STS, 25 de Febrero de 2000
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 25 Febrero 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Febrero de dos mil.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 216/1992 interpuesto por la GENERALIDAD VALENCIANA, representada por Letrado de sus servicios jurídicos, contra la sentencia dictada con fecha 3 de marzo de 1992 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, sobre declaración de paraje natural; siendo parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE CABANES, representado por el Procurador D. José de Murga Rodríguez.
El Ayuntamiento de Cabanes interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso contencioso-administrativo nº 1885/1989 contra el Decreto del Consell de la Generalidad Valenciana nº 149 de 16 de octubre de 1989, que declaró como parque natural el Desierto de Las Palmas. En su escrito de demanda, de 18 de septiembre de 1990, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "declarando no conforme a Derecho el Decreto del Consell de la Generalidad Valenciana de 16 de Octubre de 1.989 (Decreto 149/1.989), por el que se declara Paraje Natural de la Comunidad Valenciana al 'Desierto de Las Palmas', y en consecuencia declarar su nulidad".
El Letrado de la Generalidad contestó a la demanda por escrito de 17 de octubre de 1990 alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la inadmisibilidad del presente recurso o subsidiariamente declare la conformidad a derecho del Decreto del Consell de la Generalidad Valenciana 149/89, de 16 de octubre, por el que se declaró paraje natural el Desierto de las Palmas, absolviendo en consecuencia a la Administración Autonómica de la presente demanda".
No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 3 de marzo de 1992, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: 1.- Estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Cabanes (Castellón de La Plana) contra el Decreto 149/89 de 16 de octubre del Consell de la Generalitat Valenciana sobre declaración como Paraje Natural de la Comunidad Valenciana, del Desierto de las Palmas, y declarando nulos de pleno derecho los apartados a) y b) del art. 4º-tres y de la Disposición Transitoria Segunda del mencionado Decreto del Consell. 2.- Sin costas".
Con fecha 16 de julio de 1992 la Generalidad Valenciana interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación nº 216/1992 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:Primero: Con apoyo en el nº 4 del artículo 95.1 de la Ley jurisdiccional, por infracción del artículo 25.2 de la Ley de Bases 7/1985, en relación con el Texto Refundido de la Ley del Suelo y artículo 31.9 del Estatuto de Autonomía. Segundo: Con el mismo apoyo, por infracción del artículo 25.2.f) de la Ley de Bases, en relación con la Ley 4/1989, de 27 de marzo, a su vez en relación con los artículos 31.10 y 32.1 y 6 del Estatuto de Autonomía y Ley 5/88, de 24 de junio, de los Parajes Naturales de la Comunidad Valenciana.
El Ayuntamiento de Cabanes se opuso al citado recurso solicitando su desestimación con expresa condena en costas.
Por Providencia de 29 de noviembre de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 17 de febrero del año 2000, en que ha tenido lugar.
La Generalidad Valenciana recurre en casación la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana con fecha 3 de marzo de 1992 que, al estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo número 1885/89, interpuesto por el Ayuntamiento de Cabanes (Castellón de La Plana) contra el Decreto 149/89, de 16 de octubre, del Consell de la Generalitat Valenciana, sobre declaración como Paraje Natural del Desierto de las Palmas, declaró nulos los apartados a) y b) del artículo 4.3 y de la Disposición Transitoria Segunda del mencionado Decreto, publicado en el DOGV número 1173, de 31 de octubre de 1.989.
En él, además de la declaración del Paraje Natural del Desierto de Las Palmas, se establecía un régimen especial de protección que afirmaba basarse en las normas contenidas en la Ley 5/88, de 24 de Junio, de la Generalitat Valenciana, por la que se regulan los Parajes Naturales de la Comunidad Valenciana.
En la demanda del recurso de instancia el Ayuntamiento de Cabanes pretendía la declaración de nulidad del Decreto 149/89 en su totalidad. La sentencia cuya casación se pretende rechazó la mayor parte de las alegaciones invocadas por el Ayuntamiento en contra de la validez del Decreto y apreció tan sólo la disconformidad a derecho en uno de sus extremos. La fundamentación jurídica de la sentencia, en la parte contraria a aquellas alegaciones y favorable, por tanto, a la Administración autonómica hoy recurrente, puede sintetizarse estos términos:
-
La Generalitat Valenciana actuó en el ámbito de sus competencias y con respeto a la legislación básica del Estado al dictar el Decreto 149/89. Tras analizar el artículo 149.1.23 de la Constitución (que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección) y los artículos 31.10 y 32.6 del Estatuto de Autonomía de esta Comunidad, aprobado por la Ley Orgánica 5/82, de 1 de julio, (según los cuales ésta tiene competencias exclusivas en materia de espacios naturales protegidos y, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde a la Generalidad Valenciana el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección del medio ambiente, sin perjuicio de sus facultades para establecer normas adicionales de control) la Sala de instancia consideró que el Decreto no hacía, en términos generales, sino aplicar lo dispuesto en la Ley 5/88, antes citada.
-
La Ley 5/88, por la que se regularon los Parajes Naturales de la Comunidad Valenciana, como figura técnico-jurídica de protección adicional del medio ambiente, no incidía en el ámbito de lo regulado por la Ley 15/75, de 2 de mayo, sobre espacios naturales protegidos, y era respetuosa con el orden constitucional de competencias, como vino a corroborar a posteriori la Ley estatal 4/89, de 27 de Marzo, sobre conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres. El artículo 21.2 de esta última dispone que las Comunidades Autónomas con competencia exclusiva en materia de espacios naturales protegidos y con competencia para dictar normas adicionales de protección en materia de medio ambiente podrán establecer, además de las figuras previstas en los artículos anteriores (Parques, Reservas Naturales, Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos) otras diferentes, regulando sus correspondientes medidas de protección.
-
En consecuencia, concluye esta parte de la sentencia, "[...] hemos de afirmar que la Generalitat al efectuar en el Decreto 149/89 la declaración del Desierto de Las Palmas como Paraje Natural ha actuado en el marco de las competencias que le corresponden y sin vulnerar, por el hecho de la declaración efectuada,la normativa básica del Estado sobre la materia".
-
La sentencia rechaza, asimismo, los motivos de nulidad aducidos por el Ayuntamiento de Cabanes, relativos a que la declaración de Paraje Natural del Desierto de Las Palmas se había llevado a cabo sin la previa aprobación de un Plan de Ordenación de los recursos naturales de la zona, regulado por el Título II de la Ley 4/89, ya citada, y sin la previa realización de los estudios justificativos a que se refiere el artículo
4.2 de la Ley 5/88 de la Generalidad Valenciana, pues:
- la previa elaboración y aprobación del correspondiente Plan de Ordenación de los recursos naturales de la zona no puede considerarse referible a las figuras adicionales de protección reguladas por las Comunidades Autónomas en uso de sus competencias, de modo que la no elaboración por la Generalitat Valenciana de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona con carácter previo a la Declaración de Paisaje Natural, efectuada por el Decreto 149/89 del Consell, no puede ser tenida como un vicio de ilegalidad de éste;
- constaban en autos los estudios e informes requeridos por la Ley 5/88.
La Sala de instancia, sin embargo, estimó el recurso del Ayuntamiento en lo que se refería a las medidas de protección urbanística contempladas por el Decreto 149/89 en su artículo 4.3 y en la Disposición Transitoria segunda.
El artículo 4.3 del Decreto impugnado, bajo la rúbrica 'Régimen urbanístico', incluye dos apartados:
-
"Todo el suelo incluido en el Paraje Natural calificado en la actualidad como no urbanizables se mantendrá con esta calificación, siendo objeto de protección especial. El suelo calificado como urbano en la actualidad seguirá manteniendo dicha calificación.
-
Las futuras revisiones del planeamiento vigente en los términos municipales afectados se realizarán de acuerdo con los objetivos de protección del presente Decreto [...]".
Por su parte, la Disposición Transitoria Segunda establece: "El planeamiento urbanístico que se elabore hasta la aprobación del Plan Rector de Uso y gestión y que afecte a terrenos incluidos en el ámbito del Paraje Natural, incorporará las disposiciones de protección establecidas en el presente Decreto y preveerá en su ámbito afectado, la futura redacción del mencionado Plan".
A juicio de la Sala sentenciadora, "el contenido de los apartados a) y b) del Decreto 149/89 y, por su relación con ellos, el de la Disposición Transitoria transcrita, excede del que debe corresponder a un Decreto declarador de Paraje Natural, en virtud de la configuración que de esta figura de protección se hace en la Ley 5/88 de la Generalitat Valenciana. [...]". El Consell no podía válidamente establecer como contenido propio del Decreto aquellas determinaciones, que debieron haber sido incluidas "bien en un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona, bien en el Plan Rector de Uso y Gestión del Paraje Natural del Desierto de Las Palmas (inexistente en la fecha de adopción del Decreto 149/89), bien en un Plan Especial, conforme a lo dispuesto en los artículos citados".
Disconforme la Generalidad Valenciana -no así el Ayuntamiento de Cabanes- con la sentencia, apoya su recurso de casación en dos motivos sucesivos, de los cuales el primero, sobre la base del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, denuncia la "infracción del artículo 25.2 de la Ley de Bases 7/1985 [de Régimen Local], en relación, a su vez, con lo dispuesto en el Texto Refundido de la Ley del Suelo y artículo 31.9 del Estatuto de Autonomía."
A juicio de la Administración recurrente, las competencias de ordenación urbanística de los municipios, a las que se refiere el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local. han de ejercerse en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas. Ostentando la Generalidad Valencia competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio y urbanismo (artículo
31.9 del Estatuto de Autonomía) y pudiendo incluso introducir modificaciones en la aprobación de los planes municipales, derivadas de la apreciación de los intereses supralocales, no queda vulnerada la autonomía local por las medidas de protección urbanística contempladas en el artículo 4.3 y en la Disposición Transitoria segunda del Decreto 149/89 declarador de Paraje Natural.
Nada habría que oponer al razonamiento de la parte recurrente si no fuera porque la censura que hace de la sentencia impugnada nada tiene que ver con el motivo que determinó la anulación de los referidos preceptos. En aquella sentencia se admitía con naturalidad que la Generalidad Valenciana puede"vincular a los municipios afectados, en el ejercicio de las competencias que les correspondan en materia de ordenación urbanística", siempre que ello se hiciera "a través de los mecanismo técnico-jurídicos" previstos por las Leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas. Precisamente por partir de esta premisa, y tras considerar que el "mecanismo" empleado en aquella ocasión era inadecuado a tales efectos, por su disconformidad con las condiciones exigibles según la propia Ley valenciana 5/88, anuló las medidas referentes al régimen urbanístico del paraje.
La sentencia no negaba, por tanto, que la Generalidad Valenciana pudiera establecer respecto de un determinado paraje natural las citadas medidas de régimen urbanístico; antes al contrario, consideraba esta hipótesis como legítima, siempre que se hubiera aprobado previamente alguno de los planes que, al entender de la Sala sentenciadora, la legislación autonómica sectorial (esto es, la legislación en materia de medio ambiente y, concretamente, la referida a parajes naturales) obligaba a utilizar a tales efectos. Era en este sentido como la Sala interpretaba, en relación con otros, el artículo 9 de la Ley valenciana 5/1988, según el cual "las disposiciones contenidas en los instrumentos de ordenación previstos en la presente Ley tendrán carácter vinculante tanto para la Administración como para los particulares y su aprobación llevará aparejada la revisión obligatoria de los planes sectoriales o territoriales que resulten incompatibles con los mismos".
En cuanto que la Sala territorial realiza una interpretación razonable de la norma legal autonómica, interpretando que los "instrumentos de ordenación previstos" en ella, con capacidad normativa suficiente para imponerse y vincular a todos los demás y, entre ellos, a los municipales, son unos planes determinados (bien el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona, bien en el Plan Rector de Uso y Gestión del Paraje Natural o bien un Plan Especial) pero no el propio Decreto que procede directamente a declarar el paraje natural y a regular su régimen urbanístico, esta Sala del Tribunal Supremo no halla vulneración alguna de norma estatal en esta parte de la sentencia.
Mediante el segundo motivo de casación la Administración autonómica recurrente, también sobre la base del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, denuncia la infracción del artículo 25.2.f) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local "en relación con la Ley 4/1989, de 27 de marzo [de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres], a su vez en relación con los artículos 31.10 y 32.1 y 6 del Estatuto de Autonomía y Ley 5/88, de 24 de junio, de los Parajes Naturales de la Comunidad Valenciana."
El desarrollo argumental de este motivo se limita a afirmar, en primer lugar, la competencia de la Generalidad Valenciana en materia de espacios naturales protegidos y medio ambiente, a tenor de los preceptos estatutarios antes citados, competencia respetada expresamente por el artículo 21.2 de la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo al disponer que las Comunidades Autónomas habilitadas para dictar normas adicionales de protección pueden establecer, además de las figuras estatales, otras diferentes.
A partir de esta premisa, la Administración recurrente afirma que tanto la Ley estatal (artículo 19.2) como la valenciana 5/88, de Parajes Naturales, le permiten, al declarar éstos, introducir normas de protección y determinaciones específicas, también en materia urbanística, que tienen carácter y eficacia vinculante, prevaleciendo sobre el planeamiento urbanístico precedente en lo que tengan de incompatibles con éste, que deberá ser revisado.
De nuevo debemos rechazar este motivo de casación no porque el razonamiento expuesto adolezca, en abstracto, de errores sino porque no responde al fundamento jurídico en que se basa el pronunciamiento parcialmente estimatorio de la demanda. De hecho, según ya hemos afirmado, el razonamiento de la parte recurrente en este motivo coincide con la premisa argumental de la que parte la sentencia. Esta última, sin embargo, difiere de la tesis mantenida por la Administración autonómica en el punto específico que se refiere a la interpretación de la Ley valenciana 5/88 y, más en concreto, a la necesidad de que, según ella, las determinaciones urbanísticas figuren en un tipo singular de planes y no en el propio decreto de declaración del paraje natural.
Limitado el recurso de casación contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia a corregir la eventual infracción "de normas no emanadas de los órganos de [las Comunidades Autónomas] que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia", no nos corresponde pronunciarnos sobre la interpretación que la Sala del Tribunal Superior de la Comunidad Autónoma Valenciana hace sobre una ley de ésta, siempre que no esté en juego la aplicación de normas estatales o comunitarias. Y como, según ya hemos expuesto, en la fundamentación jurídica y en el fallo de la sentencia de instancia no se vulnera norma estatal alguna -antes al contrario, se afirma expresamente el principio básico de prevalencia de los planes de ordenación de los recursosnaturales sobre cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial, establecido en el artículo 5 de la Ley estatal 4/1989- procede igualmente desestimar este segundo motivo.
La declaración de no haber lugar a ninguno de los motivos del recurso lleva aparejada la condena en costas de la parte recurrente.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Generalidad Valenciana contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana con fecha 3 de marzo de 1992 en el recurso contencioso administrativo número 1885/89. Imponemos las costas del recurso a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Manuel Delgado-Iribarren.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
-
SAP Madrid 274/2011, 16 de Mayo de 2011
...debe beneficiarse de un derecho preferente de adquisición legalmente establecido ( SSTS 27 de septiembre de 1994, 15 abril de 1998 ; 25 de febrero de 2000 ; 19 de octubre de 2005, entre En contra de lo razonado en instancia, ante la disyuntiva de seguir una u otra de las respectivas y contr......
-
STS, 20 de Marzo de 2013
...la Constitución Española y jurisprudencia plasmada en el ATS de 11 de mayo de 1989 , así como en las SSTS de 2 de febrero de 1987 , 25 de febrero de 2000 y 19 de julio de 2004 y jurisprudencia del TJCE aplicable a esta Por otra parte se señala la infracción de la Disposición Adicional 4ª de......
-
STS, 13 de Diciembre de 2007
...vinculante de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales respecto de los planes urbanísticos, así las sentencias del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2000 y 27 de noviembre de 2003 , sin que la sentencia recurrida vulnere el artículo 3.1 del Código civil, al no efectuar una inte......
-
STS, 10 de Julio de 2012
...y 53.3 de la Constitución , en relación con la jurisprudencia ( Auto del TS de 11 de mayo de 1989 y SSTS de 2 de febrero de 1987 y 25 de febrero de 2000 ). Según alega en el desarrollo, la sentencia no reconoce la primacía de la legislación medioambiental sobre la planificación urbanística ......
-
Protección ambiental y ordenación territorial y urbanística: ponderación y desarrollo sostenible
...que establecen determinaciones de carácter urbanístico, como, por ejemplo, la STS de 15 de marzo de 1991 (Az. 3096) (Ref.), la STS de 25 de febrero de 2000 (Az. 10.114) (Ref.), y la STSJ del País Vasco, de 16 de marzo de 1998 (Az. 2219) (Ref.), y, por otro con sentencias en las que se consi......
-
Jurisprudencia ambiental del Tribunal Supremo
...(existencia de zonas húmedas), frente a la calificación PGOU como suelo no urbanizable no programado. Y, por último, en STS de 25 de febrero de 2000, Ar. 10114, se establece la prevalencia de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales sobre cualquiera otros instrumentos de ordenació......
-
Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2012 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
...1978, 2836) , en relación con la jurisprudencia que también cita ( Auto del TS de 11 de mayo de 1989 y SSTS de 2 de febrero de 1987 y 25 de febrero de 2000. El tercer motivo por infracción arts. 39 y 40 de Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes Disposición Adicional 4ª del Real Decreto ......