STS, 14 de Marzo de 2014
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| ECLI | ES:TS:2014:905 |
| Número de Recurso | 2074/2013 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 14 de Marzo de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Marzo de dos mil catorce.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 2074/2013 interpuesto por "IBERDROLA, S.A.", representada por el Procurador D. José Luis Martín Jaureguibeitia, contra el auto dictado con fecha 27 de febrero de 2013 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 3413/2012 ; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
"Iberdrola, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 3413/2012 contra la resolución de la Comisión Nacional de Energía de 19 de abril de 2012 de "Liquidación de las actividades reguladas correspondiente a 2011 Sector Eléctrico. Periodo: de 1 de enero de 2011 a 29 de febrero de 2012. Liquidación: 14. Año: 2011".
Segundo.- En su escrito de demanda, de 18 de diciembre de 2012, la entidad recurrente alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "por la que, estimando el presente recurso contencioso- administrativo:
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Declare que no es conforme a Derecho y anule la Liquidación 14/2011, en la medida en que impone a mi representada la obligación de ingresar en la cuenta de titularidad de la CNE que se indica en el escrito del Secretario de la CNE en cuya virtud se remite la misma, antes de las 10.00 horas del día 11 de mayo de 2012, el importe de 142.324.943,30 euros en concepto de 'Liquidación de la diferencia provisional a cuenta para la financiación del déficit'.
-
Reconozca el derecho de mi representada a que le sea devuelto el citado importe de 142.324.943,30 euros, junto con los intereses correspondientes devengados desde el día en que se produjo su pago hasta el día en que se dicte sentencia, momento a partir del cual se devengarán los intereses a los que se refiere el artículo 106.2 de la LJCA ."
Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.
Tercero.- El Abogado del Estado por escrito de 15 de enero de 2013 formuló alegaciones previas y suplicó a la Sala que "declare no haber lugar a la admisión del presente recurso contra acto no susceptible de impugnación, al amparo de lo previsto en el art. 69.c), con expresa imposición de las costas a la demandante".
Cuarto.- "Iberdrola, S.A." se opuso a dicha causa de inadmisión y suplicó a la Sala "resolución por la que:
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Se desestime la alegación previa de inadmisión formulada por el Abogado del Estado.
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Se admita el recurso contencioso-administrativo interpuesto por mi representada contra la Liquidación número 14 de las actividades reguladas del sector eléctrico del ejercicio 2011.
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Se acuerde la prosecución del procedimiento por sus trámites, hasta dictar sentencia conforme con la súplica del escrito de demanda.
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Se impongan las costas del presente incidente a la Administración General del Estado".
Quinto.- Por auto de 27 de febrero de 2013 la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional acordó: "Estimar la alegación previa planteada por la Abogacía del Estado y, en consecuencia, declarar inadmisible el recurso deducido frente a las liquidaciones provisionales que eran objeto de este contencioso-administrativo".
Sexto.- Recurrido en reposición, fue confirmado por auto de 18 de mayo de 2013.
Séptimo.- Con fecha 25 de julio de 2013 "Iberdrola, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 2074/2013 contra el citado auto, al amparo de los siguientes motivos:
Primero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por infringir los autos recurridos el artículo 25.1 de la LJCA en relación con el último párrafo del artículo 2.1.iii del Real Decreto 437/2010, de 9 de abril , y con el último párrafo del apartado 3 de la Disposición adicional vigésima primera de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico ".
Segundo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por infringir los autos recurridos el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido a mi representada por el artículo 24.1 de la Constitución , así como la jurisprudencia relativa al mismo, en relación con la doctrina jurisprudencial que obliga a interpretar todas las normas del ordenamiento jurídico en el sentido más favorable para la efectividad de los derechos fundamentales afectados".
Sexto.- Por escrito de 3 de diciembre de 2013 el Abogado del Estado se opuso al recurso y suplicó su desestimación con imposición de costas a la recurrente.
Séptimo.- Por providencia de 16 de enero de 2014 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 11 de marzo siguiente, en que ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala
El auto que es objeto de este recurso de casación, dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 27 de febrero de 2013 y ratificado el 18 de mayo siguiente, inadmitió el recurso contencioso- administrativo interpuesto por "Iberdrola, S.A." contra la "liquidación de las actividades reguladas correspondiente a 2011 Sector Eléctrico. Periodo: de 1 de enero de 2011 a 29 de febrero de 2012. Liquidación: 14. Año: 2011", plasmada en la resolución de la Comisión Nacional de Energía de 19 de abril de 2012.
Ambos autos concluyeron, en síntesis, que la liquidación 14/2011, en virtud de su carácter provisional, no constituía un acto susceptible de impugnación ante los órganos jurisdiccionales, conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley reguladora de esta jurisdicción . Y frente a las alegaciones que en sentido contrario había formulado la sociedad recurrente (de modo especial al impugnar en reposición el auto inicial), el auto de 18 de mayo de 2013 corroboró su pronunciamiento anterior con consideraciones de las que reproducimos las siguientes:
"[...] El Real Decreto-legislativo 29/2012, de 28 de diciembre (mejora en la gestión y protección social en el sistema especial para empleados de hogar y otras medidas de carácter económico y social) [...] señala que el desajuste de 2011 es de 1.106 millones de euros correspondiente al desajuste reflejado en la liquidación definitiva y el 17% del extra coste de generación de los sistemas insulares y extrapeninsulares ... Y también refiere que los desajustes temporales de las liquidaciones de 2012 por el importe que resulte de la liquidación definitiva de la CNE tendrán la conspiración de déficit de ingresos del sistema de liquidaciones eléctricos para 2012, que generarán derechos de cobro que podrán ser cedidos.
Así, lo que resulta no es que la liquidación 14 sea la definitiva, sino que habiendo sido fijada la liquidación 14 en función de previsiones estimativas, posteriormente han de ajustarse en función de los desajustes reales. Y se producirá una posterior liquidación definitiva que sobreviene con el objeto de ajustar las estimaciones con las que fue calculado el déficit a financiar.
[...] De lo expuesto, se desprende que es la liquidación definitiva la que definirá la cuantía total del déficit financiable, así como los derechos de cobro correspondientes a ese importe. No obstante, aun cuando las sumas fijadas inicialmente pueden ser definitivas a efectos de cesión (caso de 2006 a 2009), a partir de 2010 la cesión no puede producirse hasta que se haya reconocido el déficit en las Órdenes que fijan los peajes de acceso para el año siguiente, sin perjuicio de que los desajustes se reflejen en una liquidación definitiva tras la 14, como claramente dice el Real Decreto, aclarando que el ingreso o coste a que dé lugar será ingreso o coste del ejercicio; lo que confirma que es la liquidación final del ejercicio lo que es recurrible, en cuanto ultima el proceso de liquidación.
[...] Por lo tanto, debemos confirmar el auto impugnado, debiendo significar que las consideraciones anteriores no resultan contrarias al derecho a la tutela judicial efectiva ni al derecho al acceso a los Tribunales, consagrado en el artículo 24.1 CE . Dicho derecho se satisface no sólo a través de una decisión de fondo fundada en derecho sino además a través de aquellas otras decisiones en las que se deniega el acceso (inadmisión, archivo 'a limine', etc.), siempre que aquella sea una resolución fundada en derecho. En efecto, no se trata de emplear un rigorismo excesivo que se aparte de la finalidad de los requisitos formales sino, por el contrario, de permitir únicamente el acceso a la jurisdicción de aquellas resoluciones que ponen fin a la vía administrativa de forma definitiva y firme conforme a las reglas generales ( artículo 25 y 46.1 LJCA ), que procuran el acceso al contencioso, lo cual no es contrario a derecho".
Segundo.- El recurso de casación que plantea "Iberdrola, S.A." se compone de dos motivos, deducidos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional . En ellos se censuran los autos impugnados por infringir, respectivamente, o bien el artículo 25.1 de la Ley Jurisdiccional (motivo primero) o bien el artículo 24.1 de la Constitución (motivo segundo). En el primero, además, la parte recurrente trata de poner en relación el carácter de acto definitivo de la liquidación practicada por la Comisión Nacional de Energía con el último párrafo del artículo 2.1.iii del Real Decreto 437/2010, de 9 de abril , y con el último párrafo del apartado 3 de la Disposición adicional vigésima primera de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico .
A juicio de "Iberdrola, S.A.", la liquidación 14/2011 "[...] en la medida en que impone [...] la obligación de financiar el déficit tarifario del ejercicio 2011 por importe de más de 142 millones de euros es, o bien un acto definitivo, o bien un acto de trámite que decide directamente el fondo del asunto". Añade -tras reiterar los mismos razonamientos expuestos en la instancia y basarse en el artículo y en la Disposición adicional vigésima primera antes reseñados- que la eventual diferencia que pudiera resultar entre la liquidación provisional 14/2001 y la liquidación definitiva por ese mismo ejercicio "no afectará a la obligación de financiar el déficit del año 2011".
Tercero.- Sin perjuicio de que sobre la cuestión de fondo, y desde la perspectiva de los derechos fundamentales, esta misma Sala se ha pronunciado ya en sentencias de Pleno de 18 de noviembre de 2013 (recursos números 843 y 848/2013 ), hemos confirmado la validez de autos como los ahora impugnados en la de esta Sección de 11 de febrero de 2014, al desestimar otro recurso de casación análogo (número 1864/2013) interpuesto por "Gas Natural SDG, S.A."
En efecto, deducido aquel recurso de casación contra autos de la misma Sala de la Audiencia Nacional (de fechas 1 de marzo de 2013 y 5 de abril de 2013 ) que igualmente habían apreciado -en aplicación del artículo 25 de la Ley Jurisdiccional - la inadmisibilidad de sus pretensiones frente a la liquidación 14/2011, girada por la Comisión Nacional de Energía, en nuestra sentencia de 11 de febrero de 2014 confirmamos el criterio de instancia. Recordamos, a su vez, en ella anteriores pronunciamientos de esta Sala del Tribunal Supremo sobre liquidaciones provisionales de las actividades reguladas del sector eléctrico y concluíamos que dichos pronunciamientos eran también aplicables a la denominada "liquidación 14", en los siguientes términos:
"[...] Por ello, las cantidades determinadas en la liquidación de la financiación del déficit de tarifa podrán ser compensadas en la liquidación definitiva, con independencia de que tal compensación se traslade a otro ejercicio y conlleve el cierre del ejercicio en el que se aprueba. Las características de la liquidación 14 que se enfatizan en el recurso para sostener su recurribilidad con arreglo al artículo 107.1 LRJPAC, que se refieren a que la liquidación se dicta tras un procedimiento determinado contemplado en el Anexo I del Real Decreto 2017/1997 , que su aprobación provisional determina una situación acreedora o deudora, a su carácter inmediatamente ejecutivo al desplegar efectos jurídicos inmediatos sobre el patrimonio de los sujetos al procedimiento, son notas que no inciden en la solución apuntada en las precedentes sentencias reseñadas de irrecurribilidad de las liquidaciones, cuyo criterio jurídico esencial reside en su carácter provisional y no definitivo, de manera que las cantidades resultantes en las liquidaciones provisionales podrán ser compensadas con la definitiva, y si no lo fueran, podrá recurrirse contra esta última, lo que sucede en la liquidación 14, que se hace "a cuenta", sin que tampoco se demuestre que los pagos inmediatos causen perjuicio irreparable a la empresa, que, en su caso, sería siempre indemnizable,
En todo caso, no es posible establecer una singularidad relevante de la liquidación 14 respecto a las demás liquidaciones consideradas en nuestras sentencias a los efectos de dotarla de autonomía y sustantividad propias en cuanto a su impugnación, ex artículo 107.1 LRJPAC, pues aún cuando la mencionada liquidación tiene un contenido decisorio, al delimitar una obligación de pago de una cantidad determinada que es inmediatamente ejecutiva, es lo cierto que este contenido se encuentra subordinado a lo que finalmente resulte de la liquidación definitiva, siendo, en fin, la razón esencial de su calificación la característica no discutida de su provisionalidad al realizarse la liquidación "a cuenta". Esta nota de la provisionalidad no resulta desvirtuada por su carácter ejecutivo o por el dato de que su modificación se traslade a un ulterior ejercicio o período o porque las liquidaciones permanezcan "vigentes" durante varios ejercicios, pues son aspectos accesorios que no alteran la naturaleza de la liquidación impugnada que no finaliza ni concluye el procedimiento de liquidación correspondiente al período de facturación, en este caso de 1 de enero de 2011 al 29 de febrero de 2012, que solo concluye con la liquidación definitiva".
Cuarto. - De los dos motivos casacionales planteados en este recurso el segundo depende de la solución que demos al primero: pues si la declaración de inadmisibilidad resulta conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Jurisdiccional , respetará en ese mismo sentido el derecho a la tutela judicial que, como bien expresa el tribunal de instancia, es compatible con tales pronunciamientos.
El primer motivo debe ser rechazado por las razones que han quedado transcritas en el fundamento jurídico precedente. La línea argumentativa en él expuesta, a pesar de su sólida apariencia, no logra desvirtuar la provisionalidad de la liquidación 14 y su carácter de estimación preliminar a cuenta de la definitiva, esta sí recurrible ante los órganos jurisdiccionales. "Iberdrola, S.A." llega a reconocer en su escrito que "ninguna duda existe acerca de que ha de dictarse una liquidación definitiva del ejercicio 2011" (cuyo retraso, por lo demás, censura) y admite asimismo que pueden existir diferencias entre aquélla y la liquidación 14/2001. Si auspicia la recurribilidad de esta última -con apoyo en las normas legales y reglamentarias antes citadas, que en realidad no aportan mucho al debate sobre este punto- es porque las consecuencias económicas derivadas del exceso o defecto de una liquidación sobre otra tendrán incidencia efectiva -se materializarán- en el ejercicio en que se concreten.
Dicha circunstancia -la imputación efectiva de las diferencias en un año posterior- no basta para trasmutar la naturaleza provisional de la liquidación 14/2011, cuya impugnación jurisdiccional directa estaría aquejada de una fuerte dosis de incertidumbre pues la Sala llamada a pronunciarse habría de hacerlo sobre conceptos y cifras que aún no gozan de la suficiente "solidez" en la vía administrativa como para anularlos o confirmarlos. Esta es la razón por la que el artículo 25 de la Ley Jurisdiccional niega el carácter de actos recurribles a aquellos que todavía no están dotados de las cualidades de firmeza -en vía administrativa- necesarias para ser sometidos al enjuiciamiento de los tribunales . El primer motivo de casación, por lo tanto, debe ser rechazado, lo que determina sin más la desestimación del segundo.
Quinto.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente.
A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima de tres mil euros.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Desestimar el recurso de casación número 2074/2013 interpuesto por "Iberdrola, S.A." contra el auto dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, de la Audiencia Nacional con fecha 27 de febrero de 2013 en el recurso número 3413 de 2012 .
Segundo.- Imponemos a la parte recurrente las costas de su recurso en los términos precisados en el último de los fundamentos de la sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.
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