STS, 20 de Septiembre de 2013

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el recurso número 507/2007, promovido por "IBIFOR, S . A." contra Resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 20 de junio de 2007, por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa que comprende los brazos arenosos que cierran el Estany Pudent al norte de la isla de Formentera (Islas Baleares), según se define en los planos fechados en 2 de agosto de 2006, tramo que queda delimitado por la poligonal comprendida entre los vértices 1162 a 1165 con la longitud de unos 204 metros y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por la Abogacía del Estado.

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 28 de marzo de 2011 , del tenor literal siguiente:

FALLAMOS: Que procede desestimar el recurso interpuesto por la entidad mercantil "Ibifor SA", contra la Orden Ministerial de 20 de junio de 2007, sin hacer expresa condena en costas

.

Notificada dicha Sentencia a las partes, por la representación procesal de "IBIFOR, S. A." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado por Providencia de la Sala de instancia de fecha 12 de mayo de 2011, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, "IBIFOR, S. A." compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 30 de junio de 2011 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró procedentes, solicita a la Sala se dictara sentencia por la que estime el recurso de casación, casando la sentencia recurrida y estimando el recurso contencioso administrativo declare nula la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 20 de junio de 2007, en cuanto al deslinde de los terrenos de IBIFOR, S.A.

Por Providencia de 12 de septiembre de 2011 se acordó la admisión a trámite del recurso de casación así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con las reglas de reparto, para su sustanciación; y por Providencia fecha 29 de septiembre de 2011 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO en escrito presentado el 18 de noviembre de 2011 en que solicita sentencia por la que se desestime el recurso.

Por Providencia se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 18 de septiembre de 2013, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación 3901/2011 la Sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 28 de marzo de 2011, en su recurso contencioso-administrativo 506/2007, que desestimó el formulado por "IBIFOR, S. A." contra Resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 20 de junio de 2007, aprobatoria del deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa que comprende los brazos arenosos que cierran el Estany Pudent al norte de la isla de Formentera (Islas Baleares), según se define en los planos fechados en 2 de agosto de 2006, tramo que queda delimitado por la poligonal comprendida entre los vértices 1162 a 1165 con la longitud de unos 204 metros.

Como decimos, la Sala de instancia, desestimó el recurso contencioso administrativo, en síntesis y en lo que aquí interesa, por las siguientes razones:

1. Por las razones contenidas en el Fundamento de Derecho Cuarto, en primer lugar, es desestimada la alegada falta de justificación del deslinde por cuanto, a juicio de la actora, el nuevo deslinde impugnado reproduce el que ya fue anulado por sentencia firme y no le es lícito a la Administración reiterar el acto anulado con idéntico fundamento o motivación. La Sala de instancia parte en efecto de la base de que el tramo de costa objeto de este procedimiento ya había sido deslindado por las Órdenes Ministeriales de 21 de noviembre y 19 de diciembre de 1997 y que, impugnadas ante la Audiencia Nacional (rec. 251/1998), la Sentencia de 15 de noviembre de 2001 : 1) anuló el deslinde (ciñéndose la anulación exclusivamente a los terrenos propiedad del demandante) y 2) desestimó la pretensión de que se aprobase el deslinde alternativo propuesto: "las pruebas practicadas en el curso de este proceso a instancia de la entidad demandante, si bien no ofrecen resultados incontestables ni otorgan un respaldo concluyente al deslinde alternativo que postula la demandante, -de ahí que no quepa la estimación plena del presente recurso- cuando menos introducen la duda y permiten cuestionar la bondad de la delimitación del dominio público referida a estos terrenos ". Sin embargo, sobre la base expuesta, la Sentencia dictada ahora en instancia concluye respecto del argumento que ahora pretende hacerse valer: " la sentencia parcialmente transcrita anuló el deslinde anterior por falta de motivación, ante la constatación de una insuficiencia de informes técnicos y estudios pormenorizados que lo justificasen, pero no descartaba que la Administración practicase un nuevo deslinde en esta zona, ni condicionaba el modo alguno el resultado de este deslinde, pues no afirmó en momento alguno que determinadas parcelas debieran quedar excluidas del domino público por no reunir las características físicas requeridas por la Ley de Costas. Se le exigía una mayor motivación y la justificación pormenorizada que avalase el deslinde, pero no se impedía que el nuevo deslinde transcurriese, si se justificaba de forma pormenorizada, por el mismo trazado que el anterior. Es por ello que el hecho de que la nueva línea de deslinde coincida con la anulada por sentencia no contradice ni incumple los pronunciamientos contenidos en dicha resolución".

2. Así las cosas, la cuestión pasa por determinar si la "nueva línea de deslinde trazada aparece, esta vez, justificada por los estudios técnicos necesarios y si la inclusión de determinados bienes se acomoda o no a los criterios legalmente establecidos, especificando de forma pormenorizada los criterios que le llevan a esta conclusión". Y sobre ello, la Sala de instancia señala que " la Administración, en cumplimiento de la sentencia de la Audiencia Nacional de 15 de noviembre de 2001 , inició un nuevo deslinde de esa misma zona y para ello elaboró nuevos estudios y se basó en informes técnicos que intentan justificar de forma concreta y pormenorizada las razones que le llevan a aprobar el deslinde que ahora se impugna. Tal actuar se acomoda a lo dispuesto en la citada sentencia y no puede ser calificado como un proceder arbitrario, sin que tampoco se aprecie, a la vista de la resolución administrativa y de los informes técnicos en los que se avala, una motivación genérica o estandarizada, todo ello sin perjuicio de entrar a valorar si tal delimitación es o no conforme a los criterios y requisitos marcados en la Ley de Costas para la inclusión de determinados bien en el dominio público, cuestión esta ajena a la motivación y que nos permite entrar en las alegaciones de fondo esgrimidas por la parte ".

3. Centrada de este modo la controversia, la Sentencia examina en el Fundamento de Derecho Quinto si en los terrenos litigiosos ---situados entre los vértices 1162 a 1165---- incluidos en el dominio público por el nuevo deslinde concurren las características geomorfológicos a las que la Ley de Costas anuda su carácter demanial y, más en concreto, la cuestión suscitada por la actora de que, a su entender, la inclusión de la dunas fijadas por vegetación sólo resulta necesaria, conforme dispone el artículo 4.d) del RD 1471/1989 , hasta el límite que resulte indispensables para garantizar la estabilidad de la playa; pero no cuando las dunas están situadas en una costa rocosa y abierta:

A.- En relación con las pruebas en que se basa la Administración para afirmar el carácter demanial de los terrenos indica que la Administración motiva su carácter demanial en "estudios geológicos y geomorfológicos y cartográficos, basados en calicatas, análisis químicos, pruebas de salinidad, fotografías etc... Estos datos e informes, a diferencia de lo que ocurrió en el anterior deslinde, sí tienen un grado de precisión que justifican de forma detallada y concreta cada una de las zonas objeto de delimitación ", señalando seguidamente que tales documentos agrupan el tramo deslindado en diferentes zonas o unidades geomorfológicas, --playas, costa rocosa, sistema dunar asociado y saladares y marismas--- así como las razones para la inclusión de las diferentes unidades en los conceptos definidos en el artículo 3.1.a ) y b) de la Ley de Costas .

B.- También refiere y valora la prueba aportada por la recurrente en apoyo de su pretensión, consistente en " la prueba pericial realizada en el recurso 251/1998 por Doña Adelina (geóloga) D. Everardo (geólogo) D. Hugo (geólogo) y en el informe pericial que se acompañó en aquel procedimiento, realizado por D. Martin (ingeniero de caminos), D. Santos (biólogo)" , así como y el nuevo informe pericial realizado a instancia de la parte recurrente por el geólogo D. Luis María ; pero no considera ello suficiente para desvirtuar la prueba obrante en el expediente sobre la demanialidad de los terrenos porque " la continua referencia a las pruebas periciales realizadas en el recurso 251/1998 que concluyó por la sentencia de la Audiencia Nacional de 15 de noviembre de 2001 , tiene una fuerza de convicción relativa que ya fue pormenorizadamente valorada en dicha sentencia, a cuya fundamentación nos remitimos, y que no determinó que se considerase acreditado la procedencia del deslinde alternativo propuesto. En dicha sentencia se concluía de la valoración de estos mismos informes y en relación con este tramo deslindado que " Mayor relevancia tienen sin duda para los intereses de la demandante el resto de los informes técnicos emitidos por biólogo y geólogos aunque, como ya quedó anticipado, no porque tales informes ofrezcan un respaldo concluyente al deslinde alternativo que postula la demandante - de ser así procedería la plena estimación del recurso- sino porque introducen cuando menos la duda y permiten cuestionar la bondad de la delimitación del dominio público referida a estos tramos del deslinde" y más adelante se añadía" "Esta relación de las distintas tipologías que existen en la superficie de terreno a que se refiere el litigio carece de la fijeza y el grado de detalle que serían necesarios para que sobre ella se asiente un pronunciamiento favorable al deslinde alternativo que postula la demandante. En cambio, tal suministro de datos -muy superior al facilitado por la Administración- es suficiente para introducir dudas sobre la corrección del deslinde impugnado y, en todo caso, para demostrar que el citado deslinde no está debidamente motivado al no exponer con el necesario detalle las razones por las que los terrenos deben quedar incluidos en alguna de las categorías o apartados del dominio público marítimo-terrestre definidos en los artículos 3 , 4 y 5 de la Ley 22/1988, de 28 de julio ".

Tales informes sirvieron, por tanto, para introducir la duda en el tribunal sobre la conformidad del deslinde practicado a la vista de la escasa y genérica justificación de las diferentes zonas deslindadas, pero también se afirmaba claramente que no resultaban convincentes ni suficientes para constituirse como un " respaldo concluyente al deslinde alternativo". Es por ello que la simple remisión a los informes técnicos realizados o aportados a dicho procedimiento no puede avalar, por sí misma, la pretensión de que se apruebe el deslinde alternativo propuesto".

Las conclusiones de la nueva prueba pericial, en suma, son rechazadas, porque el informe "no realiza un análisis pormenorizado de cada una de las zonas que conforman el deslinde impugnado alcanzando unas conclusiones parciales respecto a los aspectos concretos en los que se le solicitó su parecer" , añadiendo más adelante que "este informe pericial se basa en los informes técnicos existentes y las visitas realizadas a la zona, por lo que no se funda en sus propios informes geológicos, calicatas, o pruebas de otra índole, sino en la evaluación de los informes técnicos ya existentes, por lo que, en realidad, no aporta nuevos datos sino una mera valoración subjetiva de las pruebas ya existentes, a la que no puede darse una especial relevancia para desvirtuar el conjunto de los informes, pruebas geológicas, fotografías, mapas etc.. que de forma detallada analizan cada una de las zonas que conforman este deslinde".

C.- Por último, sobre la pretensión de que en el dominio público se incluyan las dunas fijadas por vegetación sólo si resultan necesarias para garantizar la estabilidad de la playa, la cuestión es rechazada en base a la jurisprudencia contenida en las Sentencias del Tribunal Supremo 17 de julio de 2001 y 2 marzo 2004 en las que se indica que " en el nuevo régimen jurídico de las costas españolas que la Ley 22/1988 ha establecido se ha ampliado el patrimonio colectivo incluyendo entre los terrenos de dominio público marítimo-terrestre unas determinadas categorías espaciales, como las dunas litorales, que hasta entonces no necesariamente formaban parte de aquél. La nueva regulación, inspirada en el designio de conservar y proteger lo que queda del medio litoral frenando su deterioro físico (la exposición de motivos destaca, entre otros factores, la regresión de la línea de costa así como "la destrucción de las dunas litorales", en cuanto fenómenos especialmente negativos), tiene una decidida vocación de incorporar estas nuevas categorías a dicho patrimonio público "ampliando la estrecha franja costera que actualmente tiene esta calificación demanial". Concretamente, las dunas litorales (no las continentales) quedan incluidas en la nueva definición de "playa" siempre que estén formadas por la acción del mar o del viento marino, y al margen de que tengan o no vegetación ", doctrina que se completa con la doctrina contenida en la STS de 17 de Diciembre del 2009 (Rec. Cas. nº 3828/2005 ) conforme a la cual " estén o no en desplazamiento y evolución, las dunas litorales formadas por la acción del mar o del viento marino hay que incluirlas dentro de la ribera del mar y, por tanto, son bienes de dominio público marítimo terrestre".

Contra esa sentencia "IBIFOR, S. A." ha interpuesto recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos, al amparo del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA):

Motivo primero , al amparo del epígrafe c), por infracción de los artículos 9.3 , 24.1 y 120.3 CE ; 33 y 61 de la Ley 29/1998 y 216 , 217 y 289 de la LEC . En su desarrollo alega que la sentencia recurrida ha incurrido en vicio de incongruencia omisiva, al no pronunciarse sobre la propuesta de deslinde alternativo contenido en el informe de la Hidrogeóloga Dª Adelina , ni sobre la solicitud de reconocimiento judicial, cuya conveniencia resultaba clara ante las discrepancias de los informes periciales de las partes y la elevada superficie afectada por el deslinde, que, aun delimitado solo por tres vértices, 1162 a 1165, comprende una extensión de más de 147 Ha de terreno que no sólo es tramo de costa sino también parte interior de la isla de Formentera. A ello añade la vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba al no tener en cuenta la disponibilidad y facilidad probatoria que corresponde a cada parte, no siendo procedente que la Administración fundamente sus pretensiones en base a informes y pruebas realizados por empresas seleccionadas en concurso: tales medios de prueba no gozan de las garantías de imparcialidad y contradicción propias de los informes periciales judiciales, por lo que no cabe atribuirles especial prevalencia probatoria.

Motivo segundo, al amparo del epígrafe d), por infracción de los artículos 9.3 y 24.1 CE ; 3.1.b) de la Ley de Costas ; 3.1.b) y 4.d) del Reglamento de costas y 216, 217 y 289 de la LEC y de la jurisprudencia contenida en las SSTS de 1 de febrero de 2000 y 19 de marzo de 2001 . Se denuncia en este motivo que no se han tenido en cuenta debidamente los principios de carga de la prueba y facilidad probatoria, ni se han valorado debidamente las pruebas presentadas por la parte actora en especial en cuanto a las discrepancias de las partes respecto de las zonas húmedas y el sistema dunar, careciendo de rigor en la delimitación del dominio público.

Con carácter previo al examen de los motivos que sustentan el recurso, hemos de pronunciarnos sobre la pretensión de inadmisión del motivo primero que suscita el Abogado del Estado y que fundamenta en que en él se mezclan infracciones de contenido heterogéneo y que debieron, por ello, desarrollarse en motivos de casación diferenciados.

El motivo primero se articula bajo el epígrafe c) de la Ley Jurisdiccional, referido al quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte.

Ciertamente, en él se relacionan distintas cuestiones, como la incongruencia y la normas sobre el reparto de la carga de la prueba. Sin embargo, ante el excesivo laconismo en la formulación de la solicitud de inadmisión y atendiendo a una interpretación generosa del principio pro actione en su vertiente del derecho a obtener una resolución sobre el fondo de la cuestión, no procede acoger esta pretensión.

Ya en cuanto al fondo, este motivo primero tampoco puede ser estimado, según las razones que a continuación exponemos en relación con los distintos extremos que se apuntan en el mismo.

1. La Sentencia, en primer lugar, no incurre en incongruencia omisiva.

   Como ha señalado esta Sala en la Sentencia de 29 de abril de 2011 (Rec. Cas. nº 3932/2007 ), entre otras, la congruencia es una exigencia procesal en cuya virtud el contenido de la sentencia debe guardar correspondencia con las cuestiones debatidas y las pretensiones formuladas por las partes en el proceso ( artículos 33 y 67 de la Ley Jurisdiccional ).

   La incongruencia omisiva se produce, como indica la STS de 23 de marzo de 2010 (Rec. Cas. nº 6404/2005 ) "cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia", lo cual requiere la comprobación de que "existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes", debiendo, no obstante, tenerse en cuenta "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva" pues resulta "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno... y segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva". En consecuencia, se insiste en que "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables (extractado de la STC 8/2004, de 9 de febrero ) .

   La sentencia de instancia no incurre en la incongruencia que se alega por las partes recurrentes, toda vez que resuelve sobre las pretensiones de las partes. En concreto, sí aborda la cuestión sobre la propuesta de deslinde alternativo, que desestima por las razones que hemos trascrito en el Fundamento de Derecho Segundo de esta Sentencia, propuesta que además ya fue examinada y rechazada con motivo de la Sentencia dictada en fecha 15 de noviembre de 2001 en su recurso 251/1998 .

   Sobre el nuevo informe pericial dirá también: "A instancia de la parte recurrente se realizó un nuevo informe pericial por el geólogo D. Luis María que no realiza un análisis pormenorizado de cada una de las zonas que conforman el deslinde impugnado alcanzando unas conclusiones parciales respecto de los aspectos concretos en los que se le solicitó su parecer" Este informe pericial se basa en los informes técnicos existentes y las visitas realizadas a la zona, por lo que no se funda en sus propios informes geológicos, calicatas o pruebas de otra índole, sino en la evaluación de los informes técnicos ya existentes, por lo que, en realidad, no aporta nuevos datos sino en una mera valoración subjetiva de las pruebas ya existentes, a la que no puede darse una especial relevancia para desvirtuar el conjunto de los informes, pruebas geológicas, fotografías, mapas, etc. Que de forma detallada analizan cada una de las zonas que conforman este deslinde".

   Y respecto de la falta de pronunciamiento expreso de la solicitud de reconocimiento judicial, tal silencio no integra el supuesto de incongruencia, al no constituir una pretensión o una cuestión o motivo de impugnación sino un medio de prueba cuya práctica forma parte de la libre apreciación del Tribunal a quo y, además, como ha declarado esta Sala en la Sentencia de 29 de julio de 2009, Rec. Cas. nº 339/2005 , en un caso también de deslinde marítimo-terrestre en que se había denegado la prueba de reconocimiento judicial: " para apreciar las características físicas de terrenos como los litigiosos son precisos conocimientos científicos o técnicos, no bastando con la simple experiencia humana. El artículo 353.1 de la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil dispone que el reconocimiento judicial se acordará cuando para el esclarecimiento y apreciación de los hechos "sea necesario o conveniente que el tribunal examine por sí mismo algún lugar, objeto o persona", lo que no era el caso, pues atendido el carácter técnico de la controversia, poco podía aportar el examen directo de los terrenos por la Sala .

2. Tampoco apreciamos, por otro lado, que la sentencia infrinja las normas que rigen reparto de la carga de la prueba. En relación a la carga de la prueba, en la STS de esta Sala de 31 de marzo de 2009, Rec. Cas. nº 11170/2004, expresamos que "compete en todo caso a cada parte la carga de probar sus pretensiones. En efecto "la carga de la prueba es un concepto no demasiado perfilado en el proceso contencioso, que se limita a ser tributario de la doctrina civilista nacida de los artículos 1214 y siguientes del Código Civil . La importancia del expediente administrativo en nuestra jurisdicción explica la falta de relevancia de este tema. La carga de la prueba, paradójicamente tiene interés sólo cuando hay falta o ausencia de prueba de hechos relevantes. En ese caso, el Tribunal debe hacer la imputación lógica a la parte que quebrantó el "onus probandi". Como hemos señalado con reiteración (por todas SSTS de 15 de marzo , 4 y 16 de abril , y 4 de junio de 2003 ), el artículo 57 de la LRJPA no invierte la carga procesal de la prueba, sino que impone al demandante la carga de impugnar judicialmente el acto administrativo. Sin embargo, ya en el proceso judicial, cada parte tiene sus obligaciones probatorias, como en cualquier proceso, y sobre la Administración recae la de acreditar que se dan las circunstancias de hecho que constituyen requisitos para el ejercicio de sus competencias " .

   Teniendo en cuenta que " lo que determina la necesaria inclusión de los terrenos en el dominio público marítimo terrestre es la concurrencia en los terrenos de las características geomorfológicas a las que la Ley de Costas, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 132.2 de la constitución , anuda el carácter demanial" --- STS de 11 de marzo de 2011, Rec. Cas. nº 3824/2007 ---, corresponde ciertamente a la Administración la carga de acreditar la existencia en los terrenos de tales características.

   Pero la lectura de la sentencia recurrida revela que la Sala de instancia no ha prescindido de las normas procesales sobre la carga de la prueba. En efecto, la Sentencia no hace una incorrecta distribución de la carga de la prueba, pues exige que el carácter demanial de los terrenos conste acreditado efectivamente --a tenor de cuanto consta en el expediente administrativo y de la prueba practicada en la instancia--.

   Y, precisamente, porque la sentencia impugnada parte de esa concepción adecuada del reparto de la prueba, es por lo que analiza detalladamente la anterior Sentencia de 15 de noviembre de 2001 ---- que devino firme al desestimarse, por sentencia de esta Sala y Sección de 7 de junio de 2004, el recurso de casación 874/2002 interpuesto contra aquella---- y las razones por las que en aquella sentencia: 1) estimó el recurso, al considerar que la Administración no había acreditado adecuadamente que en un tramo concreto los terrenos contenían las características para su consideración demanial, por lo que anula ese tramo y 2) desestimó el deslinde alternativo propuesto por la misma parte ahora recurrente, al considerar que no se había probado que los terrenos que se excluían carecieran de las condiciones físicas para ser dominio público.

   Razones que ahora se traen de nuevo a colación a fin de comprobar si el nuevo deslinde aprobado en ejecución de aquella sentencia está suficientemente justificado en relación con los terrenos que incluye en el dominio público, señalando que la Administración " elaboró nuevos estudios y se basó en informes técnicos que intentan justificar de forma concreta y pormenorizada las razones que le llevan a aprobar el deslinde que ahora se impugna. Tal actuar se acomoda a lo dispuesto en la citada sentencia y no puede ser calificado como un proceder arbitrario, sin que tampoco se aprecie, a la vista de la resolución administrativa y de los informes técnicos en los que se avala, una motivación genérica o estandarizada, todo ello sin perjuicio de entrar a valorar si tal delimitación es o no conforme a los criterios y requisitos marcados en la Ley de Costas para la inclusión de determinados bien en el dominio público, cuestión esta ajena a la motivación y que nos permite entrar en las alegaciones de fondo esgrimidas por la parte".

   Más en concreto, la Sentencia señala en el Fundamento de Derecho Quinto que la Administración "justifica la línea de deslinde en base a estudios geológicos y geomorfológicos y cartográficos, basados en calicatas, análisis químicos, pruebas de salinidad, fotografías etc... Estos datos e informes, a diferencia de lo que ocurrió en el anterior deslinde sí tienen un grado de precisión que justifican de forma detallada y concreta cada una de las zonas objeto de delimitación", documentación acreditativa de las diferentes zonas o unidades geomorfológicos homogéneas que se encuentran en el tramo deslindando, así como los análisis minerológicos, de sedimentación, calicatas y de salinidad que se incorporan al expediente administrativo, aunque no reproduce tales datos en la sentencia.

   También recoge la Sala, como ya hemos dejado constancia en este mismo Fundamento al tratar la incongruencia, la prueba aportada por la parte recurrente: 1) la aportada en al anterior proceso que concluyó en sentencia que el deslinde ahora impugnado ejecuta, recordando y reiterando, obviamente, la misma valoración que en aquel y 2) la nueva prueba pericial aportada en este proceso, así como la valoración que le merece.

   No se ha producido, por tanto, lesión normativa en la distribución de la carga de la prueba porque se ha atribuido a quien pretende la aplicación de unas normas jurídicas concretas, específicamente en este caso, las que delimitan el dominio público marítimo-terrestre. Así, se hace soportar la carga de la prueba sobre la Administración, al exigir que obren en el expediente los elementos de prueba acreditativos de la realidad geomorfológica de la zona deslindada a las que la Ley de Costas anuda la condición demanial. En este sentido, el expediente administrativo forma parte de las actuaciones y es uno más de los elementos de juicio en los que puede descansar la convicción del juzgador, y por eso es analizado por la Sala de instancia junto con la prueba practicada en el proceso. De modo que no podemos considerar adecuada una valoración que prescinda del contenido del expediente administrativo, pues la Sala ha de considerar, tanto la prueba del proceso, como el contenido del expediente administrativo, para determinar si se ha realizado una atribución correcta del " onus probandi ".

3. Y tampoco podemos apreciar, en fin, vulneración alguna por el hecho de que la Administración fundamente sus pretensiones en base a informes y pruebas realizados por empresas externas que contrata con ella y por el hecho de que tales medios de prueba no gocen de las garantías de imparcialidad y contradicción propias de los informes periciales judiciales, de modo que no cabe atribuirles una especial prevalencia probatoria.

   La importancia de los bienes de dominio público marítimo-terrestre no pasó desapercibida a los redactores de la Constitución como pone de relieve el hecho de su específica mención en el artículo 132.2 "(...) en todo caso , [son bienes de dominio público] la zona marítimo terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental" , precepto que impone al legislador la tarea de concretar los bienes integrantes de tales categorías, lo que en el ámbito del dominio público marítimo-terrestre ha llevado a cabo la Ley de Costas; y a partir de la concreción legal de tales bienes (artículos 3 , 4 y 5), a la Administración le ordena la propia Ley el mandato de proceder a su delimitación física mediante la realización del correspondiente deslinde (artículos 11 y siguientes).

   En efecto, en el ejercicio de tal potestad-deber, y aunque cabe también su impulso a instancia de interesado ( artículo 12.1 LC y 20.1 RC) el protagonismo corresponde indudablemente a la Administración, como así se desprende de la regulación contenida en los artículos 21 a 28 del citado Reglamento, que regulan el procedimiento de deslinde. De este conjunto de trámites interesa destacar, de cara a la controversia que nos ocupa, que la norma atribuye a la Administración, una vez acordada la incoación de expediente de deslinde, la carga de " realizar o autorizar, incluso en terreno privado, trabajos de toma de datos y apeos necesarios" ( artículo 12.3 de la Ley de Costas y 21.1 de su Reglamento), lo que implica que es a la Administración a quien corresponde realizar, en cualquiera de esas dos formas, por su propio personal o por terceros autorizados, la labor de comprobación de las características naturales de los terrenos a los que la Ley de Costas anuda su carácter demanial en sus artículos 3 , 4 y 5 ; sin perjuicio de que esa labor primera de comprobación no sea definitiva, ya que puede experimentar modificaciones a lo largo de la tramitación del expediente como consecuencia de las alegaciones de los particulares, los informes de otras Administraciones o incluso las rectificaciones de oficio acordada por la propia Administración.

   En el supuesto de procedimientos iniciados de oficio, como el presente, es habitual que la Administración determine prima facie la concurrencia del presupuesto fáctico previsto en la norma para aplicar la consecuencia jurídica prevista en ésta; ha de insistirse, sin perjuicio de su carácter provisional, por cuanto es posible su modificación a lo largo de la tramitación procedimental, tanto si se actúan potestades regladas ---como las ejercidas en el deslinde---, como discrecionales. La elaboración de los correspondientes estudios, informes o proyectos puede realizarse directamente por la Administración o por terceros habilitados en forma de contratos de asistencia técnica y de consultoría. Contratada la redacción de tales proyectos o informes, al hacerlos suyos la Administración e incorporarlos al expediente, revisten la naturaleza jurídica y eficacia de los documentos o proyectos redactados por la propia Administración, careciendo de naturaleza pericial a los fines pretendidos por la recurrente ---esto es, ratificación o aclaraciones---, porque tampoco cabe esa posibilidad respecto de los informes o proyectos redactados por la propia Administración, sin perjuicio de su valor probatorio y de que, en todo caso, puedan contrarrestarse sus presupuestos y conclusiones.

   Aunque, como hemos dicho, el inicio del procedimiento puede instarse por los particulares, la propia naturaleza del deslinde de este tipo de bienes determina la conveniencia, conforme a un principio de unidad procedimental, que se efectúe por tramos de costa, de diferente longitud cada uno y según las características homogéneas de cada tramo, siendo habitual la colindancia con un elevado número de fincas pertenecientes a diferentes propietarios, lo que sin duda no permite, por razones de eficacia, economía y coherencia, la apertura de una fase de prueba en la que cada propietario colindante, o interesado por cualquier otro título, proponga los medios de prueba que tenga por convenientes para acreditar las características naturales de los terrenos, en lo que a su parcela concreta se refiere. La Administración ---como único sujeto de derecho cuya titularidad es el común denominador en el tramo deslindado--- adquiere el protagonismo en la tarea de realizar los correspondientes deslindes; lo que, a su vez, es una carga en sentido procedimental, pues a ella le corresponde acreditar que los terrenos incluidos en el dominio público marítimo terrestre reúnen las características previstas en la norma, y en sentido económico, ya que debe hacer, por sí o por tercero, sufragando los costes correspondientes, los estudios y las comprobaciones en orden a determinar las características naturales de los terrenos. Una tarea altamente compleja desde el punto de vista técnico, que requiere la dotación de los medios precisos para llevarla a cabo.

   Tal circunstancia, en cualquier caso, no supone ningún tipo de lesión de los derechos de los particulares ni merma en las posibilidades de intervención del conjunto de interesados en el procedimiento. Aunque no se proceda desde el punto de vista material a la apertura de un periodo de prueba, tienen el derecho propio de este trámite, esto es, el derecho a proponer y adjuntar los medios de prueba que tengan por convenientes en defensa de sus derechos ---como de hecho efectuó la recurrente en la instrucción del procedimiento administrativo, pues, según la Orden Ministerial impugnada, durante el plazo de información pública presentó cinco alegaciones, junto con la mercantil "Salinera Española, S.A."--- con independencia de que la intervención de los titulares está prevista además con tal amplitud en el procedimiento de deslinde que se les reconoce la posibilidad no solo de presentar alegaciones sino también la de " proponer motivadamente, una delimitación alternativa " en un plazo de quince días posterior al acto de apeo.

   Por lo demás, y sin perjuicio de que el procedimiento de deslinde es un procedimiento específico que ha de observar los trámites previstos en el Reglamento de Costas ---que no prevé la prueba como una fase específica del mismo, sino la citación para el acta de apeo y los sucesivos trámites de vista del expediente y audiencia en los que los interesados, se insiste, pueden proponer los medios de prueba pertinentes---, tampoco cabe olvidar que en la regulación del procedimiento general contenida en la LRJAP-PAC la apertura de prueba tampoco resulta un trámite obligado, sino que la apertura del periodo de prueba tendrá lugar "cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija." (artículo 80.2 ).

Del mismo modo que el primero, el motivo segundo tampoco puede ser acogido.

1. El desarrollo del motivo pone de manifiesto la discrepancia del recurrente sobre la valoración de la prueba, por lo que procede ante todo recordar los perfiles especiales sobre los que se asientan las posibilidades de revisión de la prueba con motivo del recurso de casación, materia en la que existe una consolidada jurisprudencia, que cabe sintetizar en los siguientes puntos:

   1. Es reiterada la doctrina de esta Sala, a la que se refiere, entre otras muchas la STS de 30 de octubre de 2007 , según la cual "la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en este cometido por el este Tribunal de casación" .

   2. Como regla general ( STS de 3 de diciembre de 2001 ), "la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia". Y, como consecuencia de ello,

   3. No obstante dicha regla general, y por el cauce procesal oportuno, pueden plantearse en casación ---para su revisión por el Tribunal ad quem --- algunos supuestos muy limitados que la jurisprudencia ha precisado, como el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio en relación con la proposición o la práctica de prueba; o como la infracción de normas que deben ser observadas en la valoración de la prueba ---ya se trate de las normas que afectan a la eficacia de un concreto medio probatorio, o a las reglas que disciplinan la carga de la prueba, o a la formulación de presunciones---; o, en fin, cuando se alega que el resultado de dicha valoración es arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad.

   La inclusión de los terrenos deslindados en el dominio público, como expresa la Orden Ministerial impugnada en instancia, se debe a su pertenencia a la ribera del mar, ya sea a la zona marítimo-terrestre (costa rocosa, saladares) o al sistema playa-duna ( artículo 3.1.a ) y b) de la Ley de Costas ).

   Y ya conocemos las razones por las que la Sala de instancia concluye que efectivamente, concurren tales características en los terrenos, en la medida que tales razones quedaron detalladamente consignadas en el Fundamento de Derecho segundo de esta Sentencia, al que ahora nos remitimos.

   Frente a ello, el desarrollo argumental del motivo esgrimido en el recurso, lo que trasluce es sólo la mera discrepancia en las conclusiones probatorias alcanzadas en la citada sentencia, tras la valoración del material probatorio incorporado al expediente administrativo como el la prueba incorporada a los Autos.

2. Ya singularmente, respecto de la cuestión específica invocada en este motivo, relativa a la inclusión de las zonas húmedas, no está de más recordar que esta Sala ya se pronunció en Sentencia de 31 de marzo de 1998, que desestimó el recurso 176/1995 interpuesto por las entidades mercantiles IBIFOR, S.A. Y SALINERA ESPAÑOLA, S. A. contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 1993, por el que se autorizó la inclusión de las Salinas de Ibiza y Formentera, entre ellas el Estany Pudent, en la Lista del Convenio sobre Humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat para las Aves Acuáticas (Ramsar, 2 de febrero de 1971); y contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de diciembre de 1994, que desestimó los recursos de reposición interpuestos por las citadas sociedades anónimas contra el referido Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 1993.

3. Por último, y también específicamente sobre la respuesta dada por la Sala de instancia respecto de la inclusión de las dunas, aun con vegetación, en el dominio público marítimo terrestre, que igualmente se cuestiona, dicha respuesta se ajusta a la jurisprudencia de esta Sala, pues como hemos dicho en la STS de 14 de diciembre de 2011 , Rec. Cas. nº 6128 / 2008, reiterando las anteriores de 12 de diciembre de 2009, Rec. Cas. nº 4357/2005 y la de 6 de julio de 2004, que cita a la anterior STS de 17 de julio de 2001 , " en el nuevo régimen jurídico de las costas españolas que la Ley 22/1988 ha establecido se ha ampliado el patrimonio colectivo incluyendo entre los terrenos de dominio público marítimo-terrestre unas determinadas categorías espaciales, como las dunas litorales, que hasta entonces no necesariamente formaban parte de aquél. La nueva regulación, inspirada en el designio de conservar y proteger lo que queda del medio litoral frenando su deterioro físico (la exposición de motivos destaca, entre otros factores, la regresión de la línea de costa así como la "la destrucción de las dunas litorales", en cuanto fenómenos especialmente negativos), tiene una decidida vocación de incorporar estas nuevas categorías a dicho patrimonio público "ampliando la estrecha franja costera que actualmente tiene esta calificación demanial". Concretamente, las dunas litorales (no las continentales) quedan incluidas en la nueva definición de "playa" siempre que estén formadas por la acción del mar o del viento marino, y al margen de que tengan o no vegetación".

Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LRJCA , si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por las partes recurridas, procede limitar la cuantía de la condena en costas, en cuando a la minuta correspondiente a la defensa de la Administración del Estado a la cantidad total de 4.000 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.