STS, 22 de Enero de 2014

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

" FALLAMOS:

DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Unión Sindical Obrera contra la resolución de 22 de marzo de 2006, de la Secretaría General de Administración Pública, que declara inadmisible el recurso potestativo de reposición deducido contra la resolución de 17 de octubre de 2005, de la misma Secretaría General, por la que se ordena la publicación del IV Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas, por ser aquella Resolución, en los extremos examinados conforme a Derecho.

Sin hacer expresa imposición de costas".

Notificada la anterior sentencia, por la representación de UNIÓN SINDICAL OBRERA (USO), se promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dicte Sentencia por la que, con estimación de los motivos alegados, case y anule la sentencia recurrida con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho y, en consecuencia, se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto".

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, en el trámite de oposición que le fue conferido, pidió la desestimación del recurso de casación "por ser conforme a Derecho la resolución judicial impugnada".

La FEDERACIÓN DE SERVICIOS Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DE COMISIONES OBRERAS (FSAP- CC.OO.) formalizó su oposición con un escrito que finalizó así:

" SUPLICO A LA SALA: Que (...) por formulada oposición (...) al recurso de casación (...) declare su inadmisibilidad, o subsidiariamente lo desestime, confirmando íntegramente la sesntencia recurrida con cuantos pronunciamientos sean inherentes en Derecho, y con expresa condena en costas a la parte recurrente".

La CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (CSI-CSIF) en su respectivo escrito de oposición pidió:

"(...) dicte sentencia confirmatoria de la recurrida" .

Conclusas las actuaciones se señaló inicialmente para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 16 de febrero de 2011 pero se dejó sin efecto por proveído de esta misma fecha que concedió a las partes un plazo para que hicieran alegaciones sobre la posible pérdida de objeto del presente recuso de casación.

Y así lo hicieron todos los litigantes, solicitando la recurrente USO la continuación del procedimiento hasta dictar sentencia, y realizando las partes recurridas alegaciones favorables a que se apreciara la pérdida de objeto del recurso.

Tras las alegaciones anteriores y una vez lo permitieron las necesidades de la Sección se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 15 enero de 2014.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

Son datos relevantes para decidir la actual casación los siguientes:

1. - El Boletín Oficial del Estado de 19 de noviembre de 2005 publicó, en virtud de lo ordenado por la resolución de 17 de octubre de 2005, de la Secretaría General para la Administración Pública, el " IV ACUERDO DE FORMACIÓN CONTINUA EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS" (en lo sucesivo IV AFCAP).

   El texto inicial de este IV AFCAP incluía, entre otros, los siguientes preceptos:

   · " Artículo 4. Promotores .

   En el ámbito del presente Acuerdo, podrán promover planes de formación:

4. Las Organizaciones Sindicales representativas en el conjunto de todas las Administraciones Públicas en los términos establecidos en los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto de Libertad Sindical y presentes, por tanto, en la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas".

   · " Artículo 13. Negociación de los criterios a los que deberán ajustarse los Planes de Formación.

   Por parte de las Administraciones Públicas y Organizaciones Sindicales firmantes del presente acuerdo se fomentará la consecución, en los diferentes ámbitos, de acuerdos cuya vigencia podrá ser superior al año, sobre los criterios a los que habrán de ajustarse los planes de formación a que se refiere el presente Acuerdo. Entre otras cuestiones, podrán ser objeto de negociación:

   1. Prioridades con respecto a las acciones de formación continua a desarrollar.

   2. Impacto sobre los servicios públicos, coherencia del plan y capacidad de gestión.

   3. Orientación respecto a los colectivos de empleados públicos afectados por dichas acciones.

   4. Centros y espacios formativos disponibles.

   5. Régimen de los permisos de formación, así como su distribución horaria.

   6. Participación sindical en la elaboración, presentación y gestión de los planes formativos.

   7. Competencias de los órganos de evaluación y seguimiento que, en su caso, pudieran crearse.

   8. Criterios de coordinación y cooperación, en su caso, entre los promotores de planes de formación en un mismo ámbito territorial o funcional.

      Dichos acuerdos deberán procurar que las acciones formativas que se promuevan a su amparo abarquen los distintos colectivos del ámbito correspondiente: funcionarios, laborales y estatutarios".

      · "Artículo 17. Funcionamiento y Composición de la Comisión General de Formación Continua.

      La Comisión General funcionará en Pleno o en Comisión Permanente.

      El Pleno de la Comisión General estará integrado: (...).

   4. En representación del personal, por los representantes que designen las Organizaciones Sindicales a que hace referencia el artículo 4.4 de este Acuerdo".

      · "Artículo 18. Comisiones de Formación Continua.

      La adecuada gestión de la formación continua se requiere el funcionamiento, junto a la Comisión General para la Formación Continua, de las siguientes Comisiones de Formación Continua:

      En la Administración General del Estado: la Comisión Paritaria de Formación de la Administración General del Estado.

      En las Administraciones Autonómicas: una en cada una de las Comunidades Autónomas y en las Ciudades de Ceuta y Melilla.

      En la Administración Local: la Comisión de Formación Continua de la Administración Local, en el marco de la Federación Española de Municipios y Provincias

      Las Comisiones de Formación Continua, de naturaleza paritaria, estarán compuestas por la representación de la Administración correspondiente y los sindicatos firmantes del presente Acuerdo, y tendrán las siguientes funciones:

   1. Velar por el cumplimiento del Acuerdo en el ámbito correspondiente.

   2. Aprobar las solicitudes de los planes de formación que sean presentados por los distintos promotores, dentro de su ámbito correspondiente e informar de su aprobación, en el plazo de un mes, a la Comisión General para la Formación Continua, excepto los planes interadministrativos que serán aprobados en la Comisión General para la Formación Continua.

   3. Aprobar las propuestas de modificación de planes de formación presentadas por las entidades promotoras en su ámbito de competencia e informar de ello a la Comisión Permanente en el plazo de un mes.

   4. Negociar los planes de formación agrupados, así como los unitarios que afecten a distintas unidades administrativas en los términos previstos en el artículo 14 de este Acuerdo.

   5. Resolver las discrepancias que surjan en el procedimiento de tramitación de los planes a que hace referencia el artículo 14.1a) de este Acuerdo.

   6. Ejecutar los acuerdos adoptados en el seno de la Comisión y supervisar la adecuada ejecución de las acciones.

   7. Realizar una memoria anual de sus actividades.

   8. Aprobar sus normas de funcionamiento".

2. - UNIÓN SINDICAL OBRERA (USO), mediante escrito presentado el 26 de diciembre de 2005, planteó "recurso potestativo de reposición" frente a la resolución anterior.

   El la parte expositiva de dicho escrito alegó, primero, que determinados artículos del mencionado IV AFCAP excluían a USO de la posibilidad de promover planes de formación (artículo 4.4), negociar los criterios a que debían ajustarse dichos planes (artículo 13), formar parte de la Comisión General para la Formación Continúa (artículo 17) y de las distintas Comisiones para la Formación Continua (artículo 18).

   Y argumentó después que dicha exclusión era contraria a lo establecido en los artículos 7 , 14 y 28.1 de la Constitución .

   Dicho escrito incluía en su parte final esta solicitud principal de U.S.O.:

   " Que (...) se sirva (...) tener por formulado el correspondiente RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN contra la Resolución de 17 de octubre de 2005, de la Secretaría General para la Administración Pública,

   dictándose nueva resolución por la que, estimándose el presente recurso, se declare la nulidad del Acuerdo impugnado, en los extremos objeto del presente recurso, se declare y reconozca la nulidad de los requisitos "más representativos", "firmantes" y "presentes en el Consejo Superior de la Función Pública" exigidos a los Sindicatos en los preceptos reseñados en el cuerpo de este recurso y, en consecuencia, se declare y reconozca el derecho de U.S.O. a promover Planes de Formación uy participar en las acciones formativas contempladas en el mismo, así como a formar parte de las Comisiones de Formación Continua creadas a tal efecto".

3. - La resolución de 22 de marzo de 2006, de la Secretaría General de Administración Pública, declaró inadmisible el recurso potestativo de reposición de U.S.O.

   El argumento desarrollado para ello fue que la resolución directamente impugnada era un acto de trámite de los denominados de "comunicación o publicación" , y tampoco eran de apreciar las circunstancias establecidas en el artículo 107.1 de la Ley 30/2992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común [LRJ/PAC], para que sea admisible la impugnación de los actos de trámite.

   Y completó ese primer argumento diciendo que la Administración no podía unilateralmente revocar preceptos del IV AFCAP, por ser tan sólo uno de los firmantes del Acuerdo y oponerse esa revocación frontalmente al "origen pactado del mismo" ; y señalando también que, por dicha razón, contra tal Acuerdo "sólo sería posible la impugnación directa en vía contencioso- administrativa".

   No obstante lo anterior, en sus fundamentos jurídicos realizó consideraciones sobre la cuestión de fondo planteada relativa al derecho de USO a formar parte del Acuerdo y a participar en los órganos de seguimiento creados en el ámbito del mismo; y lo sostenido a estos efectos fue, en esencia, lo siguiente: (a) que el Acuerdo impugnado afectaba a la totalidad de los empleados públicos (funcionarios, personal estatutario y personal laboral) y al conjunto de las Administraciones públicas, y por ello la legitimación necesaria para su firma era la recogida en los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto de Libertad Sindical ; (b) que había de estarse también a lo que el artículo 7.1 de dicho texto legal disponía sobre que sindicatos tienen la consideración de más representativos a nivel de Comunidad Autónoma; (c) que la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, insistía en la representatividad sindical; y (d) que USO en el conjunto de las Administraciones públicas no alcanzaba la condición de sindicato más representativo.

4. - El proceso de instancia fue iniciado por USO, a través de un recurso contencioso-administrativo dirigido en su escrito de interposición contra por esas dos resoluciones de 17 de octubre de 2005 y 22 de marzo de 2006 de la Secretaría General para la Administración Pública que se han mencionado.

   La demanda luego formalizada dedujo estas pretensiones:

   "(A) La nulidad del Acuerdo impugnado en los extremos objeto del presente recurso (arts 4.4, 10, 13, 17.d) y 18).

   (B) La nulidad del artículo 4.4, en relación con el 10, en cuanto a los requisitos exigidos a los Sindicatos para poder ser promotores de planes de formación, declarándose la nulidad de los incisos " ser representativas en el conjunto de las administraciones Públicas en los términos establecidos en los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto de Libertad Sindical y presentes, por tanto, en el Consejo Superior de la Función Pública ".

   (C) La nulidad del art. 13 al exigirse el requisito de "ser firmant e del Acuerdo" para negociar los criterios a los que deban ajustarse los planes de formación.

   (D) La nulidad de estos mismos requisitos exigidos en los artículos 17.d) (Composición de la Comisión General para la Formación Continua) y 18 (Comisiones de Formación Continua).

   (E) El derecho de USO a poder ser promotor de planes de formación, así como de planes interadministrativos y beneficiario de las ayudas o subvenciones correspondientes.

   (F) La nulidad de la Resolución de fecha 22 de marzo de 2006, por la que se inadmite el recurso potestativo de reposición formulado contra el IV AFCP".

   Los fundamentos jurídico materiales desarrollados en apoyo de esas pretensiones insistieron en que la exclusión que para USO resultaba de los artículos del IV AFCAP que eran objeto de impugnación suponía la vulneración de los artículos 7 , 14 y 28 de la Constitución .

5. - La sentencia recurrida en la actual casación, de 27 de febrero de 2008 , desestimó el recurso contencioso-administrativo de USO.

   En sus fundamentos de derecho justificó esa desestimación asumiendo como correcta la inadmisibilidad del recurso de reposición que había decidido la resolución de 22 de marzo de 2006 directamente recurrida.

   En esta línea, señaló, en primer lugar, que si lo atacado era la resolución (la de 17 de octubre de 2005) que ordenó la publicación del IV AFCAP, el sindicato recurrente no había sostenido que dicha resolución, cualquiera que fuese la calificación jurídica que mereciese, incurriera en causa alguna de nulidad o de anulabilidad; y arguyó, en segundo lugar, que si lo que se quería atacar era el contenido del IV AFCAP debió de hacerse utilizando el mecanismo adecuado para ello y, al no a ser éste el recurso potestativo de reposición, lo que el sindicato actor debió hacer fue acudir directamente a la jurisdicción contencioso- administrativa.

   Tras lo anterior, la sentencia de la Audiencia Nacional declara que, siendo conforme esa inadmisibilidad de la resolución directamente impugnada, es improcedente analizar la impugnación planteada en relación con el IV AFCAP; pero recuerda que hay pronunciamientos de la propia Sala de instancia que ya han anulado el artículo 4.4 de ese repetido IV AFCAP (cita las sentencias de 24 de enero y 23 mayo de 2007 , dictadas en los recursos 41/2006 y 22/2006 ).

6. - El texto inicial del artículo 4 del IV AFCAP pasó a ser el artículo 10 en la modificación que se publicó en el BOE de 16 de mayo de 2007 (esa modificación había sido acordada en la sesión de 27 de marzo de 2007 de la Comisión General).

7. - El BOE de 23 de noviembre de 2007 publicó el nuevo texto del IV AFCAP resultante de la modificación acordada en la reunión de 23 de octubre de 2007 de la Comisión General para la Formación Continua; y la resolución que ordena esa publicación dice sobre la razón de la modificación lo siguiente:

   "Habiéndose producido un conjunto de sentencias judiciales en relación con la cuestión de la percepción, o no, de Fondos de Formación continua, por parte de las organizaciones sindicales no presentes en la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas, la Comisión General para la Formación Continua, en su reunión de 23 de octubre de 2007, acordó la modificación del IV Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas (...)".

   El contenido de los apartados 4 y 5 del artículo 10 es el que continúa:

   " 10.- Promotores.

   En el ámbito del presente Acuerdo, podrán promover planes de formación:

4. En el conjunto de todas las Administraciones Públicas. Las Organizaciones Sindicales representativas en el conjunto de todas las Administraciones Públicas en el conjunto de todas las Administraciones Públicas en los términos establecidos en los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto de Libertad Sindical y presentes, por tanto, en la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas.

5. - En el ámbito de varias Administraciones Públicas. Las Organizaciones Sindicales distintas a las referidas en el artículo 10.4 del presente Acuerdo, que deberán acreditar la representatividad e implantación correspondiente en el ámbito correspondiente al plan a realizar, así como la capacidad organizativa y técnica para su realización".

El actual recurso de casación lo ha interpuesto UNIÓN SINDICAL OBRERA (USO), amparándolo en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional -LJCA- de 1998 y, por este cauce, en su enunciado inicial reprocha a la sentencia recurrida la infracción de los siguientes preceptos y jurisprudencia:

- el artículo 46.4 de la LJCA ;

- el artículo 116.1 de la Ley 30/1992 (LRJ/PAC );

- el artículo 24.1 de la Constitución ;

- los artículos 6 y 7 de 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto de Libertad Sindical ;

- los artículos 7 , 14 y 28.1 de la Constitución ; y

- la jurisprudencia de esta Sala existente sobre la materia de fondo suscitada por USO y representada por las sentencias de 14 de julio de 2005 , 28 de septiembre de 2005 y 3 de octubre de 2007 .

Tras ese enunciado inicial, el posterior desarrollo argumental realizado para sostener las infracciones imputadas a la sentencia aquí combatida permite diferenciar dos principales críticas a dicha sentencia.

Por un lado se combate la confirmación que la Sala "a quo" realiza de la inadmisibilidad que había decidido la resolución administrativa de 22 de marzo de 2006, con los argumentos principales de que lo realmente impugnado en el proceso de instancia fue el IV AFCAP y no la resolución que decidió su publicación, y que el principio "pro actione" inherente al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva impone analizar los obstáculos procesales con un criterio de proporcionalidad que ponga en relación la entidad del defecto advertido con el alcance de la sanción derivada del mismo.

Por otro lado, se vienen a reiterar las vulneraciones de los artículos 7 , 14 y 28 de la Constitución que ya fueron denunciadas en el intentado recurso de reposición y en la demanda formalizada en la instancia respecto de la exclusión que para USO significa lo establecido en los artículos del IV AFCAP que son objeto de controversia.

Merece ser acogido el reproche casacional dirigido contra la decisión de la sentencia recurrida de circunscribir la impugnación jurisdiccional planteada en el proceso de instancia exclusivamente a la resolución administrativa que inadmitió el recurso de reposición y, como consecuencia de ello, no entrar en el enjuiciamiento de la impugnación planteada contra el IV AFCAP.

Esa negativa de la Sala de la Audiencia Nacional a realizar este último enjuiciamiento, valorada tomando en consideración las circunstancias concurrentes, es contraria al derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución por todo lo siguiente:

(I) es claro que el objeto principal de la impugnación jurisdiccional planteada por USO en el proceso de instancia era el IV AFCAP;

(II) su recurso administrativo planteado contra la publicación de ese IV AFCAP (en el BOE de 19 de noviembre de 2005) fue presentado el 26 de noviembre de 2005, esto es, cuando aún estaba abierto el plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo directo contra dicho IV AFCAP;

(III) la falta de rechazo inmediato, por parte de la Administración, a ese recurso administrativo planteado, creó en USO la razonable expectativa de que dicho recurso había sido admitido y sería objeto de una resolución expresa o presunta que, de ser desestimatoria, no le impediría la posterior impugnación jurisdiccional; y

(IV) declarar extemporánea la impugnación jurisdiccional contra el IV AFCAP comporta trasladar sobre USO las consecuencias de la irregular actuación administrativa que, en lugar de pronunciarse de manera inmediata sobre la inadmisión, generó la confianza de que el recurso administrativo sería admitido, y dilató su decisión de inadmisión a un momento en que el plazo procesal para el directo recurso contencioso-administrativo ya estaba vencido;

(V) esto último no es compatible con las exigencias del principio de buena fe que rige con carácter general por imperativo de lo establecido en el artículo 7.1 del Código civil y, en el ámbito de actuación de las Administraciones públicas, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 3.1 de la Ley 301992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común .

Siendo de rechazar, por lo que acaba de exponerse, la falta de pronunciamiento de la sentencia de instancia sobre la impugnación jurisdiccional directamente dirigida contra el IV AFCAP, el fallo recurrido debe ser anulado en cuanto a dicha omisión y, consiguientemente, procede que este Tribunal Supremo enjuicie directamente la controversia que USO suscitó en el proceso de instancia [95.1.d LJCA]; esto es, las pretensiones que ejercitó en su demanda.

Estas pretensiones, como resulta de la reseña que antes se hizo de la demanda, son dos claramente diferenciadas.

Hay una primera que es la petición de nulidad de los artículos 4.4, 13, 17.d) y 18 del texto inicial del IV AFCAP, en lo que exigían, para las Organizaciones Sindicales que mencionan, la condición de ser representativas en el conjunto de todas las Administraciones Públicas o firmantes de dicho IV AFCAP (esta petición es la que aparece en los apartados A, B, C y D del "Suplico de la demanda ".

Y hay una segunda petición, distinta de la anterior, cuyo objeto es el reconocimiento del derecho de USO a ser promotor de los Planes de formación, así como de planes interadministrativos y beneficiario de las ayudas y subvenciones correspondientes).

Efectuada la delimitación anterior, ya debe decirse que la segunda petición de reconocimiento tiene que ser desestimada por estas razones:

(a) el contenido del IV AFCAP, que es la única actuación que fue impugnada en el proceso jurisdiccional iniciado en la instancia, no incluye ninguna decisión individualizada para USO, ni para ninguna otra persona o entidad, que se pronuncie sobre el reconocimiento o denegación de concretos derechos o subvenciones, pues lo que hace es establecer, en términos genéricos o abstractos, y con el ámbito temporal que define, la ordenación o regulación que será aplicable a las actividades de formación continua que podrán desarrollarse en todas las Administraciones Públicas para todos sus empleados que presten servicios a través de una relación funcionarial, laboral o estatutaria; y

(b) su significación o alcance es puramente regulativo, por lo que la invalidez que pueda alcanzar a sus preceptos se ha de limitar a la anulación de los mismos y no puede imponer que incluya reconocimientos individualizados, porque esto queda fuera de esa naturaleza estrictamente ordenadora que tiene el repetido IV AFCAP.

En lo que hace a la petición de nulidad que se formula para los artículos 4.4 , 13 , 17.d ) y 18 del texto inicial del IV AFCAP, las vulneraciones de los artículos 7 , 14 y 28 de la Constitución que son esgrimidas para darle apoyo lo que plantean es la siguiente cuestión: determinar cuales son los ámbitos en que cabe reconocer a los sindicatos que legalmente tienen reconocida la consideración de más representativos determinadas prerrogativas o la exclusividad en la legitimación para actuar como interlocutores ante los Poderes Públicos.

Esta Sala ha abordado dicha cuestión en sentencias anteriores, como son las de 11 de octubre de 2004 (Rec. 7552/2000 ), 14 de julio de 2005 (Rec. 7517/1999 ), 28 de septiembre de 2005 (Rec. 4855/1999 ), 5 de julio de 2006 (Rec. 4050/2000 ) y 19 de diciembre de 2007 (Rec. 7746/2004 ).

En ellas se ha analizado la validez de las funciones y prerrogativas reconocidas a los sindicatos más representativos desde el patrón que significa la necesaria observancia del principio de libertad sindical e igualdad de trato de los sindicatos (derivado de los artículos 28.1 y 14 CE ), y a este respecto se ha distinguido entre, de una parte, las actividades de representación institucional y, de otra, el acceso a determinadas subvenciones.

En esa distinción se ha sostenido que, mientras sí es constitucionalmente válida la diferenciación que significa limitar o reconocer aquella representación institucional solamente a los sindicatos más representativos, no es lícito excluir del acceso a las subvenciones a los restantes sindicatos que no ostentan esa condición de mayor representatividad.

Ese criterio seguido en ellas se ha apoyado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC) sobre el derecho fundamental a la libertad sindical; y la mencionada sentencia de esta Sala de 14 de julio de 2005 cita y transcribe, como representativa de dicha jurisprudencia, la STC de 27 de junio de 2001 .

Por tanto, es conveniente reproducir también aquí el fundamento jurídico (FJ) tercero de la sentencia del Tribunal Constitucional ( STC) número 147/2001, de 27 de junio de 2001 , pues en él se sintetiza la doctrina de dicho TC sobre la libertad sindical y la significación y el alcance que tiene el criterio de mayor representatividad, como también se enumeran los casos en que la utilización de dicho criterio se considera o no procedente.

Ese FJ tercero de la STC núm. 147/2001 se expresa así:

"(...) La libertad sindical se encuentra reconocida en el art. 28.1 CE , el cual establece que todos tienen derecho a sindicarse libremente y que dicha libertad comprende el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección sin que nadie pueda ser obligado a afiliarse a un sindicato. Por su parte, el art. 7 CE establece que los sindicatos de los trabajadores y las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios, añadiendo que su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley, y que su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos.

La Constitución reconoce, por tanto, la libertad de creación de sindicatos y la libertad de éstos en el ejercicio de su actividad, sin que las Administraciones públicas puedan interferir en la actividad de las organizaciones sindicales, alterar con su intervención la libertad e igualdad en el ejercicio de la actividad sindical o discriminar a algún sindicato de modo arbitrario o irrazonable ( STC 23/1983, 25 Mar ., FJ 2; STC 99/1983, de 14 Dic ., FJ 2; STC 20/1985, 14 Feb ., FJ 2; STC 7/1990, de 18 Ene ., FJ 2; STC 217/1991, de 17 Dic ., FJ 3, o 191/1998, de 29 Sep ., FJ 4), produciéndose la discriminación proscrita cuando «la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable, que debe apreciarse en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida» ( STC 20/1985, de 14 Feb ., FJ 2, y STC 75/1992, de 14 May ., FJ 4); debiendo valorarse la proporcionalidad de una medida en directa relación con la pérdida de posibilidades de acción de los sindicatos no protegidos por ella ( SSTC 263/1994, de 3 Oct ., y STC 188/1995, de 18 Dic .).

Este principio de igualdad entre organizaciones sindicales, que se acoge en la Constitución Española, ha llevado a este Tribunal, desde la STC 53/1982, de 22 Jul ., a considerar aconsejable la interpretación conjunta de los arts 14 y 28.1 CE cuando la desigualdad de trato incide sobre el ejercicio del derecho fundamental de libertad sindical. Es coincidente con este examen conjunto la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Sentencias de 27 Oct. 1975 --caso del Sindicato Nacional de la Policía Belga -- y de 6 Ago. 1976 --caso del Sindicato sueco de conductores de locomotoras).

Este principio de igualdad de trato, connatural a un sistema de libertad y pluralidad sindical, no empece que, en determinadas ocasiones y para determinadas funciones, este Tribunal haya admitido un trato desigual a los sindicatos que no vulnera el art. 14 CE cuando está basado en el criterio de la mayor representatividad. Entre otras razones, porque se trata de un criterio que arranca de un dato objetivo, como es la voluntad de los trabajadores y funcionarios expresada en las elecciones a órganos de representación de trabajadores y funcionarios (por todas, SSTC 98/1985, de 29 Jul .; 7/1990, de 18 Ene .; 32/1990, de 26 Feb .; 75/1992, de 14 May .; 67/1995, de 9 May ., y 188/1995, de 18 Dic .) y porque la promoción del hecho sindical y la eficaz y efectiva defensa y promoción de los intereses de los trabajadores ( art. 7 CE ), finalidades también necesitadas de atención, pueden malograrse por una excesiva atomización sindical y la atribución de un carácter absoluto al principio de igualdad de trato ( SSTC 98/1985, de 29 Jul ., y 75/1992, de 14 May .) y del libre e igual disfrute del derecho reconocido en el art. 28.1 CE ( SSTC 53/1982, de 22 Jul ., 65/1982, de 10 Nov ., 98/1985, de 29 Jul ., 7/1990, de 18 Ene ., y 75/1992, de 14 May .). Diferencias de trato entre los sindicatos que, como también se ha dicho y en el marco de un problema de límites, tienen, no obstante, que cumplir con los requisitos de objetividad, adecuación, razonabilidad y proporcionalidad ( SSTC 7/1990, de 18 Ene ., y 188/1995, de 18 Dic .).

El concepto de mayor representatividad es, por tanto, un criterio objetivo y, por ello, constitucionalmente válido. Ahora bien, ello no significa que cualquier regulación apoyada en el mismo haya de reputarse como constitucionalmente legítima ( SSTC 9/1986, de 21 Ene ., y 7/1990, de 18 Ene .), pues ha de reunir, además, los restantes requisitos exigibles y, singularmente, el de proporcionalidad. Requisitos muy determinados por la finalidad y efectos de la medida considerada y que han llevado a considerar conforme con las exigencias constitucionales algunas facultades de las que tan sólo gozan los sindicatos más representativos.

Así, en coherencia con el origen del concepto de representatividad, consignado en el art. 3.5 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el criterio de la mayor representatividad se considera objetivo y razonable para establecer la participación de los representantes de los trabajadores en los organismos internacionales y desarrollar tareas de representación institucional (Informe 36, caso núm. 190, párrafo 195 del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT y SSTC 53/1982, de 22 Jul ., y 65/1982, de 10 Nov .) y constituye un criterio válido para constatar la significación de las organizaciones que aspiren a desarrollar actividades que produzcan efectos más allá de sus afiliados, como la negociación colectiva de eficacia general ( SSTC 73/1984, de 27 Jun ., 98/1985, de 29 Jul .). Asimismo, otras facultades de las organizaciones más representativas, tales como la posibilidad de promover elecciones sindicales ( STC 164/1993, de 18 May .), gozar del derecho de excedencia forzosa para los trabajadores que desempeñen cargos sindicales ( STC 263/1994, de 3 Oct .) o contar con delegados sindicales en determinadas condiciones ( STC 188/1995, de 18 Dic .), también se han declarado justificadas por este Tribunal y no lesivas del derecho de libertad sindical.

Pero la mayor representatividad exige la correspondencia entre la conformación técnica de la representatividad y el tipo de función sindical, el nivel de ejercicio o las características de los intereses colectivos en juego, sin que pueda emplearse con cualquier propósito, de suerte que no toda utilización que de ella se haga es constitucionalmente aceptable, y no lo es aquélla que utiliza los criterios selectivos para establecer un trato diferente respecto de materias que no guardan ninguna relación con ellos ( SSTC 9/1986, de 21 Ene., FJ 3 , y 7/1990, de 18 Ene ., FJ 2).

De ahí, por ejemplo, que este Tribunal haya considerado improcedente la utilización del criterio de la mayor representatividad como regla para excluir a sindicatos que no son más representativos pero que, sin embargo, están implantados en un ámbito concreto (por ejemplo, SSTC 184/1987, de 18 Nov ., y 217/1988, de 21 Nov .). De este modo, es razonable que se asegure la presencia en cada concreto ámbito de actuación de los intereses generales y del conjunto de los trabajadores y que se examine en cada caso la finalidad de la norma o de la representación institucional (como ocurrió en las SSTC 7/1990, de 18 Ene ., 32/1990, de 26 Feb ., y 183/1992, de 16 Nov .).

La tensión entre el principio de igualdad de trato entre los sindicatos y la promoción de algunos de ellos en virtud de los criterios objetivos antes expuestos, también se ha manifestado en materia de subvenciones a centrales sindicales. El Comité de Libertad Sindical de la OIT ha declarado que los diversos sistemas de subvenciones a las organizaciones de trabajadores producen consecuencias diferentes según la forma que revistan, el espíritu conforme al que hayan sido concebidas y aplicadas, y la medida en que tales subvenciones se concedan, en virtud de textos legales precisos o dependan exclusivamente de la discreción de los poderes públicos, precisando que las repercusiones que dicha ayuda financiera tenga sobre la autonomía de las organizaciones sindicales dependerán esencialmente de las circunstancias, sin que puedan ser apreciadas a la luz de principios generales, al tratarse de una cuestión de hecho que debe ser examinada en cada caso y habida cuenta de las circunstancias de ese caso (Informe 19, caso núm. 121, párrafo 180, e Informe 75, caso núm. 341, párrafo 101).

Este Tribunal tuvo ocasión de abordar el problema en las SSTC 20/1985, de 14 Feb ., 26/1985, de 22 Feb ., y en la 72/1985, de 13 Jun ., en un supuesto donde la Ley de Presupuestos otorgaba la totalidad de la subvención a los sindicatos más representativos y excluía de las subvenciones a centrales sindicales minoritarias que, sin embargo, habían obtenido suficiente número de representantes sindicales como para participar en negociaciones de convenios colectivos en ámbitos provinciales e, incluso, nacionales en determinadas ramas de la producción. En ellas se declaraba que conculca la libertad sindical el criterio de la mayor representatividad como criterio exclusivo y excluyente para determinar el acceso de las organizaciones sindicales a unas subvenciones públicas cuya finalidad era susceptible de incardinarse dentro de los fines de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que se atribuyen por la Constitución Española a todos los sindicatos sin distinción. Y ello, porque este tipo de subvenciones tiene incidencia en el orden competitivo entre los sindicatos, de modo que si fueren destinadas en exclusiva a los situados en el vértice según los resultados en las elecciones, situaría a éstos en una posición superior a los demás para ofrecer mejores servicios a los trabajadores, más allá de los medios propios de que dispongan y de cualquier criterio que tome en consideración la proporcionalidad de los resultados de las elecciones o los costes que puede suponerles la participación en el ejercicio de funciones públicas o cualquier otro extremo que se justifique como no discriminatorio, produciéndose, además, una inducción o presión indirecta para la afiliación de los trabajadores a determinados sindicatos".

Tomando como punto de partida esa doctrina de la STC 147/2001, de 27 de junio , las ideas principales de la línea jurisprudencial seguida por esta Sala y Sección en esas sentencias antes mencionadas, expresadas de manera resumida, están representadas por las que continúan:

1. El derecho de libertad sindical tiene un significado individual, que incluye el derecho de los trabajadores de fundar sindicatos y afiliarse al de su elección, y también un significado colectivo, en cuanto derecho de los sindicatos al libre ejercicio de su actividad de cara a la defensa y promoción de los intereses sociales que les son propios ( artículo 7 CE ).

2. La libertad de ejercicio de esa actividad forma parte del núcleo esencial del derecho de libertad sindical.

3. Es posible introducir diferencias entre los sindicatos para asegurar la efectividad de la actividad que se les encomienda, pero siempre que se haga con arreglo a criterios de objetividad, adecuación, razonabilidad y proporcionalidad.

4. El concepto de mayor representatividad es un criterio objetivo constitucionalmente válido.

5. Esas diferencias objetivas y razonables que se establezcan entre los sindicatos no vulneran la libertad sindical de los que no hayan recibido el paralelo "plus" de derechos, pero en la medida en que éstos últimos conserven los derechos nucleares que integran la libertad sindical.

6. Entre las funciones y prerrogativas atribuidas con exclusividad a los sindicatos más representativos se admiten los supuestos de representación institucional ante órganos administrativos. Se rechazan, en cambio, por vulneración de la libertad sindical y no ser consecuencia del concepto, la concesión a esos sindicatos más representativos, con exclusión de los demás, de subvenciones para fines sindicales que lo son de todos sindicatos.

La mencionada sentencia de esta Sala y Sección de 14 de julio de 2005 , referida al II Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas de 23 de diciembre de 1996, declara especialmente que la petición del Sindicato recurrente, dirigida a formar parte del acuerdo, no era posible por no tener la condición de sindicato más representativo, y confirma la respuesta que en ese sentido había dado de la sentencia recurrida.

También afirma que ha de llegarse a la misma conclusión en cuanto a la solicitud de formar parte de la Comisión General para la Formación Continua, de naturaleza paritaria entre la Administración y los Sindicatos más representativos.

Invoca en apoyo de lo anterior lo dispuesto en los artículos 30 , 31 y 32 de la Ley 9/1987, de 12 de junio (de los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas) sobre la presencia en las Mesas de Negociación de las Organizaciones Sindicales más representativas; y sobre que podrán ser objeto de negociación, entre otras materias, los sistemas de promoción profesional, en los que se incluyen los cursos de formación.

Recuerda el criterio, contenido en la sentencia de 24 de julio de 1995 de la Sala de lo Social de este Tribunal Supremo , de que, en cuanto a la participación en la Comisión General para la Formación Continua, de la misma manera que no es discriminatoria la participación para negociar, tampoco lo es la participación en la administración y desarrollo de lo acordado en la negociación.

Y añade que lo anterior no quiere decir que en esa administración no deban respetarse los derechos de las entidades sindicales no representativas, y en especial el de libertad sindical, pero será, a partir de la impugnación concreta de sus actos, donde y cuando se podrá fiscalizar dicho cumplimiento.

Sin embargo, esa misma sentencia de 14 de julio de 2005 declara que la conclusión debe ser distinta sobre los preceptos del acuerdo que se refieren a quienes pueden promover planes de formación.

Razona que la exclusión en esos preceptos de los sindicatos que no ostentan esa mayor representatividad tiene una trascendencia económica, en tanto se les priva de las subvenciones que acompañan a la realización de dichos planes. Y con esa base afirma que dicha exclusión afecta igualmente a la propia libertad sindical, al favorecerse desde la Administración la actividad de los sindicatos más representativos en perjuicio de los que no han alcanzado esa condición, más allá incluso del nivel de representación que ostentan.

Razones de coherencia y unidad de doctrina, impuestas por el principio de igualdad en la aplicación de la ley, hacen que en el actual proceso jurisdiccional sea de compartir la nulidad que fue solicitada para el texto inicial del artículo 4.4 del IV AFCAP, porque, efectivamente, la acción formativa a que está referida la Promoción de Planes regulada en este precepto no puede ser consideradas ajena o extraña a la acción sindical, al estar enmarcada dentro de la promoción de intereses sociales y económicos y sociales que el artículo 7 atribuye a todos los sindicatos; nulidad que, al estar declarada en anteriores sentencias ya firmes, lo único que procede es reiterarla.

Pero esa misma doctrina jurisprudencial hace que no pueda ser acogida la nulidad reclamada para el texto inicial de los artículos 13, 17.d) y 18 de ese mismo IV AFCAP, pues lo que en estos preceptos se regula no es el acceso a acciones formativas o a subvenciones, sino la participación como interlocutor de la Administración en acuerdos que complementen la regulación de esas acciones formativas o en la estructura organizativa prevista para la gestión de la formación continua.

Procede, pues, declarar haber lugar al recurso de casación, anular la sentencia recurrida y estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia en los términos que resultan de lo antes razonado y se precisarán en el fallo.

Y en cuanto a las costas, no son de apreciar circunstancias para hacer una especial imposición de las causadas en la instancia y cada parte litigante soportará las suyas en las que corresponden a esta casación ( artículo 139, 1 y 2, de la LJCA ).