STS, 10 de Enero de 2014

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS.- Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación, por silencio administrativo, de la reclamación de responsabilidad patrimonial expresada en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, desestimación que se confirma por entenderla ajustada a derecho; y ello, sin hacer pronunciamiento de condena en costas".

La representación procesal de TERMER, S.A. presentó escrito interponiendo recurso de casación para la unificación de doctrina contra la sentencia anteriormente citada, en el que formuló sus consideraciones fácticas y jurídicas y terminó suplicando a la Sala de instancia eleve los autos a esta Sala a fin de que dicte sentencia: "1º/ Estime el Recurso de Casación para la Unificación de Doctrina planteado. 2º/ Case y anule la Sentencia impugnada de 11 de febrero de 2013 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sede Sevilla) en el Recurso 637/2011 . 3º/ De acuerdo con el artículo 98.1 de la LJCA resuelva el debate planteado con pronunciamientos ajustados a derecho modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la Sentencia recurrida, estimando la pretensión efectuada en el SUPLICA del recurso 637/2011 , seguido ante el Tribunal antes referido".

Admitido el recurso a trámite, se concede a la parte recurrida el plazo de treinta días a fin de que formalice su oposición, verificándolo mediante escrito en el que tras exponer los motivos de oposición que considera oportunos, suplica a la Sala: ".....dicte resolución por la que se declare la inadmisión e improcedencia del recurso o, en su caso, su desestimación".

La Sala de instancia dictó Providencia por la que se tiene por evacuado el tramite de oposición al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto, acordándose elevar las actuaciones y expediente a la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo y repartidas a esta Sección, se ordena formar el rollo de Sala.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia el día 8 de enero de 2014, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde, .

Se interpone recurso de casación para la unificación de doctrina por la entidad TERMER SA contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 11 de febrero de 2012 (rec. 637/2011 ) por la que se desestimó el recurso interpuesto por la sociedad ahora recurrente en casación contra la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada a la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía por las pérdidas de rentas sufridas en las lagunas Salada, Chica y Juncosa, durante los ejercicios 2007/08 y 2008/09.

La sentencia de instancia analizó, al igual que había hecho en otros pronunciamientos anteriores, los daños y perjuicios que se reclamaban por las limitaciones de los rendimientos agrícolas, cinegéticos, piscícolas, ganaderos y turístico, entre otros, de las fincas afectadas por la Ley 2/87, de 2 de abril de la Comunidad Autónoma de Andalucía por la que se declararon doce lagunas como Reservas Integrales Zoológicas en la provincia de Cádiz, la Ley 2/1989, de 18 de julio de la Comunidad Autónoma de Andalucía por la que se aprobó el inventario de Espacios Naturales Protegidos que estableció medidas adicionales de protección y el Decreto 417/1990, de 26 de diciembre de la Comunidad Autónoma de Andalucía por el que se aprobó el Plan Rector de las Reservas naturales de la provincia de Cádiz. La sentencia comienza por recordar que el objeto del litigio, aunque referido a unas campañas posteriores, es idéntico a otros seguidos ante la misma Sala y cita el recurso 852/2008 en el que recayó sentencia de 18 de noviembre de 2010 .

Y por lo que respecta al plazo para reclamar por las pérdidas de rentas de los sucesivos años agrícolas, argumenta que en otras sentencias dictadas por el Tribunal -citando al efecto la sentencia de la Sección Primera de 14 de junio de 2007 (rec. 314/2005) o de la Sección Tercera de 29 de junio de 2007 (rec. 977/2003)- se llegó a la conclusión de que se trataba de daños continuados y no permanentes, por lo que se podrían reclamar por cada periodo que se liquidaba, pero suscitada de nuevo esta cuestión por la Administración demandada reconsidera su posición anterior y argumenta, en su fundamento jurídico sexto, las razones que le llevan a un cambio de criterio, argumentando que " las limitaciones al uso y explotación de las lagunas que impiden la normal obtención de rentas de las mismas con graves perjuicios para su propietaria, son daños permanentes y quedaron definitivamente objetivados con el dictado de las Leyes 2/87, de 2 de abril y 2/89 de 18 de junio y del Decreto 417/1990 de 26 de diciembre, antes citados, en definitiva, con la declaración de las lagunas de Reserva Integral de Interés Zoológico con las afectaciones derivadas de dicha normativa ". Esta conclusión le conduce a considerar que " el plazo de reclamación no puede mantenerse abierto de manera indefinida ni la sucesión de años agrícolas descubre un nuevo alcance de las limitaciones de uso y explotación de las lagunas que no viniera ya determinado desde un primer momento, o daños de otra naturaleza" Todo ello le permite afirmar que la reclamación relativa a los daños de 2005/06 y 2006/07, producidos por las afecciones de las citadas leyes en las rentas y aprovechamientos de las fincas, era extemporánea y estaba prescrita por aplicación del art. 142.5 de la Ley 30/1.992 , que fija el plazo de prescripción de un año a contar desde el evento lesivo, por cuanto la entrada en vigor de las últimas de dichas disposiciones y la determinación de esas afectaciones tuvo lugar el 2 de febrero de 2001.

Frente a ello la sociedad recurrente, de conformidad con lo exigido en el artículo 97 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , aduce como sentencias de contraste las siguientes:

- Sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 29 de octubre de 2011 ( rec. 1523/1998), de 30 de enero de 2001 ( rec. 1524/1998), de 14 de junio de 2007 ( rec. 314/2005 ) y de 21 de enero de 2009 ( rec. 301/2005 ).

- Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 3 de noviembre de 2004 (rec. 1192/2003 ).

- Sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 29 de junio de 2007 ( rec. 977/2003), de 1 de julio de 2010 ( rec. 256/2007 ) y 4 de febrero de 2010 ( rec. 257/2007 ).

Argumenta que existe identidad en cuanto a los hechos puesto que las sentencias del Tribunal Superior de Justicia versan todas ellas sobre reclamación de indemnización por la privación de derechos de uso e intereses patrimoniales legítimos que provocan las leyes protectoras 2/1987 y 2/1989 y el Decreto 417/90 de la Comunidad Autónoma de Andalucía ocasionando pérdidas de rentas (agrícolas, ganaderas, cinegéticas y turísticas) al limitar el uso y disfrute de las propiedades de los demandantes. Identidad respecto a las partes, pues todas ellas están afectadas en sus propiedades por la misma situación. Y en cuanto a los fundamentos, todos ellos solicitan sean indemnizados por la Comunidad Autónoma, basándose en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por ser los daños de naturaleza continuada.

Considera que la sentencia impugnada cambia la doctrina mantenida por la Sala ante la misma situación mantenida en anteriores sentencias y llega a la conclusión que los daños reclamados son permanentes y ha precluido el plazo de reclamación de un año con la consecuencia de declarar la reclamación extemporánea, mientras que todas las sentencias anteriores, invocadas de contraste, estimaban que los daños reclamados eran continuos sin que les afectara el año de prescripción.

Por otra parte, invoca tres sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo que, a su juicio, están en contradicción con la sentencia impugnada: STS de 1 de julio de 2005 (rec. 4225/2000 ) de 30 de septiembre de 2005 (rec. 56/2002), de 20 de enero de 1999 (rec. 5350/94) y de 7 de febrero de 1997 (rec. 219/1995). Sentencias que, a su juicio, establecen que la indemnización por las pérdidas de rentas ocasionadas por la privación de derechos e intereses patrimoniales legítimos, por causa de limitaciones impuestas por leyes, son reclamables ejercicio por ejercicio hasta la actualidad

Suscitado el debate en la forma expuesta debemos comenzar por recordar que la jurisprudencia de esta Sala viene declarando reiteradamente -por todas, sentencia de 26 de Marzo del 2010, dictada en el recurso 241/2009 y STS de 21 de diciembre de 2012 (rec. casación para unificación de doctrina 2439 / 2012) que la modalidad del recurso de casación para la unificación de doctrina se caracteriza por ser un recurso excepcional y subsidiario de la casación ordinaria, que tiene por objeto la corrección de la interpretación del ordenamiento jurídico realizada por los Tribunales de instancia, con la finalidad de potenciar la seguridad jurídica mediante la unificación en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico.

El objetivo radica, pues, en potenciar la seguridad jurídica, pero no en cualquier circunstancia, como en la modalidad general de casación, sino sólo cuando la inseguridad derive de la oposición en que incurran las resoluciones judiciales en presencia de litigantes en la misma situación procesal y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales (artículo 96, apartado 1). En consecuencia, la finalidad esencial de esta modalidad de casación no es tanto corregir la eventual infracción legal en que haya podido incidir la sentencia impugnada, cuanto en reducir a la unidad los criterios judiciales diseminados y discrepantes.

Procede descartar, ya desde un primer momento, que el cambio de criterio operado por el Tribunal de instancia, de forma razonada, apartándose del criterio sostenido en sentencias anteriores constituya el objeto propio de un recurso de casación para unificación de doctrina. Este Tribunal Supremo ya ha tenido ocasión de señalar en sentencia, Sala Tercera, Sección 6ª, de 16 de Julio del 2010 (Recurso: 420/2009 ) que el recurso de casación para unificación de doctrina no tiene por objeto aquellas sentencias en las que el distinto pronunciamiento responde a un cambio de criterio razonado por el Tribunal, pues con ello se justifica el diferente juicio valorativo de la situación controvertida, que no responde a una inadvertida contradicción en la aplicación de la ley sino a una reconsideración de la interpretación de la norma, debidamente fundada, que sustituye el criterio anterior, por lo que carece de objeto la unificación de doctrina que constituye la razón de ser de esta modalidad de recurso de casación. Como hemos señalado en sentencia de 15 de enero de 2010 " Es preciso recordar que la razón de ser del recurso de casación para la unificación de doctrina no es uniformar la interpretación normativa en general ni controlar la observancia de la jurisprudencia establecida, sino más modestamente evitar que supuestos sustancialmente idénticos sean resueltos de modo distinto. Y esto último no puede hacerse en el presente caso, porque, como se ha visto, el tribunal a quo ha cambiado legítimamente de criterio. Así las cosas, dado que el recurso de casación para la unificación de doctrina no cumple una función nomofiláctica no cabe controlar en esta sede que si la interpretación de la ley llevada a cabo en la instancia es correcta ".

Y por lo que respecta a las sentencias del Tribunal Supremo invocadas de contrastre no se aprecia la identidad requerida. La respuesta en este punto ha de ser coincidente con la dictada por la sección Tercera de esta misma Sala Tercera del Tribunal Supremo el día 23 de octubre de 2012 (recurso de casación para unificación de doctrina nº 3964/2011), y STS, Sala Tercera, Sección 6ª, de 26 de Julio del 2013 (Recurso: 6397/2011 ) en los que se resolvió exactamente la misma cuestión a raíz del recurso interpuesto por la propietaria de otras lagunas afectadas por las leyes de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Decíamos en dichas sentencias y ahora reiteramos que ".....el escrito de interposición cita, junto a ellas, otras cuatro sentencias, éstas de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, en las que se examinan supuestos más o menos semejantes a este que nos ocupa, pero que no se pronuncian sobre la concreta cuestión aquí debatida, que es, según ha quedado ya expuesto, la de si los daños causados por la declaración legal de espacios protegidos son daños continuados o permanentes. O cuando se pronuncian sobre la distinción entre daños permanentes y daños continuados lo hacen en un contexto distinto. Así:

La sentencia de 7 de febrero de 1.997 (recurso contencioso-administrativo 219/1.995 ), a la que se remiten buena parte de las sentencias aquí confrontadas, sí trata la distinción entre daños permanentes y daños continuados. Y concluye que los daños que allí examinaba eran continuados. Pero en aquel caso se trataba de reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas por determinadas empresas como consecuencia de la supresión anticipada de los derechos de aduana entre España y el resto de países de la Unión Europea. Y lógicamente la cuantificación de aquellos daños (por la obligada rebaja de los precios al poder comercializarse en España productos extranjeros no gravados por arancel) estaba condicionada al nivel de ventas de las empresas recurrentes durante el tiempo en que aquellos aranceles habrían debido estar en vigor según el Acta de Adhesión pero no lo estuvieron por el anticipo en su supresión. Por eso se consideraron continuados esos perjuicios que se reclamaban, porque no pudieron cuantificarse en el momento de la supresión. En el caso que aquí examinamos, por el contrario, no es que haya que esperar a un determinado momento futuro ("certus an et certus quando") para cuantificar los daños causados y poder reclamarlos; es que estos daños se generan, según la tesis de la recurrente, año tras año, de manera indefinida y sin límite de tiempo. Por lo que no tiene nada que ver con el caso resuelto por aquella sentencia.

Por lo que respecta a la sentencia de 20 de enero de 1.999 (recurso de casación 5.350/1.994 ), ésta se pronuncia sobre si procede o no la indemnización como consecuencia de la privación o limitación de los derechos del propietario derivada de la declaración por Ley de unos terrenos como espacios protegidos (Parque Natural de Monfragüe, en Extremadura). Esta es, efectivamente, la cuestión de fondo que subyace en la reclamación resuelta por la sentencia que es objeto de este recurso. Pero lo que aquí se discute no es, al menos de momento, el carácter resarcible de esas limitaciones legales (aquí indiscutible por expresa declaración del art. 6.2 de la Ley 2/1.987 ), sino si esos daños son permanentes o continuados. Y sobre esta cuestión no se pronunció aquella sentencia, por lo que tampoco es aplicable al caso.

Y por último, en las otras dos sentencias que la parte cita ( sentencias de 1 de julio de 2.005, recurso de casación 4.225/2.000 , y de 30 de septiembre de 2.005, recurso de casación 56/2.002 ) lo que se discutía era si determinados derechos y frutos de los propietarios de fincas afectadas por la declaración de Parque Nacional de Doñana estaban incluidos en el justiprecio del expediente de expropiación forzosa a la que aquellas estaban siendo sometidas, alcanzándose en ambas la conclusión de que esos determinados derechos -cuya identificación no viene aquí al caso- no estaban incluidos en el justiprecio y que, por tanto, su privación o limitación debía indemnizarse por otra vía, la de la responsabilidad patrimonial. Pero en ninguna de esas dos sentencias se planteó ni examinó la cuestión de si esa privación de derechos entrañaba un daño permanente o continuado, ni de la prescripción de la acción para reclamar. Y por tanto, tampoco son aplicables a este caso" .

Es decir, que estas cuatro sentencias en ningún caso resultan contrariadas por la sentencia recurrida, sencillamente porque no se refieren a la cuestión aquí debatida.

En todo caso, y por lo que respecta al fondo de la cuestión debatida las sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el día 23 de octubre de 2012 (recurso de casación para unificación de doctrina nº 3964/2011), y STS, Sala Tercera, Sección 6ª, de 26 de Julio del 2013 (Recurso: 6397/2011 ) razonaron que la determinación de " si los daños producidos como consecuencia de las limitaciones que la Ley 2/1.987 impone a los propietarios de los terrenos afectados por la declaración de espacios protegidos que aquella contiene -y que son indemnizables de acuerdo con el art. 6.2 de la misma Ley - pertenecen a la categoría de los "daños continuados", como entendieron las sentencias de contraste, o a la de los "daños permanentes", como entendió la sentencia recurrida.

Y la respuesta a esta cuestión ha de venir de la mano de la razón de ser de esa distinción efectuada por la jurisprudencia. Este Tribunal ha distinguido, efectivamente, entre daños permanentes y daños continuados " entendiéndose por los primeros aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aún cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, en tanto que los segundos, los daños continuados, son aquellos que en base a una unidad de acto se producen día a día de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad " ( sentencia de 7 de febrero de 1.997 , ya citada, a la que se remiten casi todas las sentencias de la Sala de Sevilla aquí confrontadas).

Pero esta distinción no es tanto conceptual o teórica como práctica. Se hace a los solos efectos de decidir si una acción está prescrita o no, para lo que se atiende al momento a partir del cual pudieron valorarse la totalidad de los perjuicios causados por un determinado evento lesivo. Por eso, para clasificar un daño en una u otra categoría, se atiende al momento en que pueden valorarse o cuantificarse esos perjuicios. Así se dice con toda claridad, por ejemplo, en la sentencia de 15 de febrero de 2.011, dictada en el recurso de casación 1.638/2.009 , con cita de otras. Dice esta sentencia -pronunciándose sobre las lesiones físicas a las que normalmente se aplica aquella distinción- que son "daños continuados" aquellos que no permiten conocer aún los efectos definitivos del quebranto y en los que, por tanto, el "dies a quo" del plazo para recurrir será aquél en que ese conocimiento se alcance; y que son "daños permanentes" los que se refieren, por el contrario, a lesiones irreversibles e incurables, aunque no intratables, cuyas consecuencias resultan previsibles en su evolución y en su determinación, siendo, así, cuantificables, de suerte que los tratamientos paliativos ulteriores, encaminados a obtener una mejor calidad de vida, o a evitar eventuales complicaciones en la salud, o a obstaculizar la progresión de la enfermedad, no enervan la realidad de que el daño ya se manifestó con todo su alcance.

Aquí se puede comprobar que, como decimos, la distinción entre daños continuados y permanentes lo que pretende es dar una respuesta a aquellos casos en los que no es posible valorar todos los perjuicios causados en el momento en que se produce el hecho generador del daño y en los que, por tanto, no puede tomarse esa fecha como " dies a quo " del plazo para reclamar. Y que, desde luego, no es una distinción trazada en razón del carácter definitivo o perdurable del daño, pues tanto los daños "continuados" como los "permanentes" tienen esa naturaleza. Quiere ello decir que el hecho de que se prive al propietario de manera definitiva -o cuando menos, indefinida- de un derecho (el derecho a cazar, pescar y explotar la finca de otras formas), y el hecho de que, lógicamente, ese perjuicio se produzca todos los días y todos los años que dure esa situación (en los que no se podrá cazar, pescar, cultivar, etc), todo ello no conlleva, sin más, que el daño sea de carácter "continuado". Lo será si la cuantificación de los todos los daños derivados de esa privación legal no pudo hacerse en el momento de promulgarse la Ley. Pero si pudieron determinarse y calcularse en esa fecha, entonces son daños de los que hemos llamado "permanentes".

Y en el caso que examinamos resulta claro que los perjuicios derivados de esa privación legal podían haberse calculado ya desde un primer momento, de la misma manera que se cuantifica de una sola vez la privación definitiva del derecho de propiedad (o de cualquier otro) en los expedientes de expropiación forzosa, a pesar de que el propietario se ha visto privado de la finca de manera definitiva. La prueba de que este cálculo era posible es que desde aquella declaración legal no ha ocurrido nada que haya modificado un ápice la situación del propietario, o que haya condicionado de un modo u otro los parámetros o criterios que podrían haberse utilizado ya en aquel momento para calcular los perjuicios causados (salvo el transcurso del tiempo, claro, pero esto es inevitable y previsible y, además, consustancial a los daños "permanentes" y a los "continuados", según ha quedado ya suficientemente explicado).

Todo ello hace que deba reputarse correcta la interpretación que, cambiando el criterio anterior seguido por la propia Sala, ha mantenido la sentencia recurrida. Lo que nos lleva a declarar que no ha lugar al presente recurso de casación.

QUINTO.- Aunque la razón de decidir de esta sentencia es la que hemos desarrollado y razonado en el fundamento precedente, es también forzoso reconocer (a mayor abundamiento) que, como señala la Administración recurrida, la interpretación que venía sosteniendo la Sala de instancia antes de su cambio de criterio conducía a situaciones absurdas e injustas. En particular, permitir a la propiedad reclamar eternamente, para siempre ("sine die") la pérdida de rentas producida en cada campaña agrícola, sin límite de tiempo, lo que le llevaría en pocos años a obtener una indemnización superior a la que le correspondería si se le hubiesen expropiado los bienes y derechos afectados, como autoriza a hacer el art. 6.1 de la Ley, lo que resulta absurdo. Y es, además, una posibilidad, la de reclamar por la privación del derecho a explotar la finca, que no sólo beneficiaría al propietario en el momento de la promulgación de la Ley 2/1.987 , sino que se haría extensiva también a sus herederos o causahabientes aunque hubiesen recibido o adquirido la finca después de la entrada en vigor de aquella Ley, lo que no parece compatible con el principio que proscribe el enriquecimiento injusto o sin causa.

Y esas consecuencias absurdas e injustas de la interpretación que se pretende en este recurso de casación para la unificación de doctrina redundan, como decimos, en la necesaria desestimación del mismo".

En atención a todo lo expuesto, procede declarar no haber lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto, lo que determina la imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente en aplicación del artículo 129.2º de la Ley Jurisdiccional , si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el punto 3º del citado precepto legal y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 4.000 euros la cifra máxima que, por todos los conceptos, podrá ser repercutida por la parte recurrida.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución.