STS, 13 de Febrero de 2014

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera) dictó Sentencia con fecha 25 de marzo de 2011 , desestimando el recurso interpuesto por la entidad ALCOTAS, S.L., contra la Resolución dictada por el Conseller de Politica Territorial i Obres Públiques, de 11 de diciembre de 2007, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo adoptado el 20 de abril de 2006 por la Comissió Territorial dšUrbanisme de Girona, que aprobó definitivamente el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de San Feliu de Guixols.

Notificada esta sentencia a las partes, por la entidad recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 28 de abril de 2011, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (ALCOTAS, S.L.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 21 de junio de 2011, su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual tras exponer los motivos de casación que estimó procedentes, terminaba suplicando que se dictara sentencia casando la recurrida y estimando en su lugar el recurso contencioso-administrativo interpuesto en los términos solicitados en la demanda.

Por Providencia de la Sala, de fecha 22 de septiembre de 2011, se acordó admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose, por Diligencia de fecha 6 de octubre de 2011, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (GENERALITAT DE CATALUNYA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hizo mediante escrito de fecha 5 de diciembre de 2011, en el que expuso los razonamientos que creyó procedentes y solicitó que se dictara sentencia desestimatoria del recurso y confirmatoria de la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 11 de febrero de 2014, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

Se recurre en casación la Sentencia dictada la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera) con fecha 25 de marzo de 2011 , por la que vino a desestimarse el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la entidad ALCOTAS, S.L., contra la Resolución dictada por el Conseller de Politica Territorial i Obres Públiques, de 11 de diciembre de 2007, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo adoptado el 20 de abril de 2006 por la Comissió Territorial dšUrbanisme de Girona, que aprobó definitivamente el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de San Feliu de Guixols.

La sentencia objeto del presente recurso de casación, tras concretar en su FD 1º la actuación administrativa impugnada y expresar la pretensión anulatoria deducida contra ella, identifica los dos motivos en que la entidad mercantil recurrente a la sazón fundaba su recurso: "1. Condición de suelo urbano de la finca de la recurrente; 2. La prueba pericial practicada en el recurso 82/2006 corrobora el carácter materialmente urbano del terreno".

Su FD 2º lo dedica a rechazar la concurrencia de la causa de inadmisibilidad aducida de contrario, al contestar la demanda, en base a lo establecido en el artículo 45.2 d) de la Ley Jurisdiccional (incumplimiento de los requisitos exigidos en las acciones ejercitadas por personas jurídicas). Sin relevancia ahora esta controversia en el trance de casación, es verdaderamente en el FD 3º donde se acomete el análisis de la cuestión de fondo suscitada en el litigio.

La Sala de instancia, en relación con el carácter de los terrenos cuestionado en la litis, parte en dicho FD 3º de las siguientes premisas:

"Hasta la aprobación definitiva del Plan Director Urbanístico del Sistema Costaner (PDUSC) la finca propiedad de la recurrente estaba clasificada como suelo urbanizable no programado, sin que conste que se hubiera efectuado actuación alguna en orden a su desarrollo urbanístico. El Plan Director Urbanístic del Sistema Costaner, aprobado definitivamente mediante resolución dictada el 25 de mayo de 2005 por el Conseller de Política Territorial y Obras Públicas, la clasificó como suelo no urbanizable costaner, con la categoría C-1. El POUM impugnado también la clasifica como suelo no urbanizable, zona C-1".

Partiendo de ello, e igualmente de un pronunciamiento suyo anterior ( Sentencia de 3 de marzo de 2009, de la misma Sala y Sección) emitido en torno al Plan Director Urbanistic del Sistema Costaner, sobre el que después habremos de volver, alcanza la sentencia recurrida la conclusión de que la clasificación de la finca contenida en el PDSUC debe mantenerse, con base en las razones que asimismo consigna:

"Pero, en todo caso, la clasificación de la finca de la recurrente contenida en el PDUSC se debe mantener por las siguientes razones.

El artículo 32.a) del TRLU dispone: "Constituyen el suelo no urbanizable: "a) Los terrenos que el plan de ordenación urbanística municipal debe clasificar como no urbanizables por razón de los factores siguientes, entre otros: Primero... Segundo. Las determinaciones de los planes directores, de acuerdo con lo establecido por el art. 56".

El apartado 4 del artículo 56 del TRLU, al que remite, al regular los planes directores urbanísticos dispone que "el planeamiento que resulte afectado por las determinaciones de un plan director urbanístico deben adaptarse a los plazos que éste establezca, sin perjuicio de la entrada en vigor inmediata del plan director y salvando las disposiciones transitorias que incluya". Conforme al citado precepto, un plan general como el aquí impugnado se encontraba vinculado por las determinaciones del Plan Director Urbanístico del Sistema Costaner (PDUSC), aprobado definitivamente el 25 de mayo de 2005 por el Conseller de Política Territorial y Obras Públicas, en cuanto a la clasificación y la calificación del suelo dada la finca sobre la que versa el presente recurso.

Según el artículo 1.2 de las Normas urbanísticas del PDUSC, el mismo tiene como objetivo general identificar los espacios costaneros que no han sufrido un proceso de transformación urbanística, clasificados por el planeamiento vigente como suelo no urbanizable y suelo urbanizable no delimitado, y preservarlos de su transformación y desarrollo urbano, para garantizar el desarrollo urbanístico sostenible del territorio del Sistema Costanero en su conjunto conforme al artículo 3 de la Ley 2/2002 , modificada por la Ley 10/2004 2/02.

En estos términos, es de ver que el PDUSC en su Disposición adicional segunda dispone: "Les determinacions d'aquest Pla director urbanístic del sistema costaner són normatives i vinculen a les administracions i als particulars. Mentre no es completi l'adequació del planejament urbanístic general a les determinacions d'aquest Pla, els ajuntaments no poden tramitar figures de planejament ni instruments de gestió ni atorgar llicències que contradiguin aquest Pla director, i estan obligats a advertir de forma expressa de la seva existència, vigència i del caràcter vinculant de les seves determinacions en respondre a les consultes i sol·licituds d'informació urbanística que formulin els particulars".

Luego, el planificador se encontraba vinculado con la clasificación del suelo contenida en el PDUSC".

Por virtud de lo expuesto, el recurso es desestimado, sin imposición de costas.

La entidad mercantil recurrente en instancia apoya ahora el presente recurso en la concurrencia de los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 348 LEC que obliga a los Tribunales a valorar los dictámenes periciales según las reglas de la "sana crítica".

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha consagrado el criterio de la fuerza normativa de lo fáctico para imponer la obligada consideración de un suelo como urbano.

La Generalitat, que ha comparecido en este recurso de casación y se ha opuesto en el trámite correspondiente a su estimación, no invoca causa alguna de inadmisión del recurso, por lo que lo procedente ahora sería entrar a resolver sin mayores dilaciones sobre la pertinencia de acoger o no los argumentos que la entidad mercantil recurrente desarrolla en casación.

Comoquiera, sin embargo, que existe ya un pronunciamiento previo a propósito del mismo supuesto concreto que ha dado lugar a la presente controversia; obligado resulta ante todo traer a colación dicho pronunciamiento. Porque ello, en efecto, resulta trascendental para la sustanciación del presente litigio.

Hemos de partir de la base de que lo impugnado ahora en instancia es el Plan de Ordenación Urbanística de San Feliu de Guixols (20 de abril de 2006), en la medida en que dicho planeamiento general municipal clasifica como suelo no urbanizable (zona C-1) los terrenos de la titularidad de la entidad mercantil recurrente.

Pues bien, se trata de la misma clasificación que igualmente había venido a establecer antes el Plan Director Urbanistic del Sistema Costaner (25 de mayo de 2005) al que ahora, justamente, dicho planeamiento general ha de adecuarse.

La clasificación otorgada por el Plan Director quedó cumplidamente justificado en el citado documento. Según dispone, en efecto, la normativa del Plan -artículo 13.3- el suelo no urbanizable costero C1 se caracteriza significativamente por su valor intrínseco y su capacidad de conectar entre los ámbitos más propiamente del litoral y los interiores y por la concurrencia de valores dignos de protección en coherencia con los objetivos del Plan. Y en las fichas que acompañan al Estudio Justificativo se describen con detalle las características de los terrenos, que forman parte de la Unidad Territorial de Regulación (UTR- C 076) denominada "Mirador dels Frares" caracterizada por tratarse de una franja litoral con acantilados orientados al mar, con amplias vistas sobre su entorno, enormemente sensible a impactos visuales y con riesgos de incendio forestal, siendo un espacio muy frecuentado, en el que las urbanizaciones e infraestructuras adyacentes que delimitan el ámbito no han seguido criterios de integración con el medio. Por ello, se recomienda preservarlo del desarrollo urbanístico y su protección especial por su valor natural y paisajístico.

Dicho Plan Director fue recurrido por esta misma entidad mercantil, por la clasificación asignada entonces a sus terrenos (suelo no urbanizable). Como no puede ser de otro modo, interesa ahora dar cuenta del pronunciamiento judicial efectuado al respecto. Es fácil entender que resultará decisivo para resolver el asunto que nos ocupa.

Pues bien, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sala de los Contencioso-Administrativo; Sección Tercera), en su Sentencia de 3 de marzo de 2009 ( Sentencia núm. 189/2009 ), procedió a desestimar dicho recurso. La controversia se planteaba a la sazón por el mismo motivo, como ya hemos señalado. Empieza indicando así la sentencia dictada en la instancia en su FD 4º que "la actora alega que los terrenos de autos son materialmente suelo urbano, por disponer de los servicios urbanísticos básicos y estar incorporados a la malla urbana". Sin embargo, sobre la base de la prueba practicada, el argumento esgrimido es rechazado:

"Se ha practicado prueba pericial, que ha evidenciado que la total finca de autos, por el Este, da frente a un vial, con recogida de aguas pluviales, sin aceras ni alumbrado público, que discurre paralelo a la costa, por el que discurren redes de suministro de agua y electricidad, sin que se acredite la suficiencia de los mismos para atender concretas necesidades urbanísticas de aquellos terrenos, ni su incorporación a la malla urbana.

Este resultado probatorio es insuficiente en orden a acreditar que se trata de suelos urbanizados con todos los servicios urbanísticos básicos e integrados en la malla urbana ".

En su FD 5º la Sala también rechaza la pretendida falta de legitimidad de este instrumento de planeamiento para contener una determinación de esta índole:

"tampoco se ha acreditado que la técnica empleada en la figura de planeamiento urbanístico impugnada vulnere el ámbito objetivo que debe corresponderle, bien en sede de clasificación o bien de calificación urbanística -o si así se prefiere de categorización o de subcategorización de suelo- cuando, como se ha expuesto, la potencialidad de la figura que nos ocupa alcanza no sólo al establecimiento de directrices sino, y entre otras ya expuestas, al establecimiento de determinaciones sobre el desarrollo urbanístico sostenible, al establecimiento de medidas de protección del suelo no urbanizable, y los criterios para la estructuración orgánica de dicho suelo, al establecimiento de determinaciones para ser directamente ejecutadas o bien para ser desarrolladas mediante planes especiales urbanísticos y todo ello tanto a los efectos de entrada en vigor inmediata del plan director como del régimen a establecer para con las disposiciones transitorias que incluya.

Desde esa perspectiva las alegaciones formuladas en sede de clasificación que no descienden a los objetivos y finalidades referidos, no pueden prosperar, ya que, sin desvirtuarse en modo alguno en el presente proceso los prescritos en la misma, la técnica empleada cabe subsumirla en los amplios conceptos que se han relacionado. Temática la expuesta que finalmente ha tenido el expreso reconocimiento reglamentario en el 63.2 Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo de Cataluña, que corrobora la conclusión a la que se ha llegado".

Como difícilmente podía ser de otra manera, la Sentencia dictada ahora en instancia por la misma Sala y Sección, con fecha 25 de marzo de 2011 ( Sentencia núm. 250/2011 ) - en relación con el mismo supuesto de hecho, y a propósito de la misma determinación urbanística controvertida , en la medida en que viene igualmente recogida por el planeamiento municipal- no se aparta un ápice de su resolución precedente, a cuya cita literal acude incluso en algunos de sus pasajes.

De ahí su trascendencia para la sustanciación del presente litigio; y tanto más resulta relevante el pronunciamiento emitido con anterioridad al que venimos aludiendo, en la medida en que dicho pronunciamiento ha venido con posterioridad a confirmarse en casación, concretamente, por medio de nuestra Sentencia de 20 de diciembre de 2012 , recaída en el RC 2433/2009 .

En aras de la coherencia, hemos de ser consecuentes ahora al tener que pronunciarnos sobre el RC 3760/2011, y coincidir en las mismas apreciaciones.

Por lo demás, los motivos invocados en ambos recursos se corresponden : la única diferencia estriba en que entonces vino a aducirse también la infracción por el Plan Director del Sistema Costero de la autonomía local, aspecto en el que nuestra sentencia antes referida se detenía de modo especial en defensa del planteamiento acogido en instancia.

En cambio, resultan coincidentes los otros dos motivos que ahora asimismo se invocan (vulneración de la regla de la sana crítica en la valoración de la prueba y de la doctrina sobre la fuerza normativa de lo fáctico a propósito del carácter reglado del suelo urbano) , y su examen se aborda conjuntamente en su FD 4º. De modo equivalente podemos ahora proceder, es más, cabe reproducir de modo prácticamente literal el sentido de nuestras consideraciones .

Como acabamos de indicar, en este recurso de casación (RC 3760/2011) se alegan, al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley jurisdiccional , los mismos motivos que se esgrimieron en el RC 2423/2009 y que dieron lugar a nuestra Sentencia de 20 de diciembre de 2012 , esto es, la infracción del artículo 348 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil y artículo 9.3 de la Constitución en cuanto a la valoración de la prueba pericial (motivo primero) y de la jurisprudencia relativa a la fuerza normativa de lo fáctico para imponer la consideración de un suelo como urbano (motivo segundo).

Aduce la recurrente que la sentencia impugnada de instancia contiene una valoración de la prueba pericial que resulta ilógica y arbitraria y vulnera las reglas de la sana crítica, ya que el dictamen pericial considera (página 6) que sus terrenos disponen de los servicios urbanísticos que prescribe el artículo 27 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, y acredita que aquellos servicios serían suficientes y adecuados para la edificación de las 12 viviendas unifamiliares que podían construirse según el planeamiento municipal y se encuentran insertos en la malla urbana (página 30 del informe).

Pues bien, lo mismo que entonces, ambos motivos de casación deben ser ahora desestimados.

Los terrenos de las recurrentes fueron clasificados por el Plan Director del Sistema Costero Catalán como suelo no urbanizable costero, categoría C1, que a tenor de lo dispuesto en las normas del Plan -artículo 13.3- se caracteriza por tratarse de suelo no urbanizable, o urbanizable no delimitado sin programa de actuación urbanística o Plan Parcial vigente, así como por su valor intrínseco y por su capacidad de conectar entre los ámbitos más propiamente del litoral y los interiores o por la concurrencia de otros valores dignos de protección en coherencia con los objetivos del Plan.

La sentencia dictada ahora en instancia ( Sentencia núm. 250/2011 ) desestima el motivo de impugnación relativo al carácter urbano de los terrenos, recordando lo mismo que decía la suya anterior a este respecto ( Sentencia 189/2009 ). La actora alegaba que los terrenos de autos son materialmente suelo urbano, por disponer de los servicios urbanísticos básicos y estar incorporados a la malla urbana. Pues bien, según resaltaba la indicada sentencia y recoge tambien la sentencia objeto de este recurso, se ha practicado prueba pericial, que ha evidenciado que la finca de autos, por el este, da frente a un vial, con recogida de aguas pluviales, sin aceras ni alumbrado público, que discurre paralelo a la costa, por el que discurren redes de suministro de agua y electricidad, sin que se acredite la suficiencia de los mismos para atender concretas necesidades urbanísticas de aquellos terrenos, ni su incorporación a la malla urbana. Este resultado probatorio es insuficiente en orden a acreditar que se trata de suelos urbanizados con todos los servicios urbanísticos básicos e integrados en la malla urbana. Por ello debe concluirse que no se ha probado que los terrenos de autos tengan el carácter de suelo urbano.

Y el juicio así realizado por la Sala de instancia, en cuanto atinente a las circunstancias fácticas del litigio, no puede ahora ser revisado en casación. Como reiteradamente hemos declarado, la formación de la convicción sobre los hechos cuya fijación es necesaria para resolver las cuestiones objeto del debate está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en este cometido por este Tribunal de casación. Y, como consecuencia de ello, sólo en casos excepcionales que la propia jurisprudencia ha ido enunciando -infracción de normas que deban ser observadas en la valoración de la prueba o que regulan la carga de la prueba, o cuando la valoración sea arbitraria, inverosímil o falta de razonabilidad- aquella valoración de la Sala de instancia puede ser revisada en casación.

A ello se suma que la prueba pericial es de libre apreciación por la Sala de instancia según las reglas de la sana crítica ( artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ) y no es suficiente con tachar la valoración llevada a cabo como de arbitraria o irrazonable para traer a colación en casación cuantos aspectos fácticos ya valorados en la instancia se consideren oportunos.

Aceptando, por tanto, el presupuesto fáctico fijado en la sentencia recurrida, no cabe afirmar que el análisis jurídico efectuado por la Sala de instancia sobre la clasificación de la finca litigiosa contradiga la normativa en la que se regulan los requisitos necesarios para clasificar el suelo como urbano. Desde tiempo atrás la legislación urbanística y la jurisprudencia han considerado el de suelo urbano como un concepto reglado limitativo de la potestad discrecional de planeamiento - sentencia de 27 de noviembre de 2003 (RC 984/1999 ), que parte de la concurrencia de ciertas condiciones físicas tasadas (acceso rodado, energía eléctrica y suministro y evacuación de aguas, o áreas ya edificadas en determinada proporción). Así se reguló en el artículo 78 del Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril , aprobatorio del Texto Refundido de la Ley del Suelo, en el artículo 21 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , aprobatorio del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y en el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ), este último de carácter básico y aplicable al caso. De acuerdo con esa regulación, el planificador no puede clasificar como urbano el suelo que carezca de esos servicios urbanísticos, y, en cambio, debe clasificarlo como tal en el caso de que los tenga. Pero siempre y cuando dichos servicios resulten de dimensiones adecuadas para los usos previstos en el planeamiento y la parcela en cuestión se integre dentro de la "malla urbana" de la ciudad.

En nuestra Sentencia de 23 de noviembre de 2004 (RC 5823/2000 ) hemos insistido en que este requisito de inserción en la malla o trama urbana de la ciudad exige " que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente ". Y en la sentencia de 17 de julio de 2007 (RC 7985/2003 ) añadimos la trascendencia de "las circunstancias que puedan ser indicativas de cual sea el límite real al que ha llegado de modo ordenado el proceso urbanizador que trasforma el suelo dándole el aspecto, la imagen, que es propia de los asentamientos urbanos. La jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha insistido en la idea de que el suelo urbano sólo llega hasta donde lo hagan los servicios urbanísticos que se han realizado para la atención de una zona urbanizada, y ni un metro más allá (así, en sentencias de 1 de junio de 2000 o 14 de diciembre de 2001 ); también, en la de que el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas (así, en la última de las citadas o en la de 12 de noviembre de 1999); o, en fin, en la de que la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si la misma no se halla enclavada en la malla urbana ( sentencias, entre otras muchas, de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ); se trata así -añaden estas sentencias- de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables ".

En el caso que nos ocupa, se pretendía el carácter urbano de los terrenos de la recurrente en atención a los servicios de los que dispondría únicamente un vial al que da frente la parte este de la finca, sin que se haya demostrado la existencia de una auténtica urbanización básica de la finca constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente. La propia documentación gráfica que se aporta junto al informe pericial desautoriza las conclusiones a las que llega el perito y evidencia que los terrenos se encuentran claramente alejados del entramado urbano y se ubican en un ámbito que forma parte de un lugar con claros valores paisajísticos en contacto directo con el mar.

En consecuencia, ni ha quedado acreditada la realidad materialmente urbana de los terrenos controvertidos, ni la valoración de la prueba llevada a cabo en la sentencia en modo alguno puede tacharse de arbitraria o irracional. Razones por las que, como antes adelantamos, procede desestimar en su integridad el presente recurso de casación.

Desestimado el presente recurso de casación conforme a lo expuesto, procede igualmente la imposición del pago de las costas procesales a la entidad recurrente, si bien, su cuantía, atendiendo a la actividad desplegada, no podrá exceder de la cantidad de 4.000 euros, por todos los conceptos.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.