STS, 25 de Octubre de 2007
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 25 Octubre 2007 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Octubre de dos mil siete.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 3825 de 2005, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra los autos dictados, con fechas 7 de enero de 2005 y 4 de marzo de 2005, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en la pieza de medidas cautelares dimanante del recurso contencioso-administrativo número 1045 de 2004, por los que se denegó la suspensión provisional del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aguilas, de fecha 30 de julio de 2004, por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle para la finca situada entre la calle Iberia y el Paseo de la Constitución en el término municipal de Aguilas.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Ayuntamiento de Aguilas, representado por el Procurador Don Antonio Angel Sánchez-Jáuregui Alcaide.
El Abogado del Estado, en la representación que por su cargo ostenta, dedujo, con fecha 22 de noviembre de 2004, recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aguilas, de fecha 30 de julio de 2004, por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle para la finca situada entre la calle Iberia y el Paseo de la Constitución en el término municipal de Aguilas, al mismo tiempo que, mediante otrosí, pidió que se suspendiese la ejecutividad del acuerdo impugnado por las razones que expresó.
Formada pieza separada de medidas cautelares, la Sala de instancia dio traslado por diez días de la solicitud de suspensión provisional del acuerdo municipal al Ayuntamiento de Aguilas, cuya representación procesal se opuso a tal suspensión con los argumentos ampliamente desarrollados en el escrito que presentó con fecha 15 de diciembre de 2004 ante el Tribunal "a quo".
Con fecha 7 de enero de 2005, la Sección Primera de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó auto, en el que declaró no haber lugar a la suspensión del Estudio de Detalle aprobado definitivamente por acuerdo del Pleno Municipal del Ayuntamiento de Aguilas de fecha 30 de julio de 2004, en el que se contiene el siguiente fundamento jurídico segundo: «En el presente caso valorando los distintos intereses en conflicto, así como las competencias tanto del Estado, como de la Comunidad Autónoma y del Ayuntamiento, la Sala llega a la conclusión de que no procede suspender la ejecución del Estudio de Detalle impugnado, y ello no por la razón que aduce el Ayuntamiento de que el Estado no impugnó en su día el Plan General, que ya establecía la alineaciones, dado que siempre puede ser recurrido de forma indirecta, sino porque no está acreditado, ni siquiera indiciariamente, que las alineaciones establecidas por dicho Estudio de Detalle invadan la servidumbre de protección y por lo tanto infrinja lo dispuesto en la disposición transitoria 3ª , 3 de la Ley de Costas, según redacción dada por Ley 53/02, de 30 de diciembre. Aduce la Administración del Estado que la suspensión es beneficiosa para la promotora del Estudio de Detalle y para el propio Ayuntamiento en la medida que evitaría la posible demolición de la parte del edificio que invadiera la zona afectada por dicha servidumbre. Sin embargo lo que aquí se recurre es el Estudio de Detalle y no la licencia de obras que en futuro pueda concederse por el Ayuntamiento. Solamente en el caso de que dicha licencia se concediera con base en un proyecto que invada dicha servidumbre, sería cuando la Administración competente, que es la Autonómica y no la estatal (al tratarse de proteger las servidumbres de protección) podía reaccionar, bien denegando la licencia que debe conceder la Dirección General de Costas de la C.A.R.M., si el edificio no se retranquea los metros necesarios para que no se produzca dicha invasión o simplemente recurriendo la licencia urbanística concedida por el Ayuntamiento, ello sin perjuicio de los recursos que la Administración del Estado también pueda ejercitar frente a dicha licencia urbanística».
Notificada esta resolución denegatoria de la suspensión cautelar a las partes, el Abogado del Estado la impugnó en súplica, a la que se opuso el Ayuntamiento de Aguilas, y la Sala de instancia, mediante auto de fecha 4 de marzo de 2005, desestimó el recurso de súplica interpuesto con base en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Los argumentos expuestos por el Sr. Abogado del Estado en su recurso de súplica no desvirtúan los tenidos en cuenta por la Sala para denegar la suspensión de la aprobación del Estudio de Detalle impugnada que aquí se dan por reproducidos, para evitar repeticiones innecesarias. A tales argumentos procede añadir la circunstancia de que dicho Estudio de Detalle está amparado con el planeamiento vigente desde 1993 y en 2003 aprobado por la Comunidad Autónoma de Murcia competente para defender la servidumbre de protección (principio fumus boni iuris). La licencia por tanto debe concederse con arreglo a las normas de planeamiento vigentes aprobadas por la Comunidad Autónoma que dan cobertura al Estudio de Detalle impugnado, con autorización, en su caso, de Dirección General de Costas de dicha Administración Regional, competente en materia de servidumbre de protección».
Una vez notificada la desestimación del recurso de súplica, el Abogado del Estado presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra la negativa a adoptar la medida cautelar interesada recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de fecha 17 de mayo de 2005, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, en calidad de recurrido, el Ayuntamiento de Aguilas, representado por el Procurador Don Antonio Angel SánchezJáuregui Alcaide, y, una vez recibidas las actuaciones, se dio traslado al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, manifiestase si sostenía o no el recurso de casación por él preparado y, en caso afirmativo, presentase escrito de interposición dentro del mismo plazo, lo que llevó a cabo con fecha 11 de octubre de 2005, alegando un único motivo de casación, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 130.1 de la Ley Jurisdiccional, en relación con lo establecido por los artículos 25.1 a) y 110 c), así como la Disposición Transitoria Tercera , apartado 3, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, según redacción dada por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, dado que, en contra de lo declarado por la Sala de instancia, es al Estado al que compete la tutela y policía del dominio público marítimo-terrestre y de sus servidumbres, por lo que no resulta ajustada a derecho la razón última empleada por el Tribunal "a quo" para denegar la medida cautelar de suspensión de la eficacia del Estudio de Detalle impugnado, cual es que el Estado carece de competencia para velar por la servidumbre de protección, conclusión a la que llega dicho Tribunal de instancia por una interpretación errónea de la Sentencia 149/1991, de 4 de julio, del Tribunal Constitucional, y el acto aprobatorio del Estudio de Detalle viene, en definitiva, a permitir que se construya una edificación en la zona de servidumbre de protección en contra de lo dispuesto en el artículo 25.1 de la Ley de Costas, por lo que, al impugnarlo, el Estado cumple con su deber de proteger el demanio, mientras que el Estudio de Detalle debería respetar, lo que no hace, lo establecido en la Disposición Transitoria Tercera -3 de la Ley de Costas
, con la redacción dada por Ley 53/2002, de 30 de diciembre, sin que en este momento procesal se haya podido aportar una prueba plena relativa a la fachada marítima, pero lo que no se puede negar, pues lo admite el propio Ayuntamiento, es que con la construcción que permite el Estudio de Detalle se ocupará la zona de servidumbre de protección, según se informó por la Demarcación de Costas, terminando con la súplica de que se anulen los autos recurridos y que se dicte sentencia que acuerde la suspensión de la aplicación del Estudio de Detalle aprobado por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aguilas de fecha 30 de julio de 2004.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso de casación, lo que llevó a cabo mediante escrito presentado con fecha 18 de diciembre de 2006, aduciendo que, al solicitar las medidas cautelares, se alegaron unas razones que no son las que ahora se aducen para sostener el motivo de casación invocado, y lo cierto es que, según la doctrina constitucional, la Administración competente para actuar sobre la zona de servidumbre de protección es la autonómica y no la estatal, mientras que el Estudio de Detalle se basa y respeta lo dispuesto en el Plan General aprobado en el año 1993, que la Administración del Estado nunca recurrió, siendo la competente, por tanto, para aprobar definitivamente las alineaciones en la zona de servidumbre de protección, la Administración autonómica, por lo que no se da la apariencia de buen derecho en la pretensión del solicitante de la medida cautelar, pues, además, aunque ello pertenezca al fondo de la cuestión suscitada, no hay vulneración del apartado tercero de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas porque con las edificaciones propuestas se logra la homogeneización urbanística del tramo de fachada marítima en que existe una serie de edificaciones a menos de veinte metros del límite interior de la ribera del mar conforme a la alineación preestablecida en el planeamiento urbanístico, tratándose de edificación cerrada y la longitud de las fachadas de los solares sobre los que se va actuar no supera el veinticinco por ciento de la longitud total de fachada del tramo correspondiente, sin que se pueda asimilar o confundir el término tramo de fachada marítima con manzana, y en este caso por la ejecución del acto impugnado el recurso contenciosoadministrativo no perdería su finalidad, por cuanto siempre será posible proceder a la demolición de lo edificado, mientras que la suspensión de dicho acto causaría grave perturbación a los intereses generales, como sería la imposibilidad de ejecutar un instrumento de planeamiento, cual es el Estudio de Detalle, según lo ha declarado la doctrina jurisprudencial, y en la ponderación de ambos intereses el derivado del planeamiento está plenamente acreditado, lo que no sucede con la zona de servidumbre de protección, pues no basta con acreditar que se invade ésta sino que es preciso demostrar que tal invasión constituye una ilegalidad, dado que la ley permite en determinados casos y condiciones dicha ocupación, pero, en cualquier caso, si el edificio sólo ocupa una parte de la zona de servidumbre de protección, no es lógico que se pida la suspensión de todo el instrumento de planeamiento en lugar de hacerlo sólo respecto de la zona afectada, de modo que resulta innecesaria e injustificada la suspensión de todo el Estudio de Detalle, pues podría solicitarse sólo la suspensión en cuanto invada la zona de servidumbre de protección, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas a la parte recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 10 de octubre de 2007, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
El Abogado del Estado alega un único motivo de casación frente a los autos denegatorios de su solicitud de suspender provisionalmente los efectos del Estudio de Detalle mientras se sustancia el pleito, dado que aquél autoriza una edificación que invade la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre por la que debe velar, en contra de lo declarado por la Sala de instancia, la Administración del Estado, conforme a lo establecido concordadamente por los artículos 25.1 y 110 de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, pues, de levantarse el referido edificio de acuerdo con la alineación trazada en el referido Estudio de Detalle, el recurso perdería su finalidad al ocuparse con él la zona de servidumbre de protección, razón por la que el Tribunal a quo ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 130.1 de la Ley de esta Jurisdicción.
Este motivo de casación debe prosperar por las razones que seguidamente pasamos a exponer.
Contrariamente a lo declarado por la Sala de instancia en los autos denegatorios de la suspensión cautelar interesada por el representante procesal de la Administración del Estado, ésta tiene plenas atribuciones para defender la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre, según lo establecido concordadamente en los artículos 110 c) y 119 de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, y así lo ha declarado esta Sala del Tribunal Supremo, al interpretar en su Sentencia, de fecha 15 de diciembre de 2005 (recurso de casación 7881/2002 ), lo establecido en este último precepto, que habilita expresamente a la Administración del Estado para impugnar los actos y acuerdos que infrinjan lo dispuesto en la propia Ley de Costas o las normas que la desarrollan ante los órgano del orden jurisdiccional contenciosoadministrativo con petición de suspensión.
Entre los preceptos de la citada Ley de Costas, su artículo 25.1 a) prohibe en la zona de servidumbre de protección las edificaciones destinadas a residencia o habitación, a pesar de lo cual el Estudio de Detalle, objeto de impugnación en sede jurisdiccional, autoriza que se alce un edificio sobre un solar afectado por dicha servidumbre de protección.
La representación procesal del Ayuntamiento, que ha aprobado el referido Estudio de Detalle, insiste en que, dada las circunstancias concurrentes, el ordenamiento de Costas autoriza tal invasión, cuestión ésta que habrá de dilucidarse en el proceso, pues con los datos obrantes en la pieza separada de medidas cautelares no podemos efectuar un juicio provisional para valorar si concurre la apariencia de buen derecho en una u
otra de las tesis enfrentadas.
Lo cierto es que, de no suspenderse la eficacia del instrumento de ordenación urbanística que fija la alineación de la fachada marítima, se permitiría otorgar las oportunas licencias para levantar una construcción en la zona de servidumbre de protección, lo que precisamente trata de evitar la acción ejercitada por la Administración del Estado, y, en consecuencia, estamos ante el supuesto contemplado en el apartado 1 del artículo 130 de la Ley de esta Jurisdicción.
Cabría, conforme al apartado 2 del mismo precepto, denegar la medida cautelar interesada si la suspensión de los indicados efectos del Estudio de Detalle pudiera causar grave perjuicio a los intereses generales o de tercero, que, en este caso, serían los derivados de retrasar la ejecución de dicho instrumento de ordenación en cuanto autoriza a levantar un edificio sobre la zona de servidumbre de protección.
Ahora bien, en la imprescindible ponderación de intereses públicos que una y otra Administración, estatal y local, esgrimen y defienden, consideramos más atendible la protección de la zona de servidumbre del dominio público marítimo terrestre que la construcción de la edificación residencial en la fachada litoral, razón por la que es nuestro parecer que, como sostiene el Abogado del Estado, el Tribunal a quo ha vulnerado lo dispuesto por el artículo 130 de la Ley Jurisdiccional al denegar la medida cautelar por él interesada, lo que implica la estimación del motivo de casación invocado con la consiguiente anulación de los autos recurridos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y nuestro consiguiente deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate.
Por las mismas razones expresadas para estimar el motivo casacional alegado, procede suspender la eficacia del Estudio de Detalle impugnado en cuanto autoriza la construcción de un edificio sobre la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre, sin que, a tal fín, sea preciso que la Administración del Estado preste caución alguna para paliar o evitar los posibles perjuicios que pudieran derivarse con el retraso de la ejecución del referido instrumento de ordenación urbanística, conforme a lo establecido por el artículo 133 de la propia Ley Jurisdiccional, dado que, de producirse efectivamente éstos, lo que la Corporación municipal no ha invocado ni en la instancia ni ahora en casación, serían económicamente cuantificables, y, por tanto, no existe riesgo de irreparabilidad dada la solvencia de la Administración del Estado para afrontarlos.
La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto no permite formular expresa condena al pago de las costas procesales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que existan méritos para imponer las causadas en la instancia conforme a lo dispuesto concordadamente en los artículo 95.3 y 139.1 de la misma Ley Jurisdiccional, al no apreciarse temeridad ni mal fe en las sustanciación del incidente de medidas cautelares.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citado, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Que, con estimación del único motivo de casación alegado, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra los autos pronunciadas, con fechas 7 de enero de 2005 y 4 de marzo de 2005, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en el incidente de medidas cautelares dimanante del recurso contencioso-administrativo número 1045 de 2004, los que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que, estimando la solicitud de suspensión cautelar formulada por el propio Abogado del Estado, en la indicada representación, debemos suspender y suspendemos, mientras se sustancia el proceso judicial, la ejecutividad del Estudio de Detalle para la finca situada entre la calle Iberia y el Paseo de la Constitución del término municipal de Aguilas (Murcia), aprobado definitivamente, en el expediente número
20.550, por el Pleno del Ayuntamiento de Aguilas mediante acuerdo de fecha 30 de julio de 2004, en cuanto autoriza a levantar un edificio sobre la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre, sin hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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