STS, 19 de Marzo de 2013

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, dictó sentencia el 10 de junio de 2010 , que en su parte dispositiva efectuaba los siguientes pronunciamientos:

" Primero.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Carlos Alejo Leal López, en nombre y representación de D. Jesus Miguel , D. Florian , D. Apolonio , D. Franco , Dª. Mariana , D. Martin , D. Vicente , Dª María Cristina , D. Borja , Dª. Elsa , Dª. Rebeca , Dª. Enma , Dª. Catalina , Dª. Magdalena , Y Dª. María Antonieta contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Cáceres mencionado en el primer fundamento.

Segundo.- Anular el mencionado acuerdo, por no estar plenamente ajustado al Ordenamiento Jurídico.

Tercero.- Fijar el justiprecio de los bienes a que se refieren las actuaciones en la cantidad de CINCO MILLONES, CUATROCIENTOS VEINTIOCHO MIL, SEISCIENTOS NOVENTA Y CUATRO euros y NOVENTA Y SEIS céntimos (5.428.694,96 €); mas los intereses legales.

Cuarto.- No hacer expresa condena en cuanto a las costas procesales"

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal del Ayuntamiento de Plasencia ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y la Sala, por diligencia de ordenación de 7 de julio de 2010, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Con fecha 8 de septiembre de 2010, la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que expuso los motivos en que se fundamentaba y solicitó a esta Sala que dicte sentencia que case y anule la citada sentencia del TSJ de Extremadura y confirme la resolución impugnada en todos sus extremos.

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a las partes recurridas, a fin de que pudieran formalizar su oposición al recurso. El Abogado del Estado presentó escrito, de fecha 28 de enero de 2011, en el que manifestó que se abstiene de formular oposición y el Procurador D. Armando García de la Calle, en la representación antes indicada, formalizó su oposición al recurso mediante escrito de 22 de febrero de 2011, en el que solicitó de la Sala que dicte resolución de inadmisión del recurso o, en su defecto, que dicte sentencia en la que desestime el recurso y confirme la sentencia objeto de impugnación.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 12 de marzo de 2013, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor, Magistrado de la Sala.

Se interpone por la representación procesal del Ayuntamiento de Plasencia recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 10 de junio de 2010 , que estimó el recurso interpuesto por la parte ahora recurrida, contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Cáceres, que fijaba en 1.118.361 € el justiprecio de una finca expropiada en la localidad de Plasencia, anuló el acuerdo recurrido y fijó el justiprecio en 5.428.694,96 €.

Hacemos una referencia a los antecedentes de la sentencia impugnada, para una mejor comprensión de las cuestiones planteadas.

La expropiación a que se refiere el presente recurso afecta a una finca de 4.659,84 m², sita en el número NUM000 de la AVENIDA000 , en el término municipal de Plasencia, clasificada como suelo urbano de sistemas generales de espacios libres y equipamientos, que cuenta con un antiguo lagar de aceite de 280 m² construidos. A efectos catastrales la finca está incluida en el polígono F, que es un polígono integrado por los diversos equipamientos públicos y sistemas generales dispersos por la ciudad.

Nos referimos únicamente a la valoración del suelo, que es donde se encuentra la discrepancia entre las partes, habiendo reconocido la propiedad en su escrito de demanda (Hecho 15º) el acuerdo en la valoración de la edificación en 31.772,40 €, que el Ayuntamiento ha satisfecho, por lo que no extiende su reclamación a la valoración de la edificación existente en la finca expropiada.

El Ayuntamiento de Plasencia, en su hoja de aprecio, considera que la finca es suelo urbano no consolidado, que debe ser valorado con arreglo a los criterios establecidos por el artículo 28 de la Ley 6/98 para esta clase de suelo, aplicando en la valoración el aprovechamiento de 0,963 m²/m² establecido por el artículo II.19, apartado 1b) del PGOU de Plasencia, calculó el valor de repercusión del suelo por el método residual estático y dedujo los gastos de urbanización, de lo que resulta un valor de 234,68 €/m² y un valor total del suelo de 1.093.571,25 €.

Los propietarios en su hoja de aprecio mostraron su conformidad con la superficie de la finca y la valoración del suelo mediante el método residual aplicable, si bien consideraron que, de conformidad con el artículo 29 de la Ley 6/98 , el aprovechamiento aplicable era el 4,03 m²/m² correspondiente al Área de Reparto 8 del PGOU, resultando un valor unitario de 1.435,53 €/m² y un valor total del suelo de 6.689.340,12 €.

El Jurado Provincial de Expropiación de Cáceres, a la vista del informe del Vocal Técnico y de los demás obrantes en el expediente, aceptó la superficie y criterios de valoración del Ayuntamiento, si bien elevó el valor medio del suelo expropiado a 240 €/m², y determinó un justiprecio de 1.118.361,60 €, más el 5% de premio de afección y los intereses legales.

El recurso contencioso administrativo interpuesto por los propietarios contra el anterior acuerdo valorativo del Jurado Provincial de Expropiación de Cáceres fue estimado por la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 10 de junio de 2010 , antes citada, que estimó que el aprovechamiento aplicable en la valoración era el correspondiente a la Unidad 8, de 4,03 m²/m², por lo que fijó el justiprecio conforme a lo solicitado en la demanda en la cantidad de 5.170.185,68 €, más el 5% de premio de afección. Esta sentencia del TSJ de Extremadura constituye el objeto del presente recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Plasencia se articula en dos motivos.

El primer motivo denuncia infracción de los artículos 23 , 25 y 28 de la Ley 6/98 y 36 LEF , y el motivo segundo alega vulneración de los artículos 23 , 25 y 29 de la Ley 6/98 y 36 LEF .

Antes de examinar las cuestiones que plantea el recurso de casación, hemos de pronunciarnos sobre la inadmisión del recurso solicitada por la parte recurrida, por estimar que esta Sala ha desestimado otro recurso sustancialmente igual al presente.

Se refiere la parte recurrida a la sentencia de esta Sala de 23 noviembre 2000 (recurso 5987/1996 ), que declaró no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Plasencia contra sentencia de 3 de junio de 1996, dictada por la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en el recurso 194/1994 .

Sin embargo, no cabe apreciar la identidad entre el recurso precedente y el presente recurso que alega la parte recurrida, por razón del diferente momento de la valoración objeto de enjuiciamiento y consiguiente distinto régimen jurídico aplicable, así en el presente recurso la parte recurrente, como hemos indicado con anterioridad, denuncia infracción por la sentencia impugnada de los artículos 28 y 29 y otros de la Ley 6/98, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , mientras que en la sentencia precedente la parte recurrente denunciaba infracción del artículo 62 y disposición adicional de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana Ley del Suelo , aprobada por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, declarada inconstitucional por Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 , y por las mismas razones temporales, la jurisprudencia que invoca la STS citada como precedente es también anterior a la vigencia de la citada Ley 6/98.

En el primer motivo del recurso el Ayuntamiento de Plasencia sostiene que la sentencia impugnada se ha apartado de las normas de valoración recogidas en el artículo 28 de la Ley 6/98 , en cuanto al aprovechamiento aplicable en la valoración de los terrenos expropiados, pues tratándose de suelo urbano no consolidado por la urbanización, debe aplicarse el aprovechamiento resultante para el correspondiente ámbito de gestión, mientras que la sentencia impugnada ha ignorado las previsiones del PGOU, que incluyó los terrenos expropiados en la Unidad de Ejecución UE 17 EQU y en el Área de Reparto 16, y ha aplicado el aprovechamiento urbanístico atribuido al área de reparto 8 por proximidad a la finca expropiada.

La sentencia impugnada consideró, a partir de la documentación del planeamiento, que los terrenos expropiados no estaban incluidos en ningún área de reparto, y en particular, no lo estaban en el área de reparto 16, como sostiene el Ayuntamiento recurrente, basando esta conclusión en que no consta indubitadamente en la documentación del planeamiento la inclusión de los terrenos en el área de reparto 16 y en el dictamen del perito judicial, que muestra (documentos 1 a 7 acompañados a dicho dictamen) que en los documentos de aprobación inicial del PGOU los terrenos expropiados no fueron incluidos en ninguna de las Áreas de Reparto del Plan, en los documentos de aprobación provisional (avance) los terrenos fueron incluidos en la UE17 EQU A.15 y A.16, sin especificar las razones del cambio respecto del documento de aprobación inicial ni los motivos de su inclusión en dos áreas de reparto diferentes, y en el documento de aprobación definitiva del PGOU, publicado en el Diario Oficial de Extremadura, de 18 de marzo de 1997, figuran los terrenos como UE 17 EQU, tanto sin incluir en ningún Área de Reparto (página 1919 DOE) como incluidos en el A.16 (página 2018 del DOE).

La Sala considera que esta conclusión de la Sala de instancia, sobre la falta de constancia indubitada en la documentación del planeamiento de la inclusión de los terrenos expropiados en el Área de Reparto 16, es el resultado de la valoración de la prueba, que no ha sido eficazmente impugnada en el recurso de casación.

Además de lo anterior, la propia hoja de aprecio del Ayuntamiento, que se basa en la valoración efectuada por el Arquitecto D. Nicanor , no considera en momento alguno que los terrenos expropiados estén incluidos en el Área de Reparto 16, ni por ello les aplica el aprovechamiento de 0,44 m²/m² de dicha área de reparto, sino que parte de la clasificación de los terrenos expropiados como suelo urbano no consolidado y, a los efectos de la aplicación del artículo 28 de la Ley 6/98 , considera que el aprovechamiento asignado por el PGOU es el de 0,963, establecido en el artículo II.19, apartado 1b) PGOU para los sistemas generales públicos en suelo urbano.

Tampoco puede ser considerado este último como el aprovechamiento aplicable, porque el artículo II.19, apartado 1b) del PGOU, que lo determina y asigna a los sistemas generales, fue declarado nulo por la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 24 de octubre del 2001 .

En conclusión de lo expuesto, no puede considerarse infringido el artículo 28 de la Ley 6/98 , por no haber aplicado la sentencia impugnada el aprovechamiento asignado por el planeamiento al Área de Reparto 16, pues no resulta acreditada la inclusión de los terrenos expropiados en dicho ámbito de gestión, ni cabe en ningún caso la aplicación del aprovechamiento de dicha Área de Reparto de 0,44 m²/m², inferior al reconocido en la hoja de aprecio del Ayuntamiento, por razón de la vinculación de las partes al contenido de su hoja de aprecio ni, en fin, cabe tampoco la aplicación del aprovechamiento determinado por el artículo II.19, apartado 1b) del PGOU, por haber sido anulado por sentencia firme, todo lo cual nos lleva a la desestimación del primer motivo del recurso de casación.

En el segundo motivo del recurso, el Ayuntamiento de Plasencia alega que, en la hipótesis de que fuera aplicable el artículo 29 de la Ley 6/98 , por no estar incluido el suelo en ningún ámbito de gestión de los determinados en el planeamiento, ni tener el suelo atribuido aprovechamiento lucrativo alguno, debe considerarse que la sentencia impugnada ha aplicado incorrectamente el referido artículo 29 de la Ley 6/98 , por utilizar en la valoración del suelo el aprovechamiento de los terrenos que conforman el Área de Reparto 8, colindantes con los terrenos expropiados, pero que no forman parte del mismo polígono fiscal.

El artículo 29 de la Ley 6/98 establece que "en los supuestos de carencia de planeamiento o cuando, en suelo urbano o urbanizable, no se atribuya aprovechamiento lucrativo alguno al terreno no incluido en un determinado ámbito de gestión, el aprovechamiento a tener en cuenta a los solos efectos de su valoración, será el resultante de la media ponderada de los aprovechamientos, referidos al uso predominante, del polígono fiscal en que, a efectos catastrales esté incluido el mismo."

Los terrenos expropiados forman parte del polígono fiscal F, que como la propia parte reconoce en su escrito de interposición, está integrado en su totalidad por suelos que carecen de aprovechamiento lucrativo, por tratarse todos ellos de sistemas generales y dotaciones públicas dispersos por Plasencia e incluidos en distintas áreas de reparto, como el Hospital Virgen del Puerto, el Instituto Pérez Comendador, el Parque de los pinos, la plaza de toros, el colegio San Miguel, el cementerio, el parque de bomberos y otros.

Dada su conformación, es evidente que el uso predominante del polígono fiscal F es dotacional público y por ello no cabe hablar, en rigor, de aprovechamiento medio lucrativo del polígono, pues las edificaciones permitidas por el planeamiento urbanístico en ese polígono fiscal no están destinadas a ser de titularidad privada.

Así lo reconoce la propia parte recurrente, cuando en su escrito de interposición indica que la media ponderada del aprovechamiento correspondiente al uso predominante del polígono fiscal F es cero.

Siendo acertado el anterior razonamiento, la Sala sin embargo no comparte el aprovechamiento que el Ayuntamiento recurrente postula como alternativa a la media ponderada del aprovechamiento lucrativo del polígono fiscal del artículo 29 de la Ley 6/98 , que en este caso es inexistente, y que consiste, bien en la media ponderada de los aprovechamientos tipo de las áreas de reparto en que estén incluidas todas las dotaciones públicas y sistemas generales que forman el polígono fiscal F, bien en el aprovechamiento medio o tipo del PGOU de Plasencia, que determina el artículo II.19-1b) de las normas urbanísticas del PGOU, pues no son estas las soluciones que adopta la jurisprudencia de esta Sala, en los casos en que el artículo 29 de la Ley 6/98 no resulte aplicable por ser el uso predominante en el polígono fiscal de carácter no lucrativo, además de haber sido anulado el indicado artículo II.19-1b) del PGOU y el aprovechamiento tipo determinado para los sistemas generales, cuya aplicación pretende el Ayuntamiento recurrente, por la sentencia de la Sala de instancia de 24 de octubre de 2001 , antes citada.

Esta Sala ha señalado, en sentencia de 11 de octubre de 2011 (recurso 1596/2008 ), que cuando el artículo 29 de la Ley 6/98 no resulte aplicable, por carecer el polígono fiscal de un uso predominante lucrativo, por tener su superficie mayoritariamente un destino de viales o dotaciones públicas, debe entonces acudirse al criterio jurisprudencial que estima aplicable, a los efectos valorativos, el aprovechamiento de las fincas representativas del entorno, y únicamente en defecto de un entorno adecuado, cabe acudir al aprovechamiento medio o tipo del PGOU.

Llegados a este punto y para dejar nítidamente perfilado el significado y alcance del art. 29 LSV , es necesario destacar que esta disposición no es aplicable si el uso predominante en el polígono fiscal tiene carácter no lucrativo. Así, el valor de las fincas situadas en un polígono fiscal cuya superficie es destinada mayoritariamente a viales o a dotaciones públicas no puede ser calculado mediante el art. 29 LSV , incluso si en dicho polígono fiscal hay, como excepción a la pauta general, algunos usos susceptibles de apropiación privada. La razón tiene que ver con lo arriba señalado a propósito del antiguo criterio jurisprudencial de "las fincas representativas del entorno": la razón por la que el aprovechamiento a efectos valorativos es sólo el referido al uso predominante es precisamente que éste representa el destino principal de la zona y, por consiguiente, es racional en términos económicos utilizarlo para valorar las fincas allí situadas. Por el contrario, valorar una finca a partir de un aprovechamiento que no refleja lo predominante en el entorno conduciría a resultados carentes de justificación económica y, por ello mismo, arbitrarios. Del mismo modo que la Administración no puede pretender que el valor de las fincas dependa del uso no susceptible de apropiación privada -es decir, no lucrativo- que el planificador ha atribuido a la zona, tampoco pueden los propietarios afectados pretender que el aprovechamiento a efectos valorativos de sus fincas sea ajeno a aquél que es representativo o predominante en el entorno.

Este supuesto extremo no está contemplado por el art. 29 LSV y, así las cosas, el aprovechamiento a efectos valorativos sólo puede ser hallado regresando a la mencionada jurisprudencia sobre "las fincas representativas del entorno". El entorno a tomar en consideración será más o menos amplio dependiendo del grado de dificultad para determinar qué es lo representativo. Tan es así que, como ya dijo la sentencia de esta Sala de 29 de noviembre de 2005 , en ausencia de un entorno adecuado cuyo aprovechamiento pueda ser razonablemente aplicado a la finca que se debe valorar, cabe tener en cuenta el aprovechamiento medio de todo el Plan General de Ordenación Urbana: a falta de otros datos, el único entorno representativo viene dado por todo el territorio comprendido en el planeamiento general. Este criterio ha sido más tarde reiterado por la sentencia de esta Sala de 21 de febrero de 2006 .

La Sala de instancia procedió en la forma que venimos indicando, y no aplicó en la valoración de los terrenos expropiados el aprovechamiento del polígono fiscal F en el que se encontraban incluidos, que había sido anulado por la citada sentencia de 24 de octubre de 2001 , sino que acudió al criterio jurisprudencial de aplicar el aprovechamiento del suelo del entorno:

Y es aquí donde se centra el debate porque, como ya hemos visto, el Plan no determina ámbito de gestión para los terrenos de auto, por más que se pretenda por la defensa de la Corporación, precisamente en contra de lo informado en 2.004, como ya se ha reiterado. Y a este respecto debe señalase que el Tribunal Supremo, reiteradamente viene declarando -se deja constancia suficiente en la demanda-, que deberá acudirse a las Unidades próximas que en el caso de autos considera la Sala que ha de ser la de la Unidad 8, con la que casi forma una integridad territorial como lo demuestra el hecho de que está rodeada, casi en su totalidad por ella.

La aplicación por la Sala de instancia del aprovechamiento del entorno, que en este caso es el correspondiente al Área de Reparto 8, está suficientemente razonada en la sentencia impugnada, que explica que los terrenos expropiados, de los que existe abundante y expresiva representación gráfica en las actuaciones, forman "...una larga franja rodeada en la casi totalidad de su perímetro por suelo urbano integrado en la UE-8, de tal forma que constituye una isla separada del resto de la UE-8 tan sólo por una pequeña franja en su límite" , a lo que añade la referencia a la sentencia anterior de la misma Sala, de 24 de octubre de 2001, que no sólo había declarado la nulidad del aprovechamiento establecido para los sistemas generales por el articulo II.19-1b) del PGOU, sino que en su fundamentación consideraba irrazonable e ilógica la delimitación efectuada de los terrenos a que ahora nos referimos, que quedaban rodeados en su casi totalidad por el Área de Reparto 8, sin justificación de la exclusión.

Por las razones anteriores, al haber aplicado la Sala de instancia en la valoración de los terrenos expropiados el aprovechamiento de las fincas representativas del entorno, conforme establece la jurisprudencia de esta Sala para los casos en los que el artículo 29 de la Ley 6/98 no resulta aplicable por carecer el polígono fiscal de un uso predominante de carácter lucrativo, no cabe acoger las alegaciones de la parte recurrente respecto de la infracción por la sentencia impugnada del artículo 29 de la Ley 6/98 , con desestimación del motivo segundo del recurso.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas del mismo, de conformidad con la regla del artículo 139.2 LJCA , si bien, la Sala haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado tercero del citado precepto, limita a 4.000 € el importe máximo a reclamar por todos los conceptos como costas procesales por la parte recurrida que ha formalizado su oposición al recurso de casación.