciembre, y, por último, por infracción del artículo 12.6 de la citada Ley de Costas.
Por razones de método deben ser examinados estos dos motivos, - el segundo y el tercero -, y ambos, además, conjuntamente por la relación que presentan entre sí; motivos que, ya se adelanta, habrán de ser estimados.
En efecto, en el caso de autos, la Administración había hecho ejercicio de la potestad de autotutela conservativa que el ordenamiento jurídico le confiere para proteger la situación de los bienes de dominio público, protección que tiene su expresión máxima en la potestad de recuperar por sí misma, sin necesidad de acudir a la tutela judicial, la posesión de tales bienes si tal posesión ha sido objeto de perturbación o despojo, potestad que ha sido calificada de interdicto administrativo, interdictum propium, y, que, como tal potestad y no simple facultad, no es de índole discrecional sino de obligado ejercicio, ejercicio además que carece de límite temporal, pues puede efectuarse en cualquier momento, dada la imprescriptibilidad del dominio público, y sobre cuya cuestión habremos de volver.
Pues bien, sobre estas bases y, partiendo de dos hechos probados que, con carácter explícito, se contienen en la sentencia, uno, que existe un deslinde previo aprobado por Orden Ministerial de 31 de Enero de 1.963, a que se ha hecho mención y por lo demás ya recogido en nuestra sentencia de 14 de Junio pasado, - Recurso de Casación nº 8996/1995 -, y también referida al mismo lugar de DIRECCION000 y, otro, que la finca en cuestión está incluida dentro del dominio público marítimo terrestre, concretamente entre los hitos números M- NUM000 a M- NUM001 , correspondientes a los mojones NUM002 y NUM003 ,
(F. J. 3º, último párrafo de la sentencia de instancia), coincidente, como se observa, con los presupuestos de que parte el acto administrativo expreso impugnado, ha de tenerse en cuenta que, de un lado, el artículo
10.2 de la Ley de Costas, cuando establece que " asimismo, - la Administración -, tendrá la facultad de la recuperación posesoria, de oficio y en cualquier tiempo sobre dichos bienes, - los que se presuman pertenecientes al dominio público marítimo terrestre -, según el procedimiento que se establezca reglamentariamente ", no exige con carácter previo, como entiende la sentencia de instancia, el promover la práctica del correspondiente deslinde, como tampoco lo exigen los artículos 16 y 17 del Reglamento citado, que son los que establecen el procedimiento para la recuperación posesoria, cuando, aún más, el propio apartado 2, inciso primero, del citado artículo 16, dispone que " dicha potestad, - la de recuperación posesoria -, podrá ejercerse en todo caso respecto de los bienes incluidos en el dominio público en virtud de deslinde ", añadiendo en su segundo inciso, que " cuando no exista deslinde solo podrá referirse a porciones de la ribera del mar o de este último respecto de los que puedan acreditarse de forma plena e indubitada su carácter demanial ", y en este caso existe un deslinde previo respecto del que, además, la sentencia de instancia añade de modo terminante, completando aquellos dos hechos probados antes referidos, que " no consta fuera impugnado por el propietario de la misma ", - la referida finca -; y como, por otro lado, tampoco se está en el supuesto descrito en el artículo 12.6 de la Ley de Costas que aplica la sentencia recurrida, cuando dispone que " cuando por cualquier causa se altere la configuración del dominio público marítimo terrestre, se incoará expediente de deslinde o de modificación del existente con los efectosprevistos en los apartados anteriores ", - a cuyos supuestos se refiere el artículo 27 del Reglamento -, porque, en cualquier caso, como con razón aduce el Sr. Abogado del Estado, recogiendo además la motivación del acto expreso impugnado en la instancia, la regeneración de la playa, - que también recoge la sentencia de instancia, como hecho reconocido por las partes -, no ha implicado modificación de la definición del dominio público que, en todo caso, se habrá ampliado, sin modificación de la línea límite del mismo, ya que conforme a lo dispuesto en el artículo 3º.1.b) de la Ley de Costas, dentro del dominio público marítimo terrestre, se incluyen " las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como gravas, arenas y guijarros ..... ya por causas naturales o artificiales ...... ", y la existencia de esas obras de
regeneración de las que parte la sentencia, no supone que se haya modificado la línea de deslinde, sino que se ha ampliado dicha zona; razones todas ellas que llevan a la estimación de los motivos examinados, como ya anticipábamos y, con ello, a la del recurso de casación; lo que determina, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.1.3º de la Ley Jurisdiccional, resolver lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate. TERCERO.- En este sentido a los hechos que se consideran probados a que anteriormente nos hemos referido, conviene ahora, para la resolución del recurso contencioso administrativo, añadir otros datos, que resultan, tanto del expediente administrativo como de los autos, y que se consideran de relevancia para su adecuada resolución: a), la edificación de referencia data de fecha anterior a 1.926, - la recurrente sitúa su construcción en 1.901, fecha posterior, en cualquier caso, a la Ley de Puertos de 7 de Mayo de 1880 -, en cuanto los padres de la actora, de los que ella trae causa a título de herencia, la adquirieron mediante escritura pública de compraventa de fecha 9 de Abril de 1.930, inscrita en el Registro de la Propiedad de La Unión en 8 de Abril de 1.935, de quien era propietario de la misma por escritura pública de fecha 10 de Marzo de 1.926, título este sin inscribir en el Registro de la Propiedad; b), el padre de la actora solicitó en 30 de Marzo de 1.931 del Gobernador Civil de Murcia, a los efectos del artículo 9º de la Ley de Puertos de 19 de Enero de 1.928, - que establecía ,en términos idénticos al del artículo 9º de la Ley de Puertos de 1.880, que " la servidumbre de salvamento no es obstáculo para que los dueños de los terrenos contiguos al mar siembren, planten y levanten dentro de la zona marítimo terrestre, en terreno propio, edificios agrícolas y casas de recreo. Para la edificación en tales sitios se dará previo conocimiento al Gobernador de la Provincia, el cual, después de oír al Comandante de Marina y al Ingeniero Jefe de Obras Públicas, podrá oponerse si resultase impedimento al ejercicio de la servidumbre de que habla el artículo anterior " - , la legalización de la casa ya que se encontraba en la situación que refería " casa situada en la playa de DIRECCION000 , Mar Menor, término municipal de Cartagena .... lindando por el Este con el Mar Menor según se justifica en la escritura y croquis que se acompaña a esta instancia ". En la referida escritura, y en lo que aquí interesa, se describe la finca del siguiente modo : " una casa de planta baja, tejado a dos aguas, compuesta de varias habitaciones y porchadas de madera en su fachada, circundada de empalizada con muros de ladrillo ...... está situada en la faja arenosa o zona marítima a orillas
del Mar menor, paraje de DIRECCION000 ...... y linda Este o frente resto de dicha faja arenosa y a
continuación el mar, Oeste o espalda faja de terreno dejado para tránsito público personal, de semovientes y con vehículos de todas clases, Sur o izquierda la casita tejada de la vendedora ...... y al Norte o derecha
faja de terreno arenoso y a continuación las casas de ......"; c), en 23 de Mayo de 1.936, el Ingeniero Jefe de
Obras Públicas de Murcia, Negociado de Puertos, dirigió escrito al solicitante comunicándole para su conocimiento y efectos que, visto el expediente de legalización tramitado y lo informado por el Sr. Delegado Marítimo que manifiesta de acuerdo con el Sr. Subdelegado de San Pedro del Pinatar que " por la circunstancia de estar construida la referida casa 3,60 metros dentro de la zona de vigilancia litoral, para que se otorgue esa legalización deberá el interesado arreglar la empalizada y muros que tiene instalados en su terraza y hacer rampa de varada en la parte delantera del edificio para servidumbre de navegación y pesca del Distrito ", añadiendo que " esta Jefatura ha tenido a bien este expediente de acuerdo en un todo con la Autoridad de Marina y con la condición que en el informe de la misma se consigna ".-QUINTO.- Del conjunto de los datos que se acaban de exponer y a tenor de lo antes precisado para la estimación del recurso de casación, ha de señalarse ahora que, consagrado en el artículo 132.2 de la Constitución el carácter de bienes de dominio público estatal, en todo caso, de la zona marítimo terrestre, las playas y el mar territorial, sin que ya exista posibilidad de propiedad privada dentro de dicha zona, como dijera la sentencia de este Tribunal de fecha 6 de Mayo de 1.990, y proclamada la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de tales bienes, nos encontramos en el presente caso, como ya antes habíamos dejado señalado, en presencia de un acto en el que la Administración ejerce su potestad de autotutela conservativa, y cuyo ejercicio, según doctrina jurisprudencial consolidada, está sujeto a dos requisitos fundamentales: uno, demostrar que los bienes usurpados son del dominio de la Administración que ejerce esta facultad y, otro, el uso público debe haber sido obstaculizado por la persona contra quien se dirige la potestad recuperatoria.
Evidentemente, no puede afirmarse que conforme a la Ley de Puertos de 1.928, existiera título,tratándose, por tanto, como afirma el acto administrativo recurrido de una ocupación sin título, pues a aquella comunicación de 1.936 no puede dársele los efectos que pretende la recurrente, ni siquiera conforme al artículo 9º de la misma, - coincidente con lo establecido en el propio artículo 9º de la vieja Ley de 1.880, siquiera sea por la razón de que no puede considerarse como autorización la mera comunicación a un interesado acerca del alcance de la zona de vigilancia de litoral, conforme a la legislación vigente, que era de seis metros de anchura contigua a la línea de mayor pleamar, o la que determinen las olas en los mayores temporales donde las mareas no sean sensibles, conforme establecía el artículo 10º de las referidas disposiciones, en relación con el concepto de zona marítimo terrestre establecido en el artículo 1º.1º de las mismas -, sin hacerse referencia expresa al dominio público, y sin que ni siquiera conste que se cumplieran las condiciones impuestas, por lo que no se trataba, como pretende la recurrente de que por no oponerse el Gobernador Civil a la legalización, se había obtenido esta, y como tampoco se trataba de un supuesto anterior a la vigencia de la Ley de 1.880, ni siquiera podía ser respetada la adquisición por particulares de un enclave de propiedad privada, conforme a la postura adoptada por determinadas resoluciones jurisprudenciales, - sentencias, entre otras, de 26 de Febrero de 1.974 y 14 de Noviembre de
1.977 de la Sala 1ª de este Tribunal, posteriores a la Ley de Costas de 1.969 y anteriores a la Constitución Española y a la vigente Ley de Costas.-SEXTO.- Por ello, también, frente a la opinión que sostiene la recurrente, en cualquier caso lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera del R.D. 1.081/1.980, de 23 de Mayo, por el que se aprobaba el Reglamento para la ejecución de la Ley 28/1.969, de 26 de Abril, sobre Costas, cuando establecía el plazo de un año para que todos los titulares de obras, construcciones e instalaciones efectuadas con anterioridad a la vigencia de dicha norma que no tuvieran concesión o autorización sobre bienes de dominio público pudieran solicitar la legalización de aquellas, le afectaba también a ella, puesto en relación con lo establecido en el artículo 7º de la citada ley de Costas de 1969.-Y, por último, tampoco puede aceptarse el argumento utilizado por la actora, respecto a que la Administración, - Hecho Tercero de la demanda, inciso primero, que es la única referencia hecha a la cuestión -, se niega a respetar una situación civil de hecho, consolidada al amparo del título de propiedad inscrito por la recurrente, porque no se está en el supuesto de la Disposición Transitoria Primera, apartado 3, en relación con lo dispuesto en el artículo 13 de la vigente Ley de Costas de 1.988, ya que tal como se desprende de la relación fáctica de que hemos dejado constancia, a la recurrente no puede reconocérsele la cualidad de tercero hipotecario, en cuanto es adquirente a título gratuito de un titular registral, que no tenía tampoco aquella cualidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, por lo que tampoco le era aplicable lo dispuesto en el artículo 6º. 3 de la Ley de Costas de 1.969.-SÉPTIMO.- Por todo ello, como tampoco constan acreditadas, como afirma el acto administrativo impugnado en su Considerando 6º, razones de interés público que motiven legalizar la edificación de referencia, habrá de ser demolida, al no constar título que justifique la invasión del dominio público marítimo terrestre; y, en consecuencia, el recurso contencioso administrativo ha de ser desestimado.-Todo ello comporta respecto de las costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, que en cuanto a las del recurso de casación cada parte satisfaga las suyas y, respecto de las de instancia, por aplicación de lo establecido en el artículo 131.1 de la misma, ex Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, no procede hacer expresa imposición de las mismas.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta, contra la sentencia de fecha 4 de Mayo de 1.993, dictada en el Recurso contencioso administrativo número 215 de 1992, por el Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, cuya sentencia se casa y anula.-Segundo.- Desestimar el recurso contencioso administrativo referido interpuesto por la representación legal de Doña Susana contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada deducido contra la Resolución de fecha 6 de Septiembre de 1.991, del Jefe de la Demarcación de Costas de Murcia, en el Expte. Nº RDP-7/91, que acordaba la recuperación de oficio de la posesión del dominio público ocupado en la playa de DIRECCION000 , término municipal de Cartagena, por aparecer tales actos administrativos conformes a derecho.-Tercero.- No ha lugar a la condena en costas de la instancia. En cuanto a las de este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas.-Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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