STS, 27 de Septiembre de 2013

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 1 de octubre de 2010 (recurso nº 28/2007 ) en la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de Dª Catalina contra la desestimación presunta, por silencio, del recurso de alzada formulado contra los acuerdos de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona de 22 de diciembre de 2005 y el 25 de enero de 2006, el primero de ellos de aprobación definitiva de la Modificación puntual del Plan General en el ámbito del Plan Parcial 12, Camí del Mig, de Masnou y el segundo dando conformidad al texto refundido de dicha modificación puntual, y contra la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de 30 de octubre de 2006 estimatoria del recurso de alzada formulado por D. Isaac contra los mencionados acuerdos de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona de 22 de diciembre de 2005 y 25 de enero de 2006.

En el fundamento jurídico primero de la sentencia se resumen los argumentos aducidos en la demanda del siguiente modo:

PRIMERO.- (...) La pretensión anulatoria de los actos recurridos y de reconocimiento de una situación jurídica individualizada se sustenta en los siguientes motivos de impugnación: 1. Vulneración de los artículos 94 , en relación con los artículos 58 y 59, de la Ley 2/2002, de Urbanismo ; 2. Infracción de lo dispuesto en el artículo 8 y concordante de la Ley 2/2002, de Urbanismo ; 3. Nulidad de pleno derecho de la modificación puntual del PGMO del Masnou en el sector PP 12, por traer causa de convenios urbanísticos que adolecen de nulidad; 4. Con la aprobación de los convenios el Ayuntamiento articula un sistema de actuación al margen de la legislación urbanística, contraviniendo el PGMO aprobado definitivamente el 13 de diciembre de 2000; 5. Nulidad del convenio de 23 de mayo de 2002 y de la resolución del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de 21 de octubre de 2002, al modificar el ámbito del PP 12 prescindiendo del procedimiento establecido, artículos 56 y siguientes del DL 1/1990, de 12 de julio : vulneración del artículo 14 de la CE ; 6. Nulidad de la aprobación definitiva de la modificación puntual del PGMO por traer causa de unos convenios y acuerdos nulos por no haber sido informados por el arquitecto municipal, ni por el secretario e interventor de la Corporación, no contar con el informe previo favorable del Departament de Governació y por no haber seguido ninguna tramitación; 7. Vulneración del principio de que nadie puede ir en contra de sus propios actos; 8 Nulidad de la modificación puntual del PGMO por vulnerar el principio de justa distribución entre beneficios y cargas; 9. Nulidad de los convenios y acuerdos por desviación de poder; 10. Nulidad por: no haber resuelto las alegaciones presentadas en la aprobación inicial; no aprobación provisional; falta de resolución del recurso de alzada ...

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En los siguientes fundamentos la sentencia da respuesta a las distintas cuestiones suscitadas y, como hemos visto, termina estimando la demanda. Ahora bien, al haber sido inadmitidos por la Sección Primera de esta Sala los motivos de casación primero y tercero -a ello nos referimos más adelante- han quedado fuera del debate en casación otras cuestiones que fueron abordadas por la Sala de instancia, por lo que solo reseñaremos aquí las consideraciones y el pronunciamiento de la sentencia que se refieren a la nulidad de los convenios urbanísticos de fechas 3 de mayo de 2001, 27 de abril de 2001, 23 de mayo de 2002 y 16 de julio de 2002 por haber sido declarada tal nulidad en sentencia de la misma Sala de instancia de 24 de septiembre de 2010 (recurso contencioso-administrativo nº 488/03 ). Sobre esta cuestión, el fundamento jurídico octavo de la sentencia recurrida señala lo siguiente:

(...) OCTAVO.- Los convenios urbanísticos de los que se pretende deducir la nulidad de los acuerdos recurridos por adolecer de motivos de nulidad, no son objeto del presente recurso y si bien alguno de ellos, como los de fecha 27 de abril y 3 de mayo de 2001, 23 de mayo de 2002 y 16 de julio de 2002, son antecedente de la regulación del sector PP-12 dada en la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Masnou, cuyo Texto refundido fue aprobado definitivamente el 19 de septiembre de 2001, no guardan relación directa con los acuerdos recurridos, resultando por ello inadecuada la inclusión de diversos motivos de impugnación a los mismos referidos, como también lo son los que traen causa de otras resoluciones no recurridas en este proceso, como son el acuerdo de 13 de diciembre de 2000, que aprobaba definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Masnou y el acuerdo de 21 de octubre de 2002, que estimaba el recurso de alzada formulado contra el anterior acuerdo y contra el de 19 de septiembre de 2001, razón por la cual deben ser rechazados.

En el apartado 1.1 de la Memoria se contiene mención del convenio urbanístico de fecha 23 de mayo de 2002, con la indicación de que el mismo tenía como finalidad proteger y conseguir la continuidad del negocio agrícola, consistente en el cultivo intensivo de flores en viveros e invernaderos, en la finca número 18, para que no se viera afectada esa actividad, pero ese convenio urbanístico guarda relación la resolución adoptada el 21 de octubre de 2002 por el Conseller de Política Territorial i Obres Públicas.

Esa resolución estimó el recurso de alzada formulado contra el acuerdo de 19 de septiembre de 2001, que aprobaba definitivamente el Texto refundido de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Masnou, acordando excluir del sector PP-12 2.233 m2 de suelo. La modificación puntual impugnada pretende adecuar los límites del sector PP-12, pero no alcanza al citado convenio urbanístico, por lo que su sola cita como antecedente no puede servir para abrir la posibilidad de su impugnación.

En todo caso, es de ver que con fecha 24 de septiembre de 2010 se ha dictado sentencia en el recurso tramitado en esta Sala y Sección con el número 488/03 , que tiene por objeto las resoluciones y los convenios respecto de las cuales se pretende deducir la nulidad de los actos administrativos aquí recurrido, en el que se hacen valer los mismos motivos de impugnación, expresándose en los siguientes términos:

"TERCERO.- Se alega vulneración del artículo 84 de la LPAC por no haberse dado trámite de audiencia y notificado a la recurrente los convenios impugnados, pero es de ver que no es hasta la entrada en vigor de la Ley 2/2002, de 14 de marzo , de Urbanismo , no aplicable al caso de autos por razones temporales, cuando se dispone la publicación e información pública de los convenios (artículos 8.3 y 98.4 ), por lo que no cabe apreciar defecto formal invalidante en ese sentido.

También se defiende la nulidad de los convenios urbanísticos recurridos y de las resoluciones que los aprueban, por no haber sido informados por el Arquitecto municipal, el Secretario y el Interventor, no contar con el informe previo del Departament de Governació y no haber seguido ninguna tramitación, pero no se cita precepto alguno que se haya de estimar vulnerado, por exigir esas actuaciones.

Respecto del convenio de 23 de mayo de 2002 se refiere la falta de aprobación del mismo por el Pleno del Ayuntamiento, pero esa situación, si bien pudiera alcanzar al propio convenio, no ha de incidir en las prescripciones contenidas en el acuerdo de 21 de octubre de 2002.

Sin deducir consecuencia alguna, en la demanda se recoge indicación de otro defecto de forma, esta vez referido al expediente administrativo, al que se tacha de incompleto por faltar algunos de los antecedentes de la revisión impugnada, hecho que perjudica y causa indefensión a la parte actora, pero, no se aporta razón de defecto concreto del que poder deducir que la información contenida en el expediente administrativo no haya sido suficiente y originara indefensión.

CUARTO.- También se defiende la contravención del contenido y de la normativa de la revisión del Plan General de ordenación urbanística de Masnou, aprobada provisionalmente el 6 de julio de 2000 por el Ayuntamiento de Masnou y definitivamente por acuerdo de la Comissió Territorial d`Urbanisme de Barcelona de 13 de diciembre de 2000, y la vulneración del artículo 56 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , por el que se aprueba el Texto refundido de la legislación urbanística (TRLUC).

La facultad revisora, como excepción que es al principio de vigencia indefinida de los planes urbanísticos, proclamado en el artículo 72 del TRLUC y expresión de la garantía de continuidad y situación de certidumbre de que debe gozar el administrado en la ejecución de aquéllos, sólo puede realizarse cuando concurran las circunstancias previstas en su artículo 73 , concretamente, cuando se cumpla el plazo que en el mismo se señale y, en todo caso, cuando se presenten las circunstancias que se establecen en el epígrafe e) del número 1 del artículo 23 -revisión en función de la población total y su índice de crecimiento, recursos, usos e intensidad de ocupación y otros elementos que justificaren la modificación de la clasificación del suelo inicialmente adoptada-, y se ha de hacer mediante la tramitación y aprobación de un nuevo plan.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 59.2 del TRLUC , "la Comisión u Organismo que hubiera aprobado inicialmente el Plan, en vista del resultado de la información pública lo aprobará provisionalmente con las modificaciones que procediesen y lo someterá a la Autoridad u órgano competente que deba otorgar la aprobación definitiva, a fin de que lo examine en todos sus aspectos y decida en el plazo de seis meses desde el ingreso del expediente en el Registro, transcurrido el cual sin comunicar la resolución se entenderá aprobado por silencio administrativo".

Con la aprobación provisional de la revisión del planeamiento urbanístico general el Ayuntamiento de Masnou perdió toda potestad sobre el plan aprobado, de forma que no estaba facultado para introducir una nueva ordenación urbanística, no recogida con anterioridad, ni aun disponiendo de informe favorable de la Comissió Territorial d`Urbanisme de Barcelona en ese sentido, contenida en la aprobación definitiva, ya que en ese trámite sólo se puede aprobar, suspender o denegar la aprobación definitiva. La ordenación de la elaboración de un texto refundido en el que se introduzcan una serie de prescripciones tampoco puede servir a ese fin, en cuanto que éstas han de ir referidas a la ordenación urbanística recogida en el instrumento de planeamiento sometido a la aprobación definitiva.

Como ya se indicara en la lejana sentencia del Tribunal Supremo de fecha 28 de julio de 1986 , en atención a lo establecido en el artículo 41 de la Ley del Suelo y el 132 del RPU , "las modificaciones de cualquiera de los elementos de los planes se sujetarán a las mismas disposiciones enunciadas para su formulación, por lo que tratándose, en el caso enjuiciado, de modificaciones de las Normas del Plan General Metropolitano, ha de examinarse si se ha cumplido la regulación dicha, que, en esencia, comporta lo siguiente: para el caso de que el expediente seguido para la aprobación del Plan estuviese formalmente completo (pues en otro caso ha de devolverse al ente de que proceda para que se cumplimenten los trámites omitidos), la Administración podrá adoptar alguna de estas decisiones, a saber, aprobar pura y simplemente el plan, o denegar la aprobación definitiva, y como una tercera alternativa, regulada en el citado artículo 132, en su apartado 3 .b, se contempla la suspensión de la aprobación del Plan, por presentar deficiencias que deban subsanarse".

En el Texto refundido se introdujo una nueva ordenación urbanística, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Masnou el 31 de mayo de 2001, en el que también se disponía someter la documentación del mismo a información pública por el plazo de un mes, como si de una modificación sustancial se tratara, pero la observancia de este trámite no resulta suficiente en cuanto que se exigía una nueva tramitación del procedimiento dispuesto para la aprobación de un plan general de ordenación urbanística.

La estimación de este motivo de impugnación ha de comportar la estimación parcial del recurso para declarar la nulidad de la resolución dictada el 19 de septiembre de 2001 por la Comissió Territorial d`Urbanisme de Barcelona, que da conformidad al texto refundido y de la dictada el 21 de octubre de 2002 por el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques, por la que se estima el recurso de alzada contra la anterior, así como de los convenios vinculados con esas resoluciones, de fecha 27 de abril y 3 de mayo de 2001 y de sus modificaciones de fecha 16 de julio de 2002, así como del convenio de 23 de mayo de 2002, no así de la resolución de la citada Comissió de 13 de diciembre de 2000, por la que se aprueba definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Masnou, cuyo ordenación urbanística se mantiene, y el decaimiento de los demás motivos de impugnación en cuanto que con los mismos se pretendía la obtención por la recurrente del mismo tratamiento dado al propietario que interpuso el recurso de alzada contra el Texto refundido, que fue estimado en el acuerdo recurrido de 21 de octubre de 2002, o la apreciación de la vulneración del principio de justa distribución de beneficios con la nueva ordenación urbanística contenida en el citado Texto refundido, cuando sus determinaciones han quedado sin efecto, sin que la desviación de poder alegada haya quedado acreditada ".

La citada sentencia estima parcialmente el recurso y declara la nulidad de la resolución dictada el 21 de octubre de 2002 por el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques y de la resolución dictada el 19 de septiembre de 2001 de la Comissió Territorial d`Urbanisme de Barcelona, así como de los convenios urbanísticos de fecha 3 de mayo de 2001, 27 de abril de 2001, 23 de mayo de 2002 y sendos convenios de 16 de julio de 2002. Pese a que la misma no es firme, este Tribunal hace suyos los pronunciamientos contenidos en la misma por las razones en ella expresadas, de forma que también procede estimar el presente recurso para declarar la nulidad de la ordenación recogida en la modificación puntual aquí recurrida que atiende a la contenida en las resoluciones declaradas nulas en la sentencia referenciada.

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Notificada la sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento del Masnou preparó recurso de casación y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 24 de noviembre de 2010, en el que formulaba tres motivos de casación, si bien los motivos primero y tercero serían luego inadmitidos por auto de la Sección Primera de esta Sala de 19 de abril de 2012 .

El motivo segundo -único admitido- se formula al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , alegándose la infracción del artículo 120.3 en relación con el artículo 24.1 de la Constitución .

En el desarrollo del motivo se afirma que la sentencia instancia incurre en incongruencia interna en su fundamento de derecho octavo; y ello, señala el Ayuntamiento recurrente, porque allí la Sala de instancia admite que "los convenios urbanísticos de los que pretende deducirse la nulidad de los acuerdos recurridos por adolecer de motivos de nulidad, no son objeto del presente recurso", y, sin embargo, termina estimando la demanda en lo que se refiere a la pretensión declarativa de la nulidad de los citados convenios, proyectando sobre el caso enjuiciado los efectos de una sentencia dictada por la misma Sala de instancia al conocer de un recurso distinto, vulnerándose de esa forma -según se alega- el derecho a la tutela judicial efectiva del Ayuntamiento demandado e infringiéndose el deber de motivación de las resoluciones judiciales.

Mediante auto de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 19 de abril de 2012 se acordó la inadmisión de los motivos de casación primero y tercero y la admisión de motivo segundo, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

No habiendo habido personación de parte recurrida, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 25 de septiembre de 2013, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 6463/2010 lo dirige la representación del Ayuntamiento del Masnou contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 1 de octubre de 2010 (recurso nº 28/2007 ) en la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de Dª Catalina contra la desestimación presunta, por silencio, del recurso de alzada formulado contra los acuerdos de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona de 22 de diciembre de 2005 y el 25 de enero de 2006, el primero de ellos de aprobación definitiva de la Modificación puntual del Plan General en el ámbito del Plan Parcial 12, Camí del Mig, de Masnou y el segundo dando conformidad al texto refundido de dicha modificación puntual, y contra la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de 30 de octubre de 2006 estimatoria del recurso de alzada formulado por D. Isaac contra los mencionados acuerdos de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona de 22 de diciembre de 2005 y 25 de enero de 2006.

En el antecedente segundo hemos expuesto una síntesis de los argumentos de impugnación que se aducían en la demanda, así como el razonamiento con el que la Sala de instancia estima la pretensión declarativa de la nulidad de los convenios urbanísticos de fecha 3 de mayo de 2001, 27 de abril de 2001, 23 de mayo de 2002 y 16 de julio de 2002 por haber sido declarada tal nulidad en sentencia de la misma Sala de instancia de fecha 24 de septiembre de 2010 (recurso contencioso- administrativo nº 488/03 ). A esta cuestión se refiere el único motivo de casación admitido, cuyo contenido hemos resumido en el antecedente tercero y que ahora pasamos a examinar.

Según hemos visto, el motivo de casación se formula al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -infracción de las normas reguladoras de la sentencia, alegándose la infracción del artículo 120.3 en relación con el artículo 24.1 de la Constitución , por entender el Ayuntamiento recurrente que la sentencia de instancia incurre en incongruencia interna en su fundamento de derecho octavo, porque allí se admite que "los convenios urbanísticos de los que pretende deducirse la nulidad de los acuerdos recurridos por adolecer de motivos de nulidad, no son objeto del presente recurso", y, sin embargo, la Sala de instancia termina acogiendo la demanda en lo que se refiere a la pretensión declarativa de la nulidad de los citados convenios, proyectando sobre el caso enjuiciado los efectos de una sentencia dictada por la misma Sala de instancia al conocer de un recurso distinto,

La queja de contradicción o incongruencia de la sentencia -se trataría de una incongruencia interna- no puede ser acogida ya que el desajuste al que se refiere la representación del Ayuntamiento del Masnou más bien responde a la poco afortunada redacción de algún pasaje del citado fundamento de derecho octavo de la sentencia, que, sin embargo, no desvirtúa la coherencia de la fundamentación apreciada en su conjunto. Veamos.

En el último párrafo de ese fundamento octavo de la sentencia recurrida se alude a la anterior sentencia de la Sala de instancia de 24 de septiembre de 2010 (recurso contencioso-administrativo nº 488/2003 ) señalando lo siguiente: "(...) La citada sentencia estima parcialmente el recurso y declara la nulidad de la resolución dictada el 21 de octubre de 2002 por el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques y de la resolución dictada el 19 de septiembre de 2001 de la Comissió Territorial d`Urbanisme de Barcelona, así como de los convenios urbanísticos de fecha 3 de mayo de 2001, 27 de abril de 2001, 23 de mayo de 2002 y sendos convenios de 16 de julio de 2002. Pese a que la misma no es firme, este Tribunal hace suyos los pronunciamientos contenidos en la misma por las razones en ella expresadas, de forma que también procede estimar el presente recurso para declarar la nulidad de la ordenación recogida en la modificación puntual aquí recurrida que atiende a la contenida en las resoluciones declaradas nulas en la sentencia referenciada». Pues bien, ha de entenderse que lo que hace la sentencia aquí recurrida es proyectar al caso enjuiciado las consecuencias de la nulidad ya declarada de los convenios urbanísticos, en la medida en que tal nulidad, como hemos visto en el antecedente de hecho segundo, constituía uno de los motivos de impugnación aducidos por la representación procesal de la parte demandante.

En definitiva, nada impedía que la propia Sala que había dictado la anterior sentencia tomase en consideración la nulidad declarada de los convenios urbanísticos, pues la invalidez de éstos era esgrimida por la demandante como causa de nulidad de la modificación de planeamiento impugnada. La parte dispositiva de la sentencia recurrida no declara la nulidad de los convenios -la declaración de nulidad que se hace en el fallo se refiere a los acuerdos aprobatorios de la modificación del planeamiento-, pero resuelve el litigio en coherencia con aquel anterior pronunciamiento anulatorio por entender que sobre la modificación de planeamiento que es objeto de impugnación se proyectan los vicios de nulidad apreciados en la primera sentencia. Tal conclusión debe considerarse acertada pues responde a la necesidad de coherencia de las resoluciones judiciales, y, en definitiva, al principio de seguridad jurídica. Pueden verse en este sentido nuestras sentencias de 20 de noviembre de 2009 (casación 4917/2005 ), 17 de septiembre de 2009 (casación 4924/2005 ), 29 de abril de 2009 (casación 157/2005 ), 24 de septiembre de 2008 (casación 4180/2004 ), 12 de junio de 2007 (casación 7487/2003 ) y 16 de diciembre del 2010 (casación 4451/2006 ), entre otras.

La desestimación del recurso de casación comporta la imposición de las costas a la parte recurrente ( artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,