STS, 27 de Marzo de 2014

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, dictó Auto de fecha 11 de junio de 2012 , estimando parcialmente el recurso de súplica interpuesto por la Entidad recurrente contra el Auto de 7 de mayo de 2012 denegatorio de la medida cautelar solicitada, única y exclusivamente en lo que se refiere a la multa impuesta, y siempre que la entidad recurrente, en el término de 30 días, presentara el aval necesario, advirtiéndole que de no presentarse quedará automáticamente sin efecto, sin posibilidad de rehabilitación.

Notificado este auto a las partes, por la Entidad recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 11 de septiembre de 2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (LIMPIEZAS URBANAS MEDITERRÁNEO, S.L.U.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 10 de septiembre de 2012 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por falta de motivación de las resoluciones, con vulneración de lo dispuesto en el artículo 120.3 CE y el artículo 248.3 LOPJ .

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que es aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, por infracción de los artículos 129 y 130 LJCA . y jurisprudencia de aplicación.

Terminando por suplicar que se casaran los autos recurridos por las razones expuestas en el motivo primero y se ordenara retrotraer las actuaciones inmediatamente al momento anterior al dictado del Auto de 7 de mayo de 2012 de la Sala de instancia para que se dictara un nuevo Auto motivado; y, subsidiariamente, se sirviera dictar resolución acordando la medida cautelar interesada de suspensión de la ejecutividad de la resolución sancionadora no pecuniaria de cese de la actividad en el vaso nº 2 y en la Planta de Tratamiento.

Por Providencia de la Sala, de fecha 13 de diciembre de 2012, se dio traslado a las partes al objeto de que se pronunciaran sobre la posible causa de inadmisión del recurso de casación, por estar exceptuada de dicho recurso la resolución judicial impugnada por haber recaído en un asunto cuya cuantía no excede de 600.000 euros ( artículos 86.2.b ), 87.1 y 93.2.a) LRJCA ), y las alegadas por la representación procesal de la mercantil Fgh Grupo Invercon Holding, S.L.. Siendo evacuado el trámite conferido mediante escritos de fechas 27 y 28 de diciembre de 2012 y 9 de enero de 2013, en los que manifestaron lo que a su derecho convino.

Por Auto de la Sala, de fecha 23 de mayo de 2013, se acordó admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por Diligencia de fecha 4 de julio de 2013 entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (GENERALITAT VALENCIANA y FGH GRUPO INVERCON HOLDING, S.L.), a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al mismo, lo que hicieron mediante escritos de fechas 18 de septiembre y 16 de diciembre de 2013 respectivamente, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron que se dictara sentencia desestimatoria del recurso de casación, con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 25 de marzo de 2014, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación se dirige contra el Auto de 7 de mayo de 2012, por el que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana deniega la medida cautelar solicitada en la pieza separada seguida ante la misma Sala, así como contra el ulterior Auto de 11 de junio de 2012 , por el que se estima parcialmente -sólo en lo que concierne a la suspensión de la ejecutividad de la multa cuestionada en la instancia- el recurso de súplica interpuesto por la entidad recurrente ahora en casación contra el auto dictado con anterioridad.

Cumple recordar, antes que nada, los siguientes antecedentes del caso:

1. ) Acordado el inicio de procedimiento sancionador (31 de mayo de 2011), la Administración, después de otorgar a la entidad Limpiezas Urbanas Mediterráneo, S.L.U. el trámite de alegaciones -trámite cumplimentado por esta entidad el 17 de junio de 2011-, acordó con fecha 10 de octubre de 2011 con carácter cautelar y durante la sustanciación del expediente sancionador: "la Medida Provisional de Suspensión Temporal del vertido de residuos efectuado en el vaso nº 2, así como la actividad ejercida en la planta de tratamiento de residuos urbanos, en las instalaciones sitas en la partida Las Cañadas, del término municipal de Elda (Alicante)".

   La medida provisional se acordó porque las instalaciones donde habían de realizarse las señaladas actividades carecían del preceptivo instrumento de intervención ambiental, como se cuida de destacar la propia parte dispositiva de la citada resolución.

   El argumento se encuentra desarrollado en la fundamentación que la precede:

   "Las alegaciones del interesado no desvirtúan los hechos imputados.

   Durante la sustanciación del expediente sancionador nº 362/10 SAN y del 198/11 SAN, se ha constatado que la instalación no cuenta con las autorizaciones pertinentes, no pudiéndose encuadrar dentro de los supuestos de instalación existente regulados en la Disposición Transitoria de la Ley 2/2006, de 5 de mayo, de Prevención de la Contaminación y Calidad Ambiental. En cualquier caso, y aunque lo fuera, se habría sobrepasado en exceso los plazos de tramitación permitidos por la citada normativa.

   Asimismo, a fecha actual, no se ha probado ningún avance en la tramitación de la Autorización Ambiental Integrada que permita apreciar alguna variación en los hechos imputados o en las responsabilidades derivadas de los mismos, por lo que procede mantener el Acuerdo de Inicio en todos sus puntos, debiendo adoptarse la medida cautelar propuesta"

2. - En la pieza cautelar nº 71/2012, sustanciada ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, la entidad Limpiezas Urbanas Mediterráneo, S.L.U. solicita la suspensión de la medida provisional acordada en el procedimiento sancionador (más exactamente, que se mantenga o se prorrogue dicha suspensión, por entender que ésta se había venido a producir al haberse interpuesto recurso de reposición el 21 de octubre de 2011 contra su adopción el 10 de octubre anterior y haber transcurrido más de treinta días sin que esta se resolviera), así como de la sanción igualmente impuesta a la entidad antes señalada mediante ulterior Resolución de la Consellería de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de la Generalitat Valenciana de 1 de diciembre de 2012.

   Según se aduce al efecto, dicha entidad desarrolla su actividad en una instalación existente que está en funcionamiento desde el 6 de abril de 1989 y que tiene otorgada licencia de obras y actividad de vertedero de residuos sólidos urbanos y centro integral de residuos, por virtud de silencio administrativo positivo reconocido en sede judicial ( Sentencia de 27 de junio de 2006, dictada por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo -sic: Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo- del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana ).

   Argumenta también la entidad recurrente que el 27 de diciembre de 2006 solicitó la autorización ambiental integrada como instalación existente y que, como tiene reconocida la condición de instalación existente por la Generalitat Valenciana, puede proseguir su funcionamiento hasta que recaiga resolución sobre la autorización ambiental integrada que tiene solicitada; y si se han excedido los plazos previstos para su otorgamiento, ello es solo reprochable a la Consellería de Medio Ambiente de la Generalitat. Por otra parte, a partir de la licencia urbanística otorgada a su favor, la entidad abonó el 7 de mayo de 2002 la compensación sustitutiva de la obligación de cesión de terrenos y comenzó la ejecución de las obras objeto de las licencias de obra y actividad de vertedero y de Centro Integral de Residuos, comunicando en fecha 23 de enero de 2008 a la Consellería de Medio Ambiente la finalización de las obras del vertedero y en fecha 28 de diciembre de 2009 la finalización de las obras de la Planta de Tratamiento del Centro Integral de Residuos en Las Cañadas.

3. - Expresada por la Generalitat mediante escrito de 26 de abril de 2012 su oposición a que la Sala accediera a lo solicitado, el Auto de 7 de mayo de 2012 , objeto del presente recurso de casación, comienza destacando en su FD 1º la procedencia de acordar en determinados supuestos la tutela cautelar requerida en aras de la efectividad de la tutela jurisdiccional, cuando de otro modo resultara inviable la satisfacción de la pretensión deducida frente a un acto o disposición administrativa; y se cuida asimismo de recordar las condiciones legalmente requeridas para otorgar tales medidas en sede cautelar ( artículo 130 de la Ley Jurisdiccional ).

   Las condiciones requeridas a tal fin son pormenorizadas en el siguiente FD 2º. Y en el FD 3º se concluye en relación con el supuesto de autos que, por no haberse acreditado su concurrencia, procede denegar la tutela cautelar impetrada por la entidad recurrente. Sin méritos para efectuar un pronunciamiento especial sobre las costas (FD 4º), la Sala resuelve en el sentido indicado.

4. - Formalizado recurso de súplica, el mismo va a ser estimado parcialmente mediante Auto de 11 de junio de 2012 , igualmente recurrido ahora en casación.

   La Sala refuerza en su apartado tercero el sentido de su argumentación precedente en respaldo a su criterio desfavorable en punto al otorgamiento de la suspensión del cese de actividad. Pero accede a lo solicitado en lo relativo a la multa igualmente impuesta en la resolución sancionadora impugnada:

   "Ciertamente, estas consideraciones no son extensibles a la multa, que puede suspenderse sin menoscabo de los intereses públicos, siempre y cuando el actor avale su importe".

En el marco ya del recurso sobre el que ahora hemos de pronunciarnos, bajo el cauce del artículo 88.1.c) de la Ley jurisdiccional , y como primer motivo de casación , se achaca a los autos recurridos falta de motivación, con infracción de los artículos 120 de la Constitución y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Resalta el recurso en este punto que, si bien no resulta exigible un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado, las resoluciones judiciales combatidas, cuando menos, han de contener los elementos de juicio suficientes para que sus destinatarios puedan conocer el criterio jurídico que les sirve de sustento.

Del modo expuesto, no cabe rechazar la medida cautelar solicitada con base solo en la siguiente afirmación: "por no haberse acreditado convenientemente la concurrencia de los requisitos legalmente establecidos".

Sin embargo, siendo efectivamente cierto que el Auto de 7 de mayo de 2012 dice en su FD 3º que "procederá denegar la suspensión solicitada por no haberse acreditado convenientemente la concurrencia de los requisitos legalmente establecidos", no lo es menos que lo hace, como igualmente se indica, "tomando en consideración la argumentación anteriormente expuesta, las alegaciones formuladas por las partes en esta pieza y lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley de esta Jurisdicción ", esto es, remite la determinación de los elementos que toma en consideración a lo expuesto en el fundamento inmediatamente precedente que es donde se explicitan en efecto los criterios sobre los que la Sala procede a la valoración de los intereses en conflicto concurrentes en el caso: " Así, la valoración de los intereses en conflicto deberá tomar en consideración: la naturaleza del daño, la seriedad de los motivos de impugnación del acto o disposición y la relación de los mismos con los intereses generales ".

Y una vez precisado el alcance respectivo de cada uno de tales criterios en el sentido que se indicará después al examinar el segundo de los motivos de casación invocados en el recurso, resuelve el juicio cautelar en el sentido que ya sabemos.

Con motivo del recurso de súplica, la Sala tiene ocasión de reforzar y hacer más explícitos los criterios determinantes de su resolución, que en lo que concierne al cese de actividad -que es el aspecto que ahora interesa especialmente resaltar-, expone del siguiente modo:

"En lo que se refiere al cese de la actividad el fumus no es determinante, y lo que no puede consentirse es el ejercicio de actividades calificadas sin haber obtenido el previo y preceptivo instrumento de intervención ambiental .

De esta forma lo esencial ahora , es evidentemente determinar qué intereses son lo procedentes, en este sentido, no le cabe la menor duda a la Sala, que el interés público que vela por el medio ambiente, es preferente al privado, que produce contaminación sin ningún control ".

Atendiendo a lo expuesto, así las cosas, es claro que no cabe acoger este primer motivo de casación, porque los criterios determinantes de la resoluciones adoptadas -se compartan o no tales criterios, lo que es perfectamente posible y legítimo, pero también irrelevante desde la perspectiva que ahora nos ocupa- han quedado suficientemente explicitados en ellas .

Ya al amparo de la vía del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , aduce el recurso la concurrencia de un segundo motivo de casación , porque atribuye a las resoluciones impugnadas una infracción del artículo 130 de la Ley jurisdiccional , al entender que se dan las condiciones legalmente requeridas para la adopción de la medida cautelar solicitada; cuando, en su lugar, lo que hace justamente la Sala es denegar aquélla.

El núcleo central de la argumentación desarrollada en este punto por el recurso de casación se basa, aunque no sólo, en la proyección al caso del criterio del "fumus boni iuis" o de la "apariencia del buen derecho".

Desde luego, no resulta excesivamente consistente el planteamiento opuesto de contrario, cuando la oposición se hace descansar sobre todo en el efecto ejemplarizante de las medidas aflictivas en materia de medio ambiente y la aplicación restrictiva y la excepcionalidad del régimen legal de las medidas cautelares.

En cualquier caso, sin embargo, y más allá de ello, lo que a los efectos de resolver este recurso interesa primero y ante todo destacar es que la Sala de instancia , de ninguna manera, ignora o "se salta" las previsiones legales, antes bien, se apoya justamente en el artículo 130 de la Ley jurisdiccional , cuyo tenor recuerda de manera explícita:

"A tenor del artículo 130 de dicho texto legal , la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso, previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto. Asimismo, la medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Tribunal ponderará en forma circunstanciada".

Y no solo esto, es también sumamente minuciosa en la concreción de las exigencias a que este precepto supedita el otorgamiento de las medidas cautelares :

- Así, respecto a la naturaleza del daño como primer criterio a tomar en consideración dirá:

"El Tribunal Supremo en sus Autos de 7 y 28 de junio , 24 de septiembre , 29 de octubre , 19 y 25 de noviembre , 23 y 29 de diciembre de 1993 , 14 , 17 y 28 de enero , 3 y 24 de marzo de 1994 , exige la irreparabilidad o difícil reparación del daño que la ejecución pudiera ocasionar, si bien tal doctrina deberá acomodarse al nuevo criterio legal que relaciona el daño con la pérdida de la finalidad de tutela del recurso, extremo que deberá ser acreditado por el que interesa la medida cautelar ( art. 1214 CC )".

- En cuanto a la apariencia de buen derecho , también apela a nuestra jurisprudencia para determinar su alcance:

"El ATS de 18-6-1991 (y los de 15-4-1988 , 2-10-1989 , 20-12-1990 , 17-1-91 , 23-6-1993 , 24-1-1994 y 8-3-1994 ) establece que ese principio supone "otorgar la tutela cautelar a quien tenga apariencia de buen derecho y, a sensu contrario, denegársela a quien carezca de aquella apariencia", bien entendido que tal apariencia debe ser ostensible y concluyente a fin de evitar prejuzgar el fondo del asunto, incluso si se alega la nulidad de pleno derecho como causa legitimadora de la suspensión".

- Y, en fin, sobre la preservación o el interés general concluirá:

"Como asevera el ATS de 6-6-1990 , como regla general "es preciso en cada supuesto ponderar ante todo la media en que el interés público exige la ejecución, apreciando así el grado en que dicho interés está en juego". En esta dirección se pronuncian las últimas resoluciones del Tribunal Supremo de 28-2-1991, 19-7-1993, 21-1-1994 y 24-11-1994".

Así las cosas:

1. Siendo perfectamente consciente de las exigencias legalmente requeridas por la normativa aplicable, y contribuyendo incluso del modo expuesto a la determinación de su alcance preciso, no resulta fácil que vengamos ahora a enmendar el criterio de la Sala en la interpretación que acoge del artículo 130 de la Ley jurisdiccional y que dicha Sala proyecta para resolver sobre el supuesto sometido a su enjuiciamiento, cuando por razón de su inmediación con las circunstancias convergentes en el mismo, se encuentra situado en la mejor disposición para acertar a resolver lo que deba proceder .

2. Tanto más resultan procedentes estas consideraciones, cuando el recurso de casación nada nuevo aporta a los términos en que el debate vino a quedar sustanciado en instancia. Tampoco puede afirmarse que el recurso no contenga una mínima crítica a los autos impugnados, con vistas a deducir de ello las consecuencias pertinentes. Pero no menos cierto es que enmuy amplia medida el recurso constituye solo la reproducción literal de la misma argumentación ya expuesta en la instancia (concretamente, en el otrosí que se acompaña al escrito de interposición del recurso en que viene justamente a promoverse el incidente cautelar que ha dado lugar a este litigio).

3. Pero es que además de todo ello, en cualquier caso, si algún asomo de duda todavía pudiera existir, a nuestro juicio, quedaría por completo disipado con el segundo de los autos recurridos en casación, que precisamente inclina la balanza a favor de la no suspensión mediante el ejercicio de una acertada ponderación de los intereses aplicables:

- Por un lado, afirma que el criterio del "fumus" no es determinante , aunque no por ello deja de apuntar la falta de la preceptiva autorización de ambiental integrada como hecho incuestionable.

Importa subrayar, en efecto, que para que pueda accederse a la tutela cautelar con base en este criterio ha de resultar manifiesta la evidencia de la ilegalidad de la actuación administrativa combatida. De otra forma, no podemos adelantar en el marco de un incidente cautelar el juicio de fondo acerca de la conformidad a derecho de dicha actuación que en principio cumple realizar al término del proceso.

En todo caso, se trata también de un criterio que no aparece expresamente formulado por el artículo 130 de la Ley Jurisdiccional .

- Por otro lado, y por el contrario, sitúa lo esencial en el interés público confluyente en el caso, que impone ante todo la salvaguarda del medio ambiente .

Nada tampoco que objetar a esta consideración, es más, aun cabría reforzar el sentido de esta argumentación, toda vez que el principio de cautela o de precaución ambiental constituye uno de los principios cardinales rectores en materia de medio ambiente, si no el primero y más elemental de todos ellos.

Por el cúmulo de razones expuestas, así, pues, tampoco cabe acoger este segundo motivo casacional.

Por lo que el recurso ha de ser desestimado en su integridad.

Desestimado en su integridad el presente recurso de casación, procede igualmente acordar la imposición del pago de las costas procesales a la entidad recurrente, si bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por las partes, procede del mismo modo limitar su cuantía, de tal manera que ésta, por todos los conceptos, no podrá exceder de la cantidad de 4.000 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.