STS, 4 de Octubre de 2013
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 04 Octubre 2013 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Octubre de dos mil trece.
Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Ramiro Reynolds Martínez, en nombre y representación de la Federación de Asociaciones de los Cuerpos Superiores de la Administración Civil del Estado, contra el Real Decreto 257/2012, de 27 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.
Se ha personado como parte demandada la Administración General del Estado.
El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 28 de febrero de 2012, Real Decreto 257/2012, de 27 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 28 de enero de 2012.
Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda. En dicho escrito, presentado el día 20 de julio de 2012, se solicita que se estime el recurso contencioso administrativo y se anule el Real Decreto 257/2012, de 27 de enero, que se recurre, en lo relativo a la disposición final primera del mismo.
Habiéndose dado traslado a la Administración General del Estado del escrito de demanda, por el Abogado del Estado se presenta escrito de contestación, de fecha 9 de octubre de 2012, en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso, por ser conforme a Derecho la disposición final impugnada, y se haga imposición de costas.
Mediante auto de esta Sala, de 13 de diciembre de 2012 , se acordó no haber lugar a recibir el recurso contencioso administrativo a prueba. Resolución confirmada mediante auto de 19 de febrero de 2013, que desestimó la reposición deducida contra tal denegación.
Se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 1 de octubre de 2013, fecha en que tuvo lugar dicho acto.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se impugna el Real Decreto 257/2012, de 27 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 28 de enero de 2012.
Los reparos a la legalidad del citado Real Decreto, que opone la recurrente en su escrito de demanda, tienen un ámbito muy concreto y determinado, pues se refieren únicamente a la previsión contenida en la disposición final primera, que establece que no es preciso que el titular de la Dirección General de Deportes sea funcionario público de carrera.
En concreto, la indicada disposición final primera, apartado dos, del Real Decreto impugnado modifica el Real Decreto 2195/2004, de 25 de noviembre , por el que se regula la estructura orgánica y las funciones del Consejo Superior de Deportes, y establece, en lo que ahora interesa, la redacción del apartado 5 del artículo 6 con el siguiente tenor: " En atención a las características especiales de este órgano directivo, no será preciso que su titular ostente la condición de funcionario, de conformidad con lo previsto en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril ".
Antes de continuar con los términos de la presente impugnación, conviene tener en cuenta que el desarrollo de la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte que dispone el Real Decreto 257/2012, tiene su origen en el Real Decreto 1823/2011, de 21 de diciembre, que reestructura los departamentos ministeriales, y determina que corresponderá al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la propuesta y ejecución de la política el Gobierno en materia educativa, de cultura, y por lo que hace al caso, corresponde a tal Ministerio la " propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia de deporte ". Además, se adecua la organización del anterior Ministerio de Educación, del anterior Ministerio de Cultura y del Consejo Superior de Deportes a la reestructuración operada por el citado RD 1823/2011, por lo que se atribuye al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte las competencias en materia de deportes a través de la adscripción del Consejo Superior de Deportes.
Por otro lado, mediante el ahora recurrido Real Decreto 257/2012, en lo que se refiere al artículo 6 del mentado Real Decreto 2195/2004 , únicamente se modifican los apartados 1, 2 y 4 que, respecto de las funciones de la Dirección General de Deportes, se concretan en la protección de la salud de los deportistas, la planificación, la construcción de instalaciones deportivas y su actualización (apartado 1), en la estructura de las subdirecciones (apartado 2), y en los nuevos organismos (apartado 4). De manera que el apartado 5, ahora impugnado, no experimenta ninguna alteración respecto de la redacción contenida en el Real Decreto 2195/2004.
La impugnación de la norma contenida en el indicado artículo 6.5, se sustenta, a tenor de lo expuesto en el escrito de demanda, en el siguiente razonamiento. El Real Decreto impugnado no justifica ni motiva por qué el titular de la Dirección General de Deportes puede no ser, necesariamente, un funcionario público. Además, se añade que no concurren razones de ningún tipo que avalen que esa Dirección General no deba ser cubierta, en todo caso, por un funcionario público, a tenor de la jurisprudencia de esta Sala. De modo que, se concluye, se está produciendo una ampliación injustificada, incompatible con el carácter excepcional que establece el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado , para los nombramientos de los titulares de las Direcciones Generales que pueden recaer sobre personas que no tengan la condición de funcionarios públicos.
Por su parte, el Abogado del Estado aduce la causa de inadmisibilidad, prevista en el artículo 69.c), en relación con el artículo 28, de la LJCA , porque la previsión que ahora se impugna, contenida en la disposición final primera del Real Decreto 257/2012 recurrido, que modifica el artículo 6.5 del RD 2195/2004 , ya se encontraba en este último Real Decreto, desde su redacción originaria en el citado año 2004. De manera que ahora se recurre una norma de 2004 que no ha sido modificada por el Real Decreto que ahora se impugna. Teniendo en cuenta que el Real Decreto recurrido únicamente modifica el artículo 6 del Real Decreto 2195/2004 en los apartados 1, 2 y 4, pero no modifica el apartado 5 que contiene la norma impugnada. Igualmente se niega la falta de justificación porque la introducción de dicha previsión sí está razonada.
Planteados en los términos expuestos el debate procesal, merece un examen preferente la causa de inadmisibilidad que opone la Administración General del Estado en su escrito de contestación a la demanda, pues su estimación nos relevaría del examen de la cuestión de fondo suscitada.
Considera la Administración recurrida, como antes adelantamos, que la redacción del artículo 6.5 del Real Decreto 2195/2004 , tras la reforma de dicho Real Decreto mediante el Real Decreto 257/2012, ahora recurrido, es idéntica. De modo que no ha experimentado ninguna modificación en el Real Decreto de 2012 que ahora se recurre.
La causa de inadmisibilidad que se alega, con sustento en lo dispuesto en los artículos 69.c ) y 28 de la LJCA , no puede ser estimada porque la mera reiteración de una norma en otra posterior no determina la inadmisibilidad del recurso respecto de esa norma reproducida posteriormente. Así es, puede suceder que la modificación de normas conexas a la impugnada, o la introducción de otras nuevas, hagan variar el sentido, alcance y finalidad de la norma reproducida en un texto normativo posterior. O bien, puede suceder también que el ordenamiento jurídico al que deba sujetarse la norma reglamentaria haya cambiado, como señalamos en nuestra Sentencia de 11 de junio de 2013 (recurso contencioso administrativo nº 299/2011 ) para desestimar un alegado similar.
Por otro lado, conviene recordar que el artículo 28 de la LJCA se refiere únicamente a los " actos " de reproducción y confirmatorios, lo que no parece incluir a las disposiciones generales, si tenemos en cuenta, además, que las causas de inadmisibilidad han de ser objeto de una interpretación restrictiva, incompatible, por exigencia de la tutela judicial efectiva ( artículo 24.1 de la CE ), con esa extensión a las normas reglamentarias que se postula en la contestación a la demanda.
En todo caso no está de más recordar que nuestro sistema jurídico de impugnación de las disposiciones generales permite la impugnación directa, que ahora se ejercita, y también la impugnación indirecta sobre los actos de aplicación a los que dicha norma reglamentaria presta cobertura, siempre que se funden en la disconformidad a Derecho de esa norma reglamentaria. Y ni que decir tiene, como señala el artículo 26 de nuestra Ley Jurisdiccional , que puede interponerse recurso indirecto, que es cuando realmente se calibra el efectivo alcance, el rigor, o la pura ilegalidad que puede emerger en su aplicación, de la norma reglamentaria, aunque no se haya deducido el recurso directo contra dicha disposición o aunque el mismo haya sido desestimado.
Quiere esto decir que la previsión normativa citada puede impugnarse, directamente, cuando se introduce la innovación en el ordenamiento jurídico (a), cuando se reitera o reproduce su contenido posteriormente con motivo de la modificación del texto normativo en que se encuentra (b), e, indirectamente, cuando se dicta un acto administrativo al amparo de dicha norma reglamentaria (c).
Despejado el anterior obstáculo procesal de inadmisibilidad, nos corresponde, por tanto, determinar seguidamente la legalidad de la previsión contenida en el artículo 6.5, que modifica la disposición final primera del Real Decreto 257/2012 impugnado.
Los nombramientos de Directores Generales han de efectuarse, con carácter general, de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 6.10 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado , entre funcionarios de carrera, según dispone el artículo 18.2 de dicha Ley . Se establece, por tanto, una reserva general para los "funcionarios de carrera".
La anterior norma encuentra su excepción en el propio artículo 18.2 citado, cuando dispone que " salvo que el Real Decreto de estructura del Departamento permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario ".
La determinación de lo que ha de entenderse por " características específicas " de las funciones de la Dirección General debe realizarse a la luz de nuestra propia jurisprudencia, elaborada en la interpretación y aplicación del citado artículo 18.2 de la Ley 6/1997 . Nos referimos, entre otras, a nuestras Sentencias de 21 de marzo de 2002 (recurso contencioso administrativo nº 1060/2000 ), 6 de marzo de 2007 (recurso contencioso administrativo nº 23/2006 ), 4 de junio de 2008 (recurso contencioso administrativo nº 26/2006 ), 2 de julio de 2008 (recurso contencioso administrativo nº 81/2005 ), 3 de septiembre de 2010 (recurso contencioso administrativo nº 528/2008 ), 28 de septiembre de 2010 (recurso contencioso administrativo nº 49/2008 ), 11 de noviembre de 2010 (recurso contencioso administrativo nº 488/2009 ), 18 de diciembre de 2012 (recurso contencioso administrativo nº 528/2010 ) y 19 de febrero de 2013 (recurso contencioso administrativo nº 241/2012 ).
Pues bien, la indicada jurisprudencia establece que, aún reconociendo un cierto margen de discrecionalidad en la apreciación de lo que ha de entenderse por tales características específicas o singulares, para acudir a la excepción que establece el artículo 18.2 de tanta cita, es preciso, en primer lugar, que se realice una justificación y motivación concreta y suficiente al respecto; en segundo lugar, que tal justificación debe sustentarse en hechos objetivos, evitando hacer referencias vagas y genéricas o expresando juicios de valor; y, en tercer lugar, lo relevante es que las funciones de la dirección general en cuestión pongan de manifiesto que se precisan unos conocimientos y preparación ajenos a los propios de los cuerpos funcionariales. Es decir, debe expresarse por qué los cuerpos funcionariales carecen de la preparación y experiencia necesaria para que el funcionario de carrera sea el titular de esa concreta dirección general.
La proyección de nuestra doctrina, sintéticamente expuesta en el fundamento anterior y dictada en la aplicación del mentado artículo 18.2 de la Ley 6/1997 , sobre el caso examinado, nos conduce inexorablemente a la estimación del recurso contencioso administrativo.
Así es, el ahora impugnado Real Decreto 257/2012, de 27 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, no contiene ninguna justificación sobre el contenido de su disposición final segunda que modifica el Real Decreto 2195/2004 , salvo la expresión del propio artículo 6.5 cuando señala que " En atención a las características especiales de este órgano directivo" . De manera que no se hace la más mínima referencia, en su exposición, a las razones por las que el titular de la Dirección General de Deportes no tiene que ser necesariamente funcionario de carrera, que es la norma general del artículo 18.2 de la Ley 6/1997 .
Bien podría pensarse que si el citado Real Decreto de 2012, como antes señalamos, se limita a reiterar y repetir, en este punto, lo dispuesto en el artículo 6.5 del Real Decreto 2195/2004, de 25 de noviembre , por el que se regula la estructura orgánica y funciones del Consejo Superior de Deportes, dicha justificación debería encontrarse, por tanto, en este Real Decreto de 2004. Pero no es así, pues en la exposición que precede al articulado de este real decreto se indica, como destaca el Abogado del Estado, que hay una " creciente complejidad jurídica de las diferentes relaciones en el mundo del deporte ", pero ello es para añadir que tal complejidad " hace aconsejable la unificación de los servicios de esta naturaleza que los dirija y coordine ", como es el Consejo Superior de Deportes que regula. De modo que ni se explica por qué se hace esa salvedad a la reserva general para funcionarios, ni se pone de manifiesto ningún área de conocimiento que resulte ajeno a los propios de los cuerpos funcionariales.
Pero es que, además, conviene reparar que cuando por primera vez se introduce en nuestro ordenamiento jurídico esta excepción para el titular de la Dirección General de Deportes es mediante Real Decreto 1125/2000, de 16 de junio, sobre la estructura orgánica y funciones del Consejo Superior de Deportes, que en su artículo único modifica, exclusivamente, el artículo 6.3 del Real Decreto 286/1999, de 22 de febrero , quedando la siguiente redacción " En atención a la características especiales de este órgano directivo, no será preciso que su titular ostente la condición de funcionario, de conformidad con lo previsto en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril ". Por ello, la justificación ha de buscarse, como es natural, en la exposición de este Real Decreto de 2000.
Pues bien, se indica en dicha exposición, tras aludir, de modo genérico, a las " funciones que corresponden a la Dirección General de Deportes ", que " ello dota de especiales características a las funciones que desempeña el titular del órgano directivo de que se trata, que corresponden a los distintos ámbitos del deporte, muchas de las cuales no son asimilables a las llevadas a cabo por otros órganos directivos, lo que aconseja en aplicación de la excepción prevista en el artículo 46, en relación con el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado ".
Como se aprecia, esa justificación tiene un carácter vago, genérico e inconcreto, pues aunque se establece para la Dirección General de Deportes, nada impediría que la misma se transportara a cualquier otra Dirección General, ya que salvo la referencia " ámbitos del deporte ", no se señala cual es la característica singular y específica de esa Dirección General que precise de unos conocimientos y experiencia distintos o superiores a los que tienen los miembros de los cuerpos funcionariales. No se expresa a qué tipo de conocimientos y cualidad se refiere. Dicho de otro modo, no se describe el perfil concreto que ha de tener el titular de la Dirección General de Deportes que sea revelador de la insuficiencia de los conocimientos y preparación propios de los funcionarios de carrera, para entender justificada esa excepción a la reserva legal a favor de dichos funcionarios.
En consecuencia, procede estimar el recurso contencioso administrativo y declarar la nulidad del apartado 5 del artículo 6 contenido en el apartado dos de la disposición final primera , apartado dos, del impugnado Real Decreto 257/2012, de 27 de enero , por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer imposición de costas.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Federación de Asociaciones de los Cuerpos Superiores de la Administración Civil del Estado, contra el Real Decreto 257/2012, de 27 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Y declarar la nulidad del apartado 5 del artículo 6 contenido en el apartado dos de la disposición final primera del expresado Real Decreto 257/2012, de 27 de enero , que dispone que " En atención a las características especiales de este órgano directivo, no será preciso que su titular ostente la condición de funcionario, de conformidad con lo previsto en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril ", por no ser conforme con el ordenamiento jurídico. No se hace imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá ser publicada en el Boletín Oficial del Estado e insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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