STS, 3 de Febrero de 2000

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictó sentencia estimando en parte el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de El Grove, por la de "Inmobiliaria La Toja S.A." y por la de D. Luis y otros se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 10 de Mayo de 1994, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formularon en fechas 14 y 16 de Junio de 1994, los escritos de interposición del recurso de casación, en los cuales, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestimara el recurso contencioso administrativo.

Los recursos de casación fueron admitidos por providencia de fecha 13 de Marzo de 1996, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización de los recursos a la parte comparecida como recurrida (D. Pedro Antonio y otros) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 20 de Abril de 1996, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 9 de Diciembre de 1999, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 27 de Enero de 2000, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en estos recursos de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección 2ª) dictó en fecha 30 de Marzo de 1994 por la cual se estimó en parte el recurso contencioso administrativo nº 754/90 interpuesto por el Abogado Sr. Ulloa Allones, en nombre y representación de D. Pedro Antonio y otros, contra los siguientes actos administrativos del Ayuntamiento de El Grove (Pontevedra): 1º) El acuerdo de fecha 3 de Abril de 1986 ---confirmado presuntamente en reposición--- por el cual se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle de la parcela 2-4 del Plan Parcial de la Isla de La Toja. Y 2º) El acuerdo de la Comisión de Gobierno de dicho Ayuntamiento de fecha 6 de Julio de 1998 (confirmado presuntamente en reposición), por el cual se concedió licencia de obras a "Inmobiliaria La Toja S.A." para la construcción de 84 viviendas en la Urbanización Os Rueiros de la Manzana Z-4, en la Isla de La Toja.

La sentencia de instancia estimó en parte el recurso contencioso administrativo y decidió:

1. - Anular los actos impugnados (es decir, el Estudio de Detalle y la licencia), y decretar la demolición de lo construido al amparo de dichos acuerdos. El Tribunal de instancia se basó para ello, sustancialmente, en el argumento de que en el Estudio de Detalle impugnado se renuncia de forma expresa y voluntaria a una ordenación de volúmenes que alcance al mínimo grado de determinación exigible a tal figura urbanística, con infracción del articulo 14 del T.R.L.S. de 9 de Abril de 1976. A su vez, la ilegalidad del Estudio de Detalle arrastra la de la licencia concedida a su amparo, con independencia de que ésta contiene una infracción urbanística respecto de la altura de los edificios proyectados.

2. - Desestima el recurso contencioso administrativo respecto de la pretensión de indemnización de daños y perjuicios, toda vez que la existencia o no de éstos dependerá de las definitivas previsiones urbanísticas.

Contra esa sentencia ha formulado recurso de casación el Ayuntamiento de El Grove, la "Inmobiliaria La Toja S.A." y las otras personas que también actuaron en el proceso como codemandados. Recursos de casación que estudiaremos por su orden.

El Ayuntamiento de El Grove formula siete motivos de casación, que son los siguientes:

1. ,- En primer lugar se alega como motivo de casación la infracción del artículo 43-1 de la L.J. y del artículo 359 de la LEC, por incongruencia, al haber concedido la sentencia impugnada más de lo que los recurrentes pidieron. Se razona que, en efecto, los demandantes solicitaron sólo, como medida derivada de la anulación de los actos impugnados, la demolición de lo construido al amparo de la licencia de 6 de Julio de 1989, y el Tribunal de instancia no sólo decretó esa demolición sino también la de lo edificado al amparo del Estudio de Detalle ---en adelante, ED---, que no había sido solicitada por los demandantes.

   Este motivo debe ser estimado.

   Los actores, en el suplico de su demanda, solicitaron sólo la demolición de lo edificado al amparo de la licencia. Es cierto que su redacción es confusa, ya que dice "la demolición de las obras construidas a su amparo", sin que se precise si la expresión "a su amparo" se refiere a los dos actos administrativo que ha descrito antes (el ED y la licencia) o sólo al último del que ha hablado (la licencia). Sin embargo la conclusión es ésta última, por las siguientes razones:

   1. - Los Estudios de Detalle no "amparan" por sí mismos ninguna edificación, la cual requiere la pertinente licencia. En consecuencia, la expresión "construidas a su amparo" sólo puede referirse a las construidas al amparo de la licencia.

2. - Las citas que se hacen en la demanda a las edificaciones (v.g. incumplimiento de normas sobre altura) se refieren sin ninguna duda a las del proyecto autorizadas en la licencia impugnada, y no a otras.

   Así que la sentencia debió decretar sólo la demolición de éstas, y no la de todo lo edificado con baseen el ED de 1986, y al dar a su decisión una extensión mayor de lo solicitado se infringen los preceptos antes citados, que obligan a los Jueces y Tribunales a ser congruentes con las pretensiones de las partes.

   Y frente a ello no puede decirse que la demolición es una pura consecuencia de la anulación del ED y que, como consecuencia obligada, puede ser adoptada aunque no haya sido pedida. Este razonamiento quizá puede servir para el caso de anulación de una licencia (la cual, anulada, deja a la edificación sin apoyo jurídico alguno) pero no para el supuesto de anulación de un ED, pues pueden subsistir licencias firmes otorgadas a su amparo y que quizá sean inmunes a toda impugnación.

   Así que en este extremo hemos de estimar el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de El Grove a los solos efectos de revocar la sentencia impugnada en cuanto ordena la demolición de edificaciones distintas de las amparadas en la licencia de 6 de Julio de 1989.

   Esto, sin embargo, no nos excusa de seguir examinando el resto de los motivos de casación expuestos por el Ayuntamiento de El Grove, puesto que van destinados a atacar no parte del fallo de la sentencia, sino todo él.

2. - Se alega a renglón seguido infracción de los artículos 1, 37, 43-1 y 69 de la L.J.

   No es cierto que "en los expedientes administrativos no conste impugnación alguna contra el E. de Detalle de 1986". Basta ver los recursos de reposición para observar que se impugnan (literalmente) el "acuerdo de 6 de Febrero de 1986 que aprobó la modificación del ED y el acuerdo de la Comisión de Gobierno de 6 de Junio de 1989 que concedió licencia de obras para la construcción de 84 viviendas".

3. - Tampoco existe infracción de los artículos 56 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 52-2 y 58-1 y 2 de la L.J.

   La impugnación del ED lo fue en plazo. El Tribunal de instancia funda su decisión en unas razones serias y acordes con el ordenamiento jurídico, que expone en el fundamento de Derecho cuarto (a saber, falta de indicación de recursos, publicación incompleta, insuficiencia de la cita del ED en las escrituras de venta, etc), razones no desvirtuadas en absoluto en el presente motivo.

4. - Tampoco existe infracción del principio de que nadie puede ir contra sus propios actos, ya que la adquisición de una vivienda no significa aceptar la legalidad en todas sus partes del instrumento de planeamiento aplicado.

5. - Tampoco existe violación del artículo 14 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 y 65 del Reglamento de Planeamiento.

   El Tribunal de instancia deduce la falta de ordenación de volúmenes del ED de las propias expresiones de éste, cuando dice en la descripción de la ordenación de volúmenes lo siguiente: "En la ordenación de volúmenes que se propone, se ha previsto la edificación por fases permitiendo una gran libertad al diseño formal, aunque por supuesto sujeto al cumplimiento estricto de las ordenanzas y condiciones de disciplina urbanística definidas en el antedicho Plan Parcial", pero es que incluso ya en el Anexo 1 del propio ED 1986 (pag. 8), se expresa palmariamente que "se considera que cada uno de los Grupos de edificios que se presentan esquemáticamente en el plano nº 3, ordenación Propuestas, deberá limitarse en el proyecto de ejecución a la ocupación máxima, así como al volumen máximo que se relacionan a continuación en este documento, en cumplimiento estricto del Plan Parcial y del Estudio de Detalle vigente y que considera incluido a efectos de cómputos de volumen y ocupación la parte proporcional correspondiente al sector central de uso no residencial. Esta indeterminación sujeta a las limitaciones de la ordenanza, permite, a la vez de cumplir dicha ordenanza, la necesaria libertad de diseño en el desarrollo del proyecto de cada uno de los Grupos. Por ello será necesario presentar al Ayuntamiento a efectos de petición de licencia, al menos un anteproyecto o proyecto básico del conjunto de la edificación de cada sector".

   Tales propósitos los considera la Sala de instancia "una renuncia expresa y voluntaria a una ordenación de volúmenes" y esta es una valoración de una prueba documental que no ha sido atacada por el Ayuntamiento de El Grove por la vía adecuada, es decir, por la posible infracción de las normas que regulan la eficacia probatoria de los documentos, tal como acertadamente dicen los recurridos.

   Si, pues, el ED no ordena volúmenes y deja esta tarea a los futuros proyectos de obra, resulta claro que quien infringe los artículos 14 del TRLS y 65 del RD es el acto recurrido y no la sentencia que lo anula.6º.- Tampoco existe infracción del artículo 178-2 del TRLS.

   Este precepto, en cuanto prescribe que las licencias se otorgarán de acuerdo con las previsiones del ordenamiento urbanístico es un precepto instrumental que sólo puede ser alegado con acompañamiento del precepto sustantivo que se considere infringido. Pero, además, la Sala de instancia razona por qué anula la licencia: a saber, porque basta el hecho de la anulación del ED para que la licencia, como acto derivado, haya de ser también anulada. Lo demás que dice lo afirma sólo a mayor abundamiento, ("no obstante, procede añadir.."), lo que demuestra que la auténtica causa de decidir es la primera.

7. - Finalmente, no existe infracción del artículo 24-1 de la CE, porque nadie puede alegar indefensiones ajenas, y, en todo caso, la publicación de la existencia del recurso contencioso administrativo en el correspondiente Boletín Oficial sirvió para llamar al proceso a posibles interesados desconocidos.

Tampoco puede ser estimados ninguno de los cuatro motivos de casación alegados por "Inmobiliaria La Toja S.A.". Y así:

1. - No existe infracción del artículo 14-2-b) de la Ley del Suelo ni del artículo 65-1-c) del Reglamento de Planeamiento ni de la jurisprudencia que se cita.

   Y no existen esas infracciones porque la parte recurrente no lleva razón cuando afirma que la ordenación de volúmenes no sólo puede conseguirse disponiendo la exacta ubicación de los futuros edificios, sino también mediante "la forma o criterios estructurales a los que aquéllos se han de sujetar". Desde luego, esta idea es equivocada, porque ordenar los volúmenes es colocar sobre sitio exacto del terreno el volumen permitido por el Plan, a cuyo efecto el artículo 66-2 del Reglamento de Planeamiento exige hacer un estudio comparativo de la edificabilidad del Plan y la del ED, a fin de que ni la ocupación ni la altura ni el volumen previstos en aquél se vea alterado (artículo 65-4). Todo ello no tiene nada que ver con lo que la parte llama "criterios estructurales", los cuales deben quizá referirse a los aspectos técnicos de los edificios y no propiamente a la ordenación de volúmenes.

2. - Tampoco existe infracción de los artículos 48-2 de la LPA y jurisprudencia que se cita sobre el principio de economía procesal y fuerza normativa de lo fáctico, toda vez ---se dice--- "ningún sentido tiene el tramitar un nuevo ED para situar formalmente los edificios en el mismo sitio en que fácticamente se encuentran levantados".

   Sin embargo, este razonamiento supone dar por buena la ubicación que de hecho se ha dado a los bloques, lo que está por ver que vaya a suceder. Lo que ya ha sucedido es que se ha aprobado un ED disconforme a Derecho, que se han levantado unas edificaciones al amparo de una licencia también ilegal, y que la consecuencia es la anulación de esos actos y la demolición de lo que la licencia permitió construir.

3. - Se afirma también que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 225 del TRLS, 51-1 y 52 del Reglamento de Disciplina Urbanística y de la jurisprudencia que cita.

   El motivo debe ser desestimado, porque el artículo 225 del TRLS se refiere a infracciones urbanísticas, mientras que la sentencia impugnada ha anulado unos actos no sancionadores y ha decretado una demolición como simple medida de restauración del orden urbanístico.

   Por lo que se refiere a los artículos 51-1 y 52 del RDU y a la sentencia de 26 de Diciembre de 1990, tampoco han sido infringidos. Dice la parte que no se puede decretar una demolición indiscriminada de todo lo construido sino sólo de lo que excede de la norma. Ahora bien, lo que excede es todo, porque la causa de la anulación de la licencia es que es desarrollo de un ED ilegal.

4. - Se dice también que han sido infringidos los artículos 106-1 de la CE, 84.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, y la jurisprudencia que cita, por haber ignorado la Sala el principio de proporcionalidad y menor demolición.

   El recurrente insiste aquí en que el exceso de altura es sólo de 0'20 cm (en un bloque) y 0'40 (en otros dos).

   Pero podemos ahora contestar lo ya dicho: la auténtica "ratio decidendi" de la sentencia no es el exceso de altura, sino que la licencia queda sin soporte jurídico una vez anulado el ED. Así que el principio de proporcionalidad no puede esconder la ilegalidad de todo un Estudio de Detalle

La representación de D. Luis y otros esgrime siete motivos de impugnación que vamos a estudiar seguidamente.

1. - En primer lugar se alega infracción del artículo 14 del TRLS, que regula la figura de los Estudios de Detalle, ya que la Sala ha ignorado que el propio Plan Parcial ha renunciado expresamente a que se efectúe una ordenación de volúmenes pues dispone en el apartado B-1- 5-1, párrafo segundo, de su Ordenanza que "a efectos de ordenación interior de cada parcela no se considera distancia mínima entre bloques pudiendo estos disponerse libremente".

   Ocurre, sin embargo, que esta norma del Plan no es una norma estatal, y por eso su violación o inaplicación no puede fundar el recurso de casación (artículos 93-4 y 96-2 de la L.J.). Otra cosa hubiera ocurrido si el motivo se hubiera esgrimido al amparo del artículo 95-1-3 de la L.J., por defecto de motivación de la sentencia al no haber razonado nada sobre esta norma del Plan Parcial. Pero utilizada la vía del artículo 91-1-4, este Tribunal Supremo no puede remediar la alegada inaplicación de una norma no estatal.

2. - En segundo lugar, se alega aplicación indebida del artículo 65-1-c) del RPU, que regula como función de los ED la de completar la red interior.

   El motivo no puede prosperar, ya que la Sala de instancia no ha fundamentado su decisión en la falta de complemento de la red viaria interior, sino en la voluntad declarada de no ordenar volúmenes. En efecto, en el fundamento de Derecho octavo de la sentencia sólo se cita una vez el problema del viario interior, pero es sólo transcribiendo un informe de la Oficina de Planeamiento y no porque el Tribunal razone sobre ello, ya que, repetimos, la Sala basó sólo su decisión en la falta de ordenación de volúmenes del ED.

3. - Se alega a renglón seguido infracción de la jurisprudencia aplicativa a la subordinación del Estudio de Detalle a las normas urbanísticas de rango superior.

   Tampoco aceptaremos este motivo, ya que el Tribunal de instancia no anula e ED por ser contrario al Plan Parcial sino por renunciar a la acción que le es propia de ordenar volúmenes, y dejar para los proyectos de edificación lo que excede de la función de estos.

4. - Como cuarto motivo se alega infracción de la jurisprudencia relativa a la anulación de la licencia de obras, pues, (se dice) aunque el ED fuera nulo no por ello ha de seguirse la anulación de la licencia, la cual habría de compararse con la normativa subsistente.

   El motivo es equivocado. La normativa subsistente es un Plan Parcial que no ordena volúmenes y que, por ello precisa de un autentico ED, y mientras éste no exista no pueden otorgarse licencias de edificación.

5. - En quinto y sexto lugar se alega infracción del artículo 84-a) de la L.J. en cuanto al pronunciamiento de demolición de la construido afectado por la sentencia. Se especifica el motivo diciendo que el pronunciamiento de demolición no puede hacerse en sentencia, sino en periodo de ejecución de la misma.

   Desde luego, las cosas no son así. La demolición es una medida de restauración de la legalidad urbanística que debe hacerse normalmente en sentencia, como una consecuencia ineludible de la anulación de la licencia que permitió la edificación (Artículo 51-1-1 del RDU).

   La sentencia de fecha 20 de Abril de 1990, que citan los recurrentes, es completamente inaplicable al caso de autos y precisamente en ella lo que se dice no es que no pueda decretarse la demolición en sentencia sino que debe quedar para el periodo de ejecución el estudio de cualquier normativa sobrevenida que pudiera hacer inejecutable la sentencia, lo que es muy distinto.

6. - En séptimo y último lugar se alega infracción de la jurisprudencia relativa a la no demolición de las construcciones que puedan resultar legalizables.

   Tampoco aceptaremos este motivo. El que las edificaciones sean o no legalizables por normativa sobrevenida es algo que acaso puede afectar a la ejecución de la sentencia pero no puede impedir el pronunciamiento de demolición que legalmente corresponda. Y menos tratándose de una futura e ignorada normativa.

El pronunciamiento sobre costas, habida cuenta de que se estima un recurso de casacióny se desestiman dos, requiere alguna aclaración:

1. En el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de El Grove, que se estima, no procede hacer condena en las costas (artículo 102-3) ni existen razones que aconsejen hacerla en las de instancia. En esta declaración deben incluirse además de las costas causadas por el propio Ayuntamiento de El Grove, un tercio de las causadas por la parte representada por el Procurador Sr. Vázquez Guillén como parte recurrida, puesto que esta parte se opuso en un mismo escrito a los tres recursos de casación, uno de los cuales se estima.

2. En los recursos de casación interpuestos por "Inmobiliaria La Toja S.A." y por D. Luis y otros, que se desestiman, procede hacer condena en costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 102-2 de la L.J. En tal condena habrán de incluirse las dos terceras partes de las costas causadas por la parte recurrida en casación, las cuales serán satisfechas por mitad entre "Inmobiliaria La Toja S.A." y D. Luis y otros.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.