Protección ambiental y ordenación territorial y urbanística: ponderación y desarrollo sostenible
| Autor | Blanca Rodríguez-Chaves Mimbrero |
| Cargo | Universidad Autónoma de Madrid |
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MEDIO AMBIENTE Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE
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CONCEPTO JURIDICO DE MEDIO AMBIENTE
Dado que ni el Constituyente ni el legislador ha definido cuál es el contenido del concepto "medio ambiente" para el Derecho, tanto la doctrina (Ref.) como la jurisprudencia (Ref.) se han afanado en su definición desde el punto de vista jurídico.
El Tribunal Constitucional afronta muy especialmente esta empresa en su Sentencia 102/1995, de 26 de junio (Ref.), que lo califica como "concepto jurídico indeterminado con un talante pluridimensional y, por tanto, interdisciplinar" (FJ 4.º). Desde una perspectiva semántica el TC señala que dentro del concepto de medio ambiente se incluye todo lo que rodea al hombre (Ref.). Pero lo verdaderamente interesante es el concepto de medio ambiente que desde el punto de vista jurídico adopta el Tribunal Constitucional, cuyo contenido extrae del ordenamiento jurídico. Dentro del concepto de medio ambiente jurídico la sentencia distingue entre la dimensión material del concepto de medio ambiente -"el medio ambiente como tal" ("a) La materia: el medio ambiente")-, y la dimensión funcional del concepto de medio ambiente -"que es su protección, soporte de las potestades a su servicio" ("b) Dimensión funcional: protección, conservación, mejoramiento")-.
Dentro de la concepción material de medio ambiente el Tribunal distingue entre el componente estático y el componente dinámico del concepto. El componente estático del concepto de medio ambiente está integrado por los recursos naturales, recogidos en el art. 45 CE: "La flora y la fauna, los animales y los vegetales o plantas, los minerales, los tres "reinos" clásicos de la naturaleza con mayúsculas, en el escenario que suponen el suelo y el agua, el espacio natural" (FJ 6.º) (Ref.), y también por otros elementos "que no son naturaleza sino Historia, los monumentos, así como el paisaje, que no es sólo una realidad objetiva sino un modo de mirar, distinto en cada época y cada cultura " (FJ 6.º). En cambio, desde el punto de vista del componente dinámico del concepto "(...) subyace la idea de "sistema" o de "conjunto", pondrá de manifiesto que el medio ambiente no puede reducirse a la mera suma o yuxtaposición de los recursos naturales y su base física, sino que es el entramado complejo de las relaciones de todos esos elementos que, por sí mismos, tienen existencia propia y anterior, pero cuya interconexión les dota de un significado trascendente, más allá del individual de cada uno (...)" (FJ 6.º).
Por último, en lo referente a la dimensión o concepción funcional del medio ambiente, el Tribunal se refiere al concepto de "protección del medio ambiente" que lo define como "una acción de amparo, ayuda, defensa y fomento, guarda y custodia, tanto preventiva como represiva" que se llevará a cabo sobre el medio ambiente desde dimensión material (FJ 7.º).
En la Jurisprudencia del Tribunal Supremo se maneja un concepto de medio ambiente muy parecido al expuesto por el TC en la sentencia 102/1995 que se acaba de tratar y, ello, incluso en sentencias de fecha anterior, por ejemplo, la STS de 26 de diciembre de 1989 (Az. 9649). En el mismo sentido se pronuncian otras muchas sentencias del Tribunal Supremo, entre ellas, mencionamos la STS de 1 de marzo de 1999 (Az. 2128) (Ref.) y de los Tribunales Superiores de Justicia, entre muchas otras señalamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 9 de diciembre de 1999.
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LA ETERNA LUCHA ENTRE CONSERVACION Y DESARROLLO ECONOMICO. SOLUCION: DESARROLLO SOSTENIBLE
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Desarrollo sostenible en el Derecho Internacional y Comunitario
El objetivo del desarrollo sostenible está presente en el Derecho Internacional -especialmente en el Convenio de Río de Janeiro de 1992, sobre la Diversidad Biológica cuyo art. 1 plantea un "difícil", pero necesario, equilibrio entre conservación, uso sostenible y participación en beneficios (Ref.) -, y en el Derecho Comunitario sobre todo a partir de la aprobación del Acta Unica Europea (AUE) de 1987, que consagra la política ambiental europea (Ref.), que se fortaleció considerablemente con la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea (firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992), al establecer formalmente el concepto de desarrollo sostenible en la legislación de la UE como uno de sus objetivos (art. 2) (Ref.). Coincidiendo con la adopción del TUE se aprobó el V "Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible (Ref.) " (1993-2000) (Ref.). En el marco del Tratado de Amsterdam de 2 de octubre de 1997, que convirtió el desarrollo sostenible en uno de los objetivos principales de la UE (Ref.), fue revisado el V Programa Comunitario de Política y Actuación en materia de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible "Hacia un Desarrollo Sostenible" (Ref.), confirmándose el compromiso de la Comunidad en el enfoque general adoptado por el V Programa.
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Desarrollo sostenible en la Constitución Española de 1975
Bajando a nuestro Derecho positivo, la Exposición de Motivos de la Constitución Española proclama la decisión de "promover el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida", siendo la dignidad de la persona y el libre desarrollo de la personalidad el fundamento del orden político (art. 10 CE) y para ello corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas y remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud (art. 9.2 CE).
En palabras del Tribunal Constitucional (STC 102/1995) el contenido de la Constitución en esta materia, ha de interpretarse de la siguiente forma:
"(...) Su invocación (el medio ambiente) exige que nos encaremos sin más con el concepto en su dimensión sustantiva (...) para ello hemos de remontarnos a la calidad de vida como aspiración situada en primer plano por el Preámbulo de la Constitución, que en principio parece sustentarse sobre la cultura y la economía, aun cuando en el texto articulado se ligue por delante a la utilización racional de los recursos naturales y por detrás al medio ambiente, con el trasfondo de la solidaridad colectiva. En suma, se configura un derecho de todos a disfrutarlo y un deber de conservación que pesa sobre todos, mas un mandato a los poderes públicos para la protección (art. 45 CE). Enseguida, la conexión indicada se hace explícita cuando se encomienda a los Poderes públicos la función de impulsar y desarrollar, se dice, la actividad económica y mejorar así el nivel de vida, ingrediente de la calidad si no sinónimo, con una referencia directa a ciertos recursos (la agricultura, la ganadería, la pesca) y a algunos espacios naturales (zonas de montaña) (art. 130 CE), lo que nos ha llevado a resaltar la necesidad de compatibilizar y armonizar ambos al desarrollo con el medio ambiente (STC 64/1982). Se trata en definitiva del "desarrollo sostenible", equilibrado y racional, que no olvida a las generaciones futuras, alumbrado el año 1987 en el llamado Informe Bruntland, con el título "Nuestro futuro común", encargado por la Asamblea General de las Naciones Unidas (...)" (FJ 4.º).
Por lo tanto, la acción de los poderes públicos debe tener como objetivo -desde el respeto de los derechos y libertades fundamentales- la mejor realización históricamente posible de los principios rectores de la política social y económica (Capítulo III, Título I CE). Estos principios confirman el orden de valores sobre el que se construye la dimensión social de la persona y el desarrollo de su personalidad. Tal orden, aparece vertebrado en lo que aquí importa, en torno a tres ejes (Ref.):
- El progreso, es decir, el desarrollo económico y social (art. 40 CE) y el equilibrio regional y sectorial (art. 130.1 CE).
- La conservación y mejora del medio ambiente (art. 45 CE).
- La dignidad y adecuación de la vivienda (art. 47 CE).
Este orden valores a la postre se concreta en la dialéctica entre dos valores: el desarrollo del sistema económico (principalmente, art. 130.1 CE) y la protección del medio ambiente (art. 45 CE). La tensión entre ambos responde a la asunción de dos circunstancias: por un lado, que la naturaleza no es inagotable y que sus equilibrios básicos no son resistentes a las alteraciones provocadas por la mano del hombre, y, por otro, que de la conservación de la naturaleza depende la existencia de la propia especie humana y su progreso (Ref.).
A la vista de todo lo expuesto se puede afirmar que la clave está en lograr un equilibrio entre la protección y conservación del medio ambiente y el desarrollo sostenido, sin que ninguno de ellos se imponga al otro (Ref.).
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Desarrollo sostenible en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo y de los Tribunales Superiores de Justicia
El Tribunal Constitucional se pronunció por primera vez es-pecialmente sobre la tensión desarrollo / medio ambiente en la STC 64/1982, de 4 de noviembre (Ref.), que afirma que "(...) El artículo 45 recoge la preocupación ecológica surgida en las últimas décadas en amplios sectores de opinión que ha plasmado también en numerosos documentos internacionales. En su virtud no puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales, el aumento de la producción a toda costa, sino que se ha de armonizar la "utilización racional" de esos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de vida. Estas consideraciones son aplicables a las industrias extractivas como a cualquier sector económico (...) La "calidad de vida" que cita el art. 45, y uno de cuyos elementos es la obtención del medio ambiente adecuado para promoverla, está proclamada en el preámbulo de la Constitución y recogida en algún otro artículo, como el 129.1. Sin embargo, debe advertirse que la Constitución impone asimismo "el deber de...
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