STS, 23 de Mayo de 2000

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia el 10 de noviembre de 1995, cuyo fallo dice:

I. Con rechazo de las causas de inadmisibilidad alegadas por la Administración, se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Fermín , contra la resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 31 de mayo de 1993, que desestima la alzada frente a resolución de 27 de julio de 1992 de la Demarcación de Carreteras estatales en Valencia; contra la desestimación presunta, por silencio, de sus peticiones de fechas 17 y 21 de julio de 1992, denunciada la mora el 31 de octubre 1992; y contra la desestimación también presunta, por parte del Jurado Provincial de Expropiación de Valencia, de sus peticiones de fechas 11 de enero y 12 de marzo de 1993. II. No procede hacer imposición de costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Los actos impugnados traen causa del expediente de expropiación incoado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes para ejecutar las obras de reposición de la carretera provincial de la Font d'en Carrós a Oliva, Ronda de Oliva a intersección con la CN- 332, punto kilométrico 188.

Por lo que se refiere a los actos emanados del Ministerio, las incidencias surgidas entre el recurrente y el Ayuntamiento a lo largo del período comprendido entre las resoluciones del Ministerio de 20 de febrero de 1990 y 13 de mayo de 1992 -en la que, ante las dificultades surgidas con el Ayuntamiento, se requiere al mismo con objeto de que si en el plazo de tres días no logra un acuerdo amistoso sobre la adquisición de los terrenos se inhiba en el procedimiento expropiatorio, requerimiento íntegramente aceptado por la Corporación Local mediante acuerdo plenario de 25 de mayo de 1992-, no pueden ser fiscalizadas por el Tribunal, por cuanto la pretensión se dirige tan sólo contra actos del Ministerio y del Jurado, sin plantearse pretensión contra los del Ayuntamiento de Oliva.La inicial resolución del Ministerio anulando inicialmente la expropiación de la finca del actor no es un acto declarativo de derechos, por cuanto la inclusión del terreno en el trazado de las obras determinantes de la expropiación es una realidad que nunca se ha contradicho y de hecho ya existió en octubre de 1989 una inicial acta de ocupación y tan sólo se confirió en su momento al Ayuntamiento la realización de los trámites urbanísticos necesarios para la adquisición amistosa de tal parcela para evitar mayores costes económicos. De ello no se generó para el recurrente ningún derecho subjetivo a que la cesión de sus terrenos debiera efectuarse necesariamente a través del desarrollo de las facultades urbanísticas municipales y al margen del proceso expropiatorio.

El levantamiento del acta previa a la ocupación se notificó al actor por correo ordinario registrado el 9 de junio 1992 y se llevó a cabo el 14 de julio de 1992 no respetando el plazo de antelación mínima de ocho días que marca el artículo 52.2º de la Ley de Expropiación. Sin embargo, el día y hora señalados para el levantamiento del acta el recurrente pudo asistir al acto a pesar de la defectuosa notificación, sin que aporte suficientes razones que justifiquen su imposibilidad de concurrir al mismo con perito, y posteriormente formuló cuantas alegaciones estimó procedentes en relación con la naturaleza urbanística de los bienes expropiados, su descripción, y la de las construcciones afectadas existentes en la parcela, y formuló asimismo propuesta económica de valoración avalada por el informe de un perito arquitecto, por lo que no ha existido indefensión.

Tampoco cabe olvidar que ya existió una inicial acta previa de ocupación en octubre de 1989, a la que sí compareció y formuló a alegaciones en relación con la descripción de la parcela, y que hubo posteriormente una posterior acta definitiva de ocupación y de consignación del precio de fecha 21 de junio 1992, a la que concurre el interesado y formula alegaciones mediante escrito del día inmediato siguiente.

La discrepancia en orden a la calificación urbanística del terreno, núcleo de la dinámica conflictual entre el recurrente y el Ayuntamiento, constituye un factor que en nada dificulta la iniciación de los trámites expropiatorios ni la consecución de los ya iniciados y que, en todo caso, deberá ser tenido en cuenta en la fijación de las hojas de aprecio y en la resolución que sobre el justiprecio adopte el Jurado.

En cuanto a los actos del Jurado de Expropiación o, más propiamente, a la inexistencia de pronunciamiento por parte del mismo relativo al justiprecio, la respuesta a las peticiones del actor en orden a la aportación de hoja de aprecio y requiriendo al jurado al estricto cumplimiento de los plazos señalados en artículo 34 de la Ley de Expropiación Forzosa aparece contenida, en realidad, en dos escritos que obran en expediente en fecha 24 de junio de 1993 y de 23 de septiembre de 1993, en que se deniega la certificación de actos presuntos.

Con posterioridad ha recaído la sentencia 136/1995, de 25 de septiembre, del Tribunal Constitucional, en recurso de amparo interpuesto por el actor. El alcance de la doctrina constitucional sobre el caso debatido no tiene más operatividad que la de rechazar la causa de inadmisibilidad que se alega por las Administraciones demandadas, amparada en el artículo 82.c) de la Ley de la Jurisdicción (inexistencia de acto administrativo) y argumentada sobre la imposibilidad de revisar jurisdiccionalmente la inexistencia de justiprecio. Una vez sentada la posibilidad de fiscalizar jurisdiccionalmente tales actos, ello no puede conducir a una resolución estimatoria en cuanto al fondo de las pretensiones del actor, pues la solicitud de éste viene referida tanto a la exigencia de que el Jurado resuelva acerca de su justiprecio con sujeción a los plazos legales (lo que no puede acogerse dado que la resolución de asuntos por parte de dicho organismo debe producirse atendiendo al orden de incoación de los procedimientos) como a que el justiprecio se fije en la cuantía que se señala por el mismo (lo cual es absolutamente ajeno a la doctrina constitucional mencionada y no puede acogerse hasta tanto no exista un concreto pronunciamientos del Jurado cuantificado el justiprecio, que sí que podrá obviamente ser objeto de revisión por la jurisdicción).

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de D. Fermín se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero, que aparece como único sin especial mención. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 24 y 33 de la Constitución, artículo 34 de la Ley de Expropiación Forzosa, sentencia del Tribunal Constitucional 26/1983, de 13 de abril, 99/1985, de 30 de septiembre, 119/1983, de 14 de diciembre, 110/1985 de 8 de octubre, 46/1989, de 21 de febrero, y 48/1984, de 4 de abril, artículo 106.1 de la Constitución y artículo 39 del Reglamento de Expropiación Forzosa.

Se debe reconocer el derecho del recurrente a la tutela judicial efectiva, que se materializaría en la sentencia sobre el fondo del asunto en relación con el justiprecio, y a que no se infrinja su otro derecho, cual es el de un proceso sin dilaciones indebidas.En cuanto al valor de la prueba pericial contradictoria cita las sentencias del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1993, 13 de octubre de 1992 y añade que en los autos obra un informe pericial que se realiza conforme a las garantías de la Ley de Enjuiciamiento Civil, a cuyo resultado debe añadirse el premio de afección y los intereses legales desde la ocupación de la finca expropiada el día 18 de diciembre de 1991, con arreglo artículo 52.8 de la Ley de Expropiación Forzosa.

Por tanto la indemnización se debe fijar en 30 183 338 pesetas, más los intereses legales desde el expresado día, a determinar en ejecución sentencia.

Termina solicitando que, con estimación del recurso de casación, se anule la sentencia recurrida y se resuelva sobre la pretensión planteada en cuanto a la anulación de expediente expropiatorio con devolución de la parcela expropiadas al propietario recurrente y, en su defecto, en el supuesto de no estimarla, se fije el justiprecio en 30 183 338 pesetas más los intereses legales a determinar en el momento de la ejecución la sentencia, reponiendo a la parte recurrente en su derecho a la tutela judicial efectiva y a un proceso sin dilaciones indebidas, con imposición de costas a la parte adversa.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por el abogado del Estado se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

La tesis propugnaba por el recurrente es contraria a la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 1993. En cierto que la sentencia del Tribunal Constitucional 136/1995, de 25 septiembre, apreció la existencia de una inactividad de la Administración cuando venía legalmente obligada a la realización de un acto administrativo, del que dependía un derecho del administrado.

La proyección de tal doctrina constitucional, sin embargo, sobre el caso debatido, como dice la sentencia, no tiene más operatividad que la de rechazar la causa de inadmisibilidad alegada por las Administraciones demandadas. No puede conducir a una resolución estimatoria de la solicitud del actor de que el Jurado resuelva con sujeción a los plazos legales ni de que pueda entrar a valorarse (hasta tanto no exista un concreto pronunciamiento del jurado cuantificando el justiprecio), el valor de la parcela expropiada.

Termina solicitando que se dicte resolución desestimatoria del recurso y confirmatoria de la sentencia impugnada.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Oliva se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes consideraciones:

Se funda la procedencia del recurso en las razones invocadas por el Tribunal de instancia de la sentencia recurrida basadas en sentencia 136/1995, de 25 de septiembre, del Tribunal Constitucional. El propio Tribunal Constitucional dictó la sentencia cuando ya había transcurrido con creces el plazo que el artículo 52.3 de la Ley Orgánica 2/1979 establece para resolver, sin que ello nos permita aducir que estamos ante una sentencia desestimatoria presunta.

En materia de justiprecio no puede operar la doctrina del silencio administrativo.

Los Jurados están incardinados en la organización jerárquica de la Administración.

De prosperar la pretensión del demandante el Tribunal sustituiría la actuación de la Administración.

El Jurado no sólo recibe la propuesta del expropiado, sino también la del expropiante y sobre ambas ha de pronunciarse expresamente, por lo que sería absurdo entender que el Jurado puede rechazar, presuntamente, las dos propuestas.

Lo máximo que puede hacer la jurisdicción es dar luz verde a las condenas de hacer e imponer al Jurado una conducta positiva sujeta a plazo.

La naturaleza perfectible del sistema vigente no supone quiebra alguna del principio de indemnidad y equivalencia, toda vez que el expropiado verá restablecido el equilibrio patrimonial con el cobro de los intereses legales de demora.

Estas consideraciones hacen innecesario manifestar la radical disconformidad con el dictamen del perito. Basta con dejar constancia de la ausencia de justificación de los valores establecidos y, especialmente, de los errores en que se ha incurrido en la determinación de la clasificación del sueloafectado: a pesar de que al informe se adjunta el plano de dicha clasificación (que comprende suelo urbano, urbanizable programado y no urbanizable), el perito se equivoca en las superficies a computar como suelo urbano y urbanizable y omite la correspondiente al suelo no urbanizable.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas a la parte recurrente.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 18 de mayo de 2000, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por D. Fermín contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el 10 de noviembre de 1995, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto, entre otras resoluciones, contra la desestimación también presunta, por parte del Jurado Provincial de Expropiación de Valencia, de sus peticiones de fechas 11 de enero y 12 de marzo de 1993 en orden a la aportación de hoja de aprecio y requiriendo al jurado al estricto cumplimiento de los plazos señalados en artículo 34 de la Ley de Expropiación Forzosa.

En el motivo primero, que aparece como único sin especial mención, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, aplicable a este proceso por razones temporales, por infracción de los artículos 24 y 33 y 106.1 de la Constitución, 34 de la Ley de Expropiación Forzosa, 39 del Reglamento de Expropiación Forzosa y sentencias del Tribunal Constitucional 26/1983, de 13 de abril, 99/1985, de 30 de septiembre, 119/1983, de 14 de diciembre, 110/1985, de 8 de octubre, 46/1989, de 21 de febrero, y 48/1984, de 4 de abril, se alega, en síntesis, que se debe reconocer el derecho del recurrente a la tutela judicial efectiva, que se materializaría en la sentencia sobre el fondo del asunto en relación con el justiprecio, y a que no se infrinja su otro derecho, cual es el de un proceso sin dilaciones indebidas.

Esta Sala tiene declarado que únicamente puede invocarse como jurisprudencia infringida, por el cauce del derogado artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, aplicable al presente proceso por razones temporales, equivalente al vigente artículo 88.1.d) de la Ley vigente, la doctrina sentada en la aplicación e interpretación de la ley por el Tribunal Supremo. Sin embargo, de conformidad con el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en «todos los casos en que, según la ley, proceda recurso de casación, será suficiente para fundamentarlo la infracción de precepto constitucional». A su vez, el apartado 1 del mismo artículo dispone que «los jueces y tribunales interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos».

De ello se infiere que la interpretación efectuada por el Tribunal Constitucional de los preceptos constitucionales puede ser invocada en casación para razonar la infracción de los preceptos de la Constitución que se consideren vulnerados por la resolución recurrida (sentencia de 17 de diciembre de 1996, recurso 2311/1993). Sin embargo, la doctrina emanada del Tribunal Constitucional no puede citarse como infringida en la medida en que siente criterios relacionados con la aplicación de la ley ordinaria no necesariamente derivados de la interpretación de la norma constitucional, pues fijar los criterios de interpretación y aplicación de la misma corresponde a la jurisprudencia de este Tribunal.

La fuerza expansiva del principio de tutela judicial impide que la paralización de la actividad del Jurado de Expropiación Forzosa se transforme, por ausencia de acto previo, en un impedimento para que el expropiado pueda discutir la legalidad del justiprecio ofrecido por la Administración, pues no entenderlo así equivaldría a dejar en manos de un organismo ajeno a los tribunales la viabilidad del examen jurisdiccional de las pretensiones de revisión del justiprecio. Las exigencias que se derivan del art.

24.1 CE determinan que el orden de lo contencioso- administrativo no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto, sino como un instrumento para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados por parte de los jueces y tribunales.

En consonancia con estos principios, la sentencia del Tribunal Constitucional 136/1995, de 25 de septiembre, declara que el Jurado Provincial, al rebasar con creces el plazo para resolver, sin justificar las causas del retraso, incumpliendo una obligación legalmente impuesta (artículo 34 de la Ley de Expropiaciónforzosa) causa una demora en el efectivo reconocimiento del derecho subjetivo del expropiado a percibir una indemnización como consecuencia de la expropiación de sus bienes y vulnera con ello el principio de tutela judicial efectiva.

Es cierto que la técnica del silencio administrativo ofrece ciertas dificultades de aplicación a los acuerdos de los jurados de expropiación. De ahí que la expresada sentencia del Tribunal Constitucional se limite a declarar, en el terreno de la legalidad ordinaria, que a los tribunales «para la satisfacción del derecho a la tutela del recurrente les puede bastar con ponderar, en cada supuesto, las circunstancias causantes de la inactividad administrativa en relación con los perjuicios que de aquélla se puedan derivar para los derechos e intereses legítimos del administrado, reconociendo, en su caso, su derecho a que el Jurado de Expropiación resuelva en plazo, y adoptando, en el trámite de ejecución de Sentencia, las medidas necesarias para reparar esa inactividad de la Administración». Sin duda partiendo de estas afirmaciones (cuyo carácter no jurisprudencial por pertenecer al terreno de la legalidad ordinaria aparece evidente sin más que examinar el carácter potestativo del tiempo verbal empleado) la Sala de instancia ha adoptado la decisión de no entrar a conocer del fondo del asunto.

Las dificultades inherentes a la ausencia de acto previo dimanante de la paralización de la actividad del jurado, sin embargo, pueden ser perfectamente salvadas si se advierte que la jurisdicción contencioso-administrativa, tal como es concebida por su Ley reguladora, no es una jurisdicción a la que competa la mera revisión de la actuación administrativa, llevando la prerrogativa del acto previo más allá de lo permitido por la efectividad del principio de tutela judicial efectiva. La ausencia de actuación administrativa formal previa no impide a los tribunales pronunciarse sobre el fondo de la pretensión planteada cuando es posible disponer de los medios de juicio adecuados para juzgar sobre la procedencia o improcedencia de la misma. La regulación en la nueva Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de la impugnación de la inactividad de la Administración, de la vía de hecho o de las medidas cautelares anticipadas son manifestaciones concretas pero sumamente expresivas de esta concepción que palpita en nuestra legislación positiva.

La posibilidad de acordar, incluso de oficio, la práctica de prueba permite al tribunal disponer del auxilio técnico necesario para pronunciarse con conocimiento de causa sobre el adecuado justiprecio que debe corresponder a los bienes expropiados aun cuando previamente no haya resuelto el jurado de expropiación sobre tal extremo.

Basta con este enunciado para advertir que el motivo de casación debe ser estimado, pues la sentencia recurrida considera, ateniéndose a consideraciones formuladas con carácter hipotético en la sentencia del Tribunal Constitucional en el plano de la legalidad ordinaria, y por lo tanto sin carácter vinculante para los tribunales ordinarios, que no cabe una resolución estimatoria en cuanto al fondo de las pretensiones del actor sobre revisión del justiprecio hasta tanto no exista un concreto pronunciamiento del Jurado fijando el mismo, el cual sí que podrá ser objeto de revisión por la jurisdicción. Con ello, sin embargo, se merma a juicio de esta Sala el principio de efectividad de la tutela, pues la plenitud de derechos del interesado conduce a entender que no basta con la posibilidad de fiscalizar jurisdiccionalmente los actos del jurado y de impulsar la actividad del mismo para satisfacer el derecho a la tutela cuando la legislación procesal aplicable al orden contencioso-administrativo permite al tribunal resolver la cuestión planteada, aun sin acto previo, cuando existen o pueden aportarse al proceso los elementos adecuados para ello.

Resulta así infringido el artículo 24 de la Constitución, citado como vulnerado en el motivo de casación que, por ello, debe ser estimado.

El artículo 102.1.3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, aplicable a este proceso por razones temporales, dispone que en determinados casos, entre los que se encuentra el de estimación del recurso de casación por alguno de los motivos deducidos al amparo del artículo 95.1.4º de la citada Ley, la Sala resolverá lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate.

Procede rechazar las causas de inadmisibilidad alegadas por las mismas razones esgrimidas en la sentencia que se anula. Asimismo, procede desestimar el recurso contencioso- administrativo deducido en la instancia en lo que se refiere a los actos administrativos distintos de los acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa y entrar directamente en la cuestión relativa a la fijación del justiprecio del terreno expropiado.

Como la Sala de instancia pone de manifiesto, el expediente expropiatorio se inició antes de la entrada en vigor de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoracionesdel Suelo, pues la inclusión del terreno en el trazado de las obras determinantes de la expropiación se remonta cuando menos a octubre de 1989, en que se levantó una inicial acta de ocupación y tan sólo se confirió en su momento al Ayuntamiento la realización de los trámites urbanísticos necesarios para la adquisición amistosa de tal parcela para evitar mayores costes económicos.

El justiprecio de los bienes expropiados debe ser, así, fijado de acuerdo con los preceptos de la Ley de Expropiación Forzosa, ateniéndose al carácter no urbanístico de la expropiación. En autos se ha practicado un dictamen pericial por arquitecto. Esta Sala, sin embargo, considera que para una adecuada valoración de los hechos es menester solicitar aclaraciones al perito, dado que la valoración realizada por el mismo se funda en la aplicación del Texto refundido de la Ley sobre el régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, alguno de los cuales, además, ha sido declarado nulos por el Tribunal Constitucional, por lo que es menester atenerse a los criterios que resultan de la Ley de Expropiación Forzosa, sin perjuicio de tener en cuenta, en cuanto al suelo urbano y urbanizable, si procede, el método de valoración y aprovechamientos computables según el Texto refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, dado que el valor urbanístico responde, como reiteradamente hemos declarado, a un sistema de determinación del valor real de los bienes.

Asimismo, en el dictamen pericial emitido no resultan suficientemente explicados los datos sobre valor de repercusión y aprovechamiento aplicable para hallar el valor urbanístico que obtiene el perito ni se justifica que los valores aplicados sean los correspondientes al momento de iniciación del expediente de justiprecio, que tuvo lugar legalmente, con arreglo al artículo 52.7º de la Ley de Expropiación Forzosa el 14 de julio de 1992. Finalmente, puede ser conveniente también, a juicio de la Sala de instancia, solicitar aclaraciones al perito acerca del cómputo de superficies y consiguiente distribución del terreno entre suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, por no coincidir, sin que se exprese concretamente la razón de la discrepancia, con la certificación emitida por el Ayuntamiento. Ello determina, en suma, que deba dictarse sentencia anulando el acto administrativo impugnado y acordando que el justiprecio se fije en ejecución de sentencia con la práctica de las diligencias indispensables para aclarar los extremos a los que acaba de hacerse referencia.

Procede, en suma, rechazando las causas de inadmisibilidad alegadas, estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo deducido en la instancia; anular la desestimación presunta, por parte del Jurado Provincial de Expropiación de Valencia, de las peticiones de fechas 11 de enero y 12 de marzo de 1993, por no ser conforme a derecho; acordar que el justiprecio se fije en ejecución de sentencia con arreglo al valor de los bienes expropiados en el momento de la iniciación del expediente de justiprecio, que tuvo lugar el 14 de julio de 1992, y partiendo de la prueba practicada en autos, sobre la que la Sala de instancia recabará las aclaraciones y ordenará la práctica de las pruebas complementarias que estime pertinentes, teniendo en cuenta el carácter no urbanístico de la expropiación y la aplicación de los criterios de valoración de la Ley de Expropiación Forzosa, dado que la expropiación se inició con anterioridad a la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, y sin perjuicio de tener en cuenta, si procede, respecto del suelo urbano y urbanizable su valor urbanístico como manifestación del valor real, con los intereses de demora que procedan, desestimando el recurso contencioso-administrativo deducido en la instancia en todo lo demás.

La estimación del recurso de casación comporta la aplicación del artículo 102.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa derogada, aplicable al caso por razones temporales en virtud de lo ordenado en la disposición transitoria novena de la Ley vigente. En consecuencia, no ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia, dado que esta Sala no aprecia circunstancias que aconsejen su imposición, y, en cuanto a las originadas en este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas.