STS, 24 de Mayo de 2012
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 24 Mayo 2012 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Mayo de dos mil doce.
Visto por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 1690/2011, interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de «AGASUR, S.L.», contra la Sentencia de 15 de febrero de 2011 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo núm. 266/2010, sobre recuperación de pago indebido de Fondos Agrarios para la ayuda a la producción de aceite de oliva. Ha comparecido como parte recurrida la LETRADA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, en la representación que legalmente ostenta.
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, se ha seguido el recurso número 266/2010, interpuesto por «Agasur, S.L.» contra la Orden de 25 de noviembre de 2009 de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía por la que se desestimaba el recurso de alzada formulado contra la resolución de 12 de febrero del mismo año la Dirección General de Fondos Agrarios recaída en el expediente de reconocimiento y recuperación de pago indebido a la ayuda de producción de aceite de oliva correspondiente a la campaña 2004/2005.
La Sala del Tribunal Superior de Justicia dictó Sentencia el 15 de febrero de 2011 con el siguiente fallo:
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Notificada la referida Sentencia a las partes, la citada recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, lo que así se acordó, ordenándose emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo al efecto concedido compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, la representación procesal de «Agasur, S.L.» al tiempo que presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que hacía valer dos motivos:
artículos 102 a 106 de la Ley 30/1992, en relación con infracción del artículo 24 de la Constitución .
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Infracción de norma estatal, cual es la del artículo 84 de la Ley 30/1992, en relación con infracción del artículo 105.c) de la Constitución Española .>>
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto en los términos expuestos, la Letrada de la Junta de Andalucía formuló escrito de oposición al recurso de casación, remitiéndose las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, de conformidad con las normas de reparto. SEXTO.- Se señaló para votación y fallo el 23 de mayo de 2012, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala
La sociedad «Agasur» impugna mediante este recurso de casación la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, que desestimó el recurso interpuesto por dicha recurrente contra la resolución administrativa que acordaba el reintegro de una subvención. Esta resolución fue emitida por la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía en relación con las ayudas a productores de aceite de oliva, de las cuales la citada «Agasur, S.L.» había percibido la suma de 169.472,99 euros correspondiente a la campaña de comercialización 2004/2005. Dado el resultado negativo del control del cumplimiento de las condiciones impuestas al oleicultor, se inició el procedimiento de reconocimiento y recuperación de pago indebido, en el que se acordó el reintegro de lo percibido más intereses. Recurrida en alzada, la resolución fue confirmada en su integridad.
El recurso contencioso-administrativo se fundamentó en defectos del procedimiento administrativo relativos a la omisión de los trámites de revisión de oficio y de audiencia, así como en la ausencia del incumplimiento de las obligaciones que fue imputado a la recurrente.
La Sala de instancia rechazó las alegaciones sobre las irregularidades del procedimiento del siguiente modo:
Se mantiene como primer motivo del recurso la falta de resolución de revocación de la ayuda otorgada y ausencia de procedimiento del art. 102 para la revisión de acto firme favorable.
Esta Sala ha señalado de forma reiterada que la ayuda solicitada tiene naturaleza de subvención, vinculada a la actividad que se trata de promover o subvenir con ella, hace que sea básica la comprobación de la concurrencia de los requisitos que dan derecho a su adjudicación y que se cumplen los fines para los que se otorga. Ello coloca al perceptor de la subvención en una posición singular por el que se obliga a someterse a las pertinentes comprobaciones o a reintegrar las cantidades percibidas en el caso de que se obtenga la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello. Por tanto la rectificación del importe de las ayudas y su reintegro no requiere que se acuda a un procedimiento de revisión de oficio de la ayuda inicialmente concedida.
[...] Se alega que se ha causado indefensión por no habérsele permitido efectuar alegaciones a la propuesta de resolución.
[...] En el caso de autos, ninguna indefensión se ha producido a la actora. Se le notificó el expediente de reintegro pudiendo efectuar alegaciones en su defensa; e igualmente tras la notificación de la resolución de reintegro interpuso el correspondiente recurso de alzada, por lo que no puede prosperar este motivo de recurso.>>
El recurso de casación se construye sobre dos motivos: la infracción de los artículos 102 a 106 de la Ley 30/1992, en relación con el artículo 24 de la Constitución, y la infracción del artículo 84 de aquella Ley, en relación con el artículo 105.c) de la Constitución .
En el primero de tales motivos denuncia la recurrente la falta de acogida en la Sentencia de instancia del argumento acerca de que el acto administrativo supone una revisión de oficio de un acto previo expreso y firme que es el de concesión de la ayuda. Por tanto, la Administración debería haber acudido a uno de los procedimientos de los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992 antes mencionada, y, al no hacerlo, ha causado una situación de indefensión a la interesada.
En el segundo se critica la falta de relevancia otorgada por la Sala de instancia al hecho de que fuera omitido el traslado a la interesada del informe-propuesta recaído en el procedimiento. En este caso se produjo una vulneración del artículo 84 ya citado por dos causas: porque es obligatorio el trámite de audiencia conforme a lo dispuesto en el número 1 de dicho precepto, y porque para la resolución del procedimiento no se contaba exclusivamente con las alegaciones del recurrente, lo que impedía prescindir del trámite con arreglo al número 4 de igual artículo.
La Letrada de la Junta de Andalucía opone al recurso dos causas de inadmisión: la ausencia de indicación del motivo o motivos del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional en que se amparan las infracciones denunciadas, y la falta de crítica de la Sentencia, dado que la recurrente se limita a reproducir lo alegado en la instancia. En cuanto al fondo, rebate los argumentos aducidos por la recurrente.
Por evidentes razones sistemáticas debemos resolver la inadmisibilidad alegada por la parte recurrida con prioridad al examen de los motivos de casación.
Pues bien, esta Sala ha destacado en numerosas ocasiones que la falta de expresión en el escrito de interposición de los concretos apartados en que se fundamentan los diferentes motivos de casación no es determinante de su inadmisión cuando puede inferirse su ubicación legal sin indefensión para las partes. Las SSTS de 30 noviembre 2005 (RC 1784/2003 ), 20 octubre 2009 (RC 4103/2008 ), 18 enero 2010 (RC 4228/2006 ) y 5 marzo 2010 (RC 4960/2005 ), entre otras, rechazan la inadmisión del recurso de casación por esta causa.
En el presente caso concurren circunstancias que muestran la irrelevancia de este defecto, pues resulta con evidencia que las infracciones que expresa la recurrente en el escrito de interposición son enmarcables en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, dado el enunciado de los dos distintos motivos, y la parte recurrida ha podido combatir la argumentación de la recurrente sin obstáculo alguno derivado de tal omisión. El defecto, por tanto, dispone de un alcance puramente formal que no justifica su conversión en un obstáculo para acceder a casación.
También nos hemos pronunciado sobre la improcedencia de la mera reiteración en casación de las alegaciones vertidas en primera instancia, en Sentencias de 18 de diciembre de 2008 (RC 7308/2005 ), 19 de diciembre de 2008 (RC 1269/2006 ), 28 de enero de 2010 (RC 1834/2007 ), 16 de febrero de 2010 (RC 3006/2008 ), 25 de octubre de 2010 (RC 3614/2007 ), 2 de noviembre de 2010 (RC 3698/2007 ), 28 de abril de 2011 (RC 2565/2007 ) y 27 de septiembre de 2011 (RC 6280/2009 ). La razón de esta doctrina descansa en la finalidad del recurso de casación, que es la de depurar la aplicación del derecho sustantivo y procesal que haya realizado la sentencia de instancia. «De ahí que constituye una desnaturalización del recurso de casación repetir lo alegado ante el Tribunal a quo, sin razonar adecuadamente las infracciones jurídicas de que adolece, a su juicio, la resolución judicial impugnada. Lo contrario supondría convertir la casación en una nueva instancia o, lo que sería igual, confundir este recurso extraordinario con un recurso ordinario de apelación» (en palabras de la última Sentencia citada).
Sin embargo, no implica una omisión de crítica a la Sentencia la reiteración de los mismos argumentos o motivos de impugnación del acto administrativo deducidos ante el Tribunal de instancia y rechazados por este. Lo esencial es que el recurrente dirija sus alegaciones a desvirtuar el criterio de la Sentencia, como aquí ocurre, y no el del acto administrativo. Inevitablemente, en casos como el actual en que se imputa a la Sala de instancia no haber advertido los defectos del procedimiento administrativo, el recurrente se ve obligado a reiterar las ideas esenciales que se utilizaron en la demanda a fin de intentar convencer a la Sala de las infracciones jurídicas que ha inadvertido la Sentencia del Tribunal Superior.
La inadmisibilidad del recurso debe rechazarse.
El primero de los motivos de casación revela una concepción de los procedimientos de incumplimiento o de reintegro de las subvenciones que es contraria a la mantenida por esta Sala y que con pleno acierto reproduce la de instancia.
En Sentencias de 26 de febrero de 2008 (RC 225/2005 ), 11 de noviembre de 2008 (RC 1408/2006 ), 17 de febrero de 2009 (RC 3156/2006 ), 11 de marzo de 2009 (RC 993/2007 ) y 15 de abril de 2009 (RC 5369/2006 ), entre otras muchas, hemos manifestado que la declaración de incumplimiento por el beneficiario de las condiciones de la subvención y el consiguiente reintegro de lo indebidamente percibido no precisa seguir un procedimiento de revisión de oficio del acto de concesión. La Sentencia de 16 de mayo de 2007 (RC 9680/2004 ), que a su vez cita la de 2 de junio de 2003 (RC 3725/1999 ), dijo claramente que «cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención».
De todos modos, es actualmente insostenible la canalización de los procedimientos de declaración de incumplimiento y de reintegro en las normas generales de revisión de actos administrativos de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas. Tales decisiones son acreedoras de un procedimiento específico, como muestra, en lo que ahora interesa, el Reglamento CEE 1290/2005, de 21 de junio, del Consejo, sobre financiación de la política agraria común, donde se hace continua referencia al procedimiento de recuperación, así como lo previsto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuyo Capítulo II del Título II está destinado precisamente a la regulación del procedimiento de reintegro. El artículo
36.5 de esta Ley expresamente dispone que no procederá la revisión del acto de concesión cuando concurra alguna de las causas de reintegro.
El segundo motivo merece igual suerte desestimatoria.
El derecho de audiencia de la interesada en el procedimiento administrativo de recuperación debe considerarse satisfecho en este caso con la concesión del trámite de alegaciones inmediatamente posterior a que fuera dictado el acto de iniciación. La Ley General de Subvenciones, que tiene carácter supletorio respecto a las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea ( artículo 6.2 de aquella), en su artículo 42.3 únicamente impone que en el procedimiento de reintegro se garantice el derecho del interesado a la audiencia, lo que, en función de la previsión del art. 84.1 de la Ley 30/1992, puede válidamente cumplirse una vez instruido el procedimiento e inmediatamente antes de la propuesta de resolución.
El informe-propuesta del que en este caso se omitió el traslado no es equiparable a la propuesta de resolución del procedimiento sancionador a que se refieren los artículos 18 y 19 del Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, y cuyo conocimiento por el interesado constituye un hito sustancial del ejercicio del derecho de defensa por ser ese acto el que define los elementos básicos en que se sustenta la imputación.
Pero la obligación de reintegro carece de naturaleza sancionadora. Como dice nuestra Sentencia de 26 de junio de 2007 (RC 10411/2004 ), «El reintegro de las cantidades concedidas al otorgarse una subvención por incumplimiento de las condiciones impuestas en la misma por el beneficiario es ajeno e independiente del ejercicio de la potestad sancionadora, bien que si, además, se producen infracciones de las previstas en la norma sea compatible el reintegro con la imposición de las sanciones que resulten aplicables». Y, como también dijimos en la Sentencia de 8 de junio de 2005 (RC 1880/2002 ), «sólo si se hubieran impuesto dichas sanciones entrarían en juego algunas de las normas y la jurisprudencia citada sobre los procedimientos sancionadores, en lo que concierne al conocimiento previo de la "acusación" finalmente formulada, esto es, de la propuesta de resolución sancionadora».
Procede, en suma, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
NO HA LUGAR al recurso de casación número 1690/2011, interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de «AGASUR, S.L.», contra la Sentencia de 15 de febrero de 2011 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, por la que se desestima recurso contenciosoadministrativo núm. 266/2010 . Imponemos a la parte recurrente en casación las costas causadas en este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.-Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
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