STS, 4 de Marzo de 2013

La representación procesal de la mercantil MONPRINT, S.L., interpuso ante esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, con fecha 17 de noviembre de 2011, recurso contencioso-administrativo, registrado bajo el número 1/768/2011 , contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de junio de 2011, que declara el incumplimiento de condiciones de siete expedientes acogidos a la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales, en el expediente CC/492/P11.

En su escrito de demanda, presentado el 6 de febrero de 2012, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que habiendo por presentado este escrito junto con sus documentos y copias, con devolución del expediente administrativo, se sirva admitirlo y en base a las alegaciones que anteceden, previos los trámites pertinentes, dicte Sentencia por la que se revoque la resolución recurrida, todo ello con todo lo demás procedente en derecho, incluyendo la condena en costas.

Por Primer Otrosí solicita el recibimiento a prueba del procedimiento.

Por Segundo Otrosí interesa trámite de conclusiones.

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El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito presentado el 21 de marzo de 2012, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que teniendo por presentado este escrito con su copia se sirva admitirlo, teniendo por contestada la demanda, dictándose sentencia por la que se desestime íntegramente la demanda, confirmando el acto recurrido, con condena en todo caso al actor de las costas incurridas.

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Por Decreto de la Secretaria judicial de esta Sala y Sección de 30 de marzo de 2012, se resuelve fijar la cuantía del presente recurso contencioso-administrativo en 3.215.651,05 euros.

Por Auto de 18 de abril de 2012, se acordó recibir el proceso a prueba, pudiendo las partes proponer, durante quince días, los medios de prueba procedentes sobre los puntos de hecho reseñados por la demandante en su escrito de demanda.

Por providencia de 4 de junio de 2012, se acuerda, entre otros extremos, declarar concluso el periodo de prueba, y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concede al representante procesal del actor el plazo de diez días a fin de que presente escrito de conclusiones sucintas de los hechos por el mismo alegados y motivos jurídicos en que se apoyen, evacuándose dicho trámite por el Procurador Don Ángel Rojas Santos, por escrito presentado el 18 de junio de 2012, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que habiendo por presentado este escrito se digne admitirlo y tenga por evacuado el trámite de conclusiones para el que se ha dado traslado, y previos los trámites preceptivos, dicte Sentencia de conformidad con la súplica del escrito de demanda, todo ello con lo demás procedente en derecho.

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Por diligencia de ordenación de 20 de junio de 2012, se acordó otorgar el plazo de diez días a la parte recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) para que presente conclusiones, evacuándose el trámite por el Abogado del Estado, en escrito presentado el 22 de junio de 2012, en el que expuso las alegaciones que consideró oportunas y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que teniendo por presentado este escrito con su copia se sirva admitirlo, teniendo por formuladas conclusiones. Rechazando el documento presentado por la actora.

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Por providencia de fecha 7 de noviembre de 2012 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 26 de febrero de 2013, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso contencioso-administrativo.

El presente recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos se interpone por la representación procesal de la mercantil MONPRINT, S.L. contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de junio de 2011, que resolvió declarar el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales en la Zona de Promoción Económica de la Comunidad Autónoma de Extremadura, concedidos a la referida empresa en el expediente CC/492/P11, con obligación de reintegrar al Tesoro Público la suma de 2.879.040,00 euros, junto con los intereses de demora, cuyo importe asciende a la cantidad de 336.611.05 euros.

La pretensión revocatoria del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de junio de 2011, se fundamenta en el argumento de que el incumplimiento de las condiciones establecidas ha sido parcial, ya que ha quedado acreditado que ha mantenido la inversión realizada en obra civil, bienes de equipo y trabajos de planificación, ingeniería y dirección del proyecto, durante el plazo de vigencia de la subvención, sin que conste desinversión alguna, y también consta acreditado que ha mantenido la plantilla de trabajadores gran parte del tiempo exigido, por lo que, en aplicación del principio de proporcionalidad, atendiendo a que dicho incumplimiento fue ocasionado por la grave crisis del sector, que obligó a solicitar concurso voluntario de acreedores en el mes de diciembre de 2010, debe reducirse la obligación de reintegro.

Se arguye que el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno par Asuntos Económicos recurrido infringe el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , pues omite toda explicación sobre las razones por las que no se toma en consideración la existencia de incumplimiento parcial de una de las condiciones impuestas en la subvención.

Sobre la improsperabilidad del recurso contencioso-administrativo.

El recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil MONPRINT, S.L. contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de junio de 2011, debe ser desestimado, en cuanto consideramos que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales, modificado por el Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero, no se ha conculcado el principio de proporcionalidad, al constatarse que se ha producido el incumplimiento total de las condiciones impuestas a la mercantil beneficiaria con motivo de la concesión de la subvención, en referencia a la creación y mantenimiento de 75 puestos de trabajo, desde el 23 de octubre de 2008 hasta el 23 de octubre de 2010, ya que ha quedado acreditado que se produjo destrucción de empleo, como consecuencia del cese de la actividad producida en diciembre de 2009, que determinó que no tuviera ningún trabajador con contrato computable desde el 1 de enero de 2010.

Al respecto, cabe poner de relieve que, de conformidad con las condiciones particulares establecidas en el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 19 de octubre de 2006, la empresa Monprint, S.L., estaba obligada a crear 75 puestos de trabajo en el establecimiento que es objeto del proyecto inversor, y a mantenerlos como mínimo dos años después de la finalización del plazo de vigencia, por tanto, hasta el 23 de octubre de 2010, constando en el expediente administrativo el informe emitido por la Dirección General de Competitividad Empresarial de la Consejería de Economía, Comercio e Innovación de la Junta de Extremadura de 2 de julio de 2010, que certifica que, llevada a cabo el 1 de junio de 2010 visita al establecimiento de la empresa Monprint, S.L., ubicada en Plasencia, para comprobar «la permanencia de las instalaciones y su normal funcionamiento», éstas se encontraban cerradas, lo que evidencia que se ha incumplido completamente esta condición referente a los puestos de trabajo y también la condición impuesta de mantener las inversiones realizadas desde el plazo de cinco años con posterioridad a la finalización del plazo de vigencia hasta el 22 de noviembre de 2013, que se corresponde con el mantenimiento de la actividad productiva.

El extremo del motivo de impugnación formulado contra el Acuerdo gubernamental recurrido, basado en la alegación de que resultaba imposible imputar a la empresa beneficiaria el incumplimiento de las condiciones de empleo en el momento de la finalización del periodo de vigencia, por haberse producido como consecuencia de la grave crisis que ha afectado al sector de artes gráficas, que obligó a plantear concurso voluntario de acreedores, debe ser desestimado, ya que consideramos que las dificultades de culminar el proyecto inversor, derivado de la concurrencia de circunstancias económicas sobrevenidas que afectan a la viabilidad del proyecto inversor, no constituye una causa de exoneración de responsabilidad, al evidenciarse que se han visto defraudados, significativamente, los compromisos adquiridos relativos al cumplimiento de las condiciones de creación y mantenimiento de puestos de trabajo que justificaron la concesión de la subvención.

Por ello, rechazamos que la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos haya infringido las reglas generales de responsabilidad existentes en nuestro ordenamiento, pues no compartimos la tesis de que el procedimiento seguido deba caracterizarse como un procedimiento sancionador, en el que es exigible que las causas determinantes del incumplimiento sean imputables a título de culpa al beneficiario, ya que en este planteamiento subyace la aplicación de los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora en el ámbito del procedimiento de reintegro de subvenciones, lo que carece manifiestamente de fundamento.

En efecto, en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de octubre de 2004 (RC 4055/2001 ), hemos distinguido con claridad el procedimiento de pérdida de los incentivos reconocidos en la Ley 50/1985, por incumplimiento de las obligaciones impuestas en el acto de otorgamiento de la subvención del procedimiento administrativo sancionador, en los siguientes términos:

Como premisa que debe tenerse en cuenta en la resolución de este recurso, debe señalarse que no puede caerse en el error, en el que parece incurrir la entidad recurrente, de confundir el procedimiento de incumplimiento que se ha llevado a cabo en el expediente con un expediente de infracción para la imposición de sanciones. Ambos aparecen netamente diferenciados en el Real Decreto 1535/87, en su redacción dada por el Real Decreto 302/93, de 26 de febrero, vigente en el momento en que se inicia el expediente de autos. En efecto, el artículo 34.1.e) ya distingue claramente los dos procedimientos: el de incumplimiento y el sancionador. Más adelante, el artículo 35, en sus apartados 5 , 6 y 7 se regula el procedimiento de incumplimiento, mientras que el sancionador se contiene en el artículo 41.2 y 3. Resulta patente que en el caso actual, en que no se imponen sanciones, sino sólo la declaración de incumplimiento con la posterior reclamación de la devolución de lo percibido en concepto de subvención, no se está en un supuesto de sanción sino en el expediente a que se refiere el art. 35.

Sentado lo anterior, la conclusión que se impone es la de que el régimen aplicable no es el contenido en la Ley 30/92, para el procedimiento sancionador, ni en el Reglamento que la desarrolla -Real Decreto 1398/93-, sino el general de dicha Ley para cualquier tipo de procedimiento, con carácter subsidiario al establecido en la Ley 50/85 y sus reglamentos, y, también al establecido en la Ley General Presupuestaria, que en lo tocante a las subvenciones se regula en el artículo 81, apartados 9 , 10 y 11 , pero no el artículo 82, que se refiere al régimen sancionador .

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El concepto de imputabilidad a que alude el artículo 7 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre , de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, no se vincula a la exigencia de responsabilidad a título de culpa, sino que es exponente del designio del legislador de hacer recaer los efectos jurídicos derivados del incumplimiento de las condiciones impuestas en el acto de concesión de la subvención al beneficiario, al que se le impone el deber de reintegro de los incentivos recibidos, de modo que sólo en supuestos excepcionales de fuerza mayor podrá quedar exonerado de esta responsabilidad.

El informe laboral realizado por el Abogado Artemio , aportado a las actuaciones como prueba documental, que revela que en el periodo posterior al plazo de vigencia de la subvención no se habían mantenido los 75 puestos de trabajo por una acción de fuerza mayor, derivada del hecho de que los trabajadores pararon la actividad y se produjo un cese de la misma, no es determinante para excluir la obligación de reintegro de la subvención percibida, porque la subvención está supeditada al cumplimiento de las condiciones particulares impuestas en el Acuerdo de concesión de los incentivos regionales con el objeto de fomentar la actividad empresarial y promover el desarrollo económico-social de aquellas zonas promocionables.

El motivo de impugnación del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de junio de 2011, basado en la infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , debe rechazarse, pues, en la referida resolución gubernamental, se expone cuáles son las razones fácticas y jurídicas que justifican la declaración de que el incumplimiento de las condiciones impuestas en la concesión de la subvención ha sido total.

« En el caso de la entidad «Monprint, S.L.», titular del expediente CC /492/P11, con fecha 16 de febrero de 2009 la empresa percibió la totalidad de la subvención concedida por importe de 2.879.040,00 €. El 02 de julio de 2010 la Comunidad Autónoma emitió informe sobre mantenimiento de las inversiones, del que se deduce incumplimiento en la obligación de mantener las inversiones subvencionadas durante cinco años después de finalizar el plazo de vigencia y en la obligación de mantener el empleo creado durante dos años después de terminar el plazo de vigencia, y por ello se inició el oportuno expediente de incumplimiento, de acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento de los incentivos regionales, de desarrollo de la Ley 50/1985, aprobado por el R.D. 899/2007, de 6 de julio. Instruido el expediente de incumplimiento, se pone de manifiesto el incumplimiento total de la condición de mantener inversiones por importe de 23.992.000,00 €. durante cinco años después de finalizar el plazo de vigencia y el incumplimiento total de la condición de mantener 75 puestos de trabajo durante dos años después de terminar el plazo de vigencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre .».

En ese sentido, debe recordarse la doctrina de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo formulada sobre el significado y alcance de la exigencia de motivación de los actos administrativos, que se expone en la sentencia de 23 de mayo de 2005 (RC 2414/2002 ), en la que dijimos:

El deber de motivación de los actos administrativos que establece el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que se enmarca en el deber de la Administración de servir con objetividad los intereses generales y de actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que impone el artículo 103 de la Constitución , se traduce en la exigencia de que los actos administrativos contengan una referencia precisa y concreta de los hechos y de los fundamentos de derecho que para el órgano administrativo que dicta la resolución han sido relevantes, que permita conocer al administrado la razón fáctica y jurídica de la decisión administrativa, posibilitando el control judicial por la tribunales de lo contencioso-administrativo.

El deber de la Administración de motivar sus decisiones es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de las arbitrariedad de los poderes públicos, que se garantizan en el artículo 9.3 de la Constitución ; y puede considerarse como una exigencia constitucional que se deriva del artículo 103, al consagrar el principio de legalidad de la actuación administrativa, según se subraya en la sentencia de esta Sala de 30 de noviembre de 2004 (RC 3456/2002 ).

El deber de motivación de las Administraciones Públicas se engarzar en el derecho de los ciudadanos a una buena Administración, que es consustancial a las tradiciones constitucionales comunes de los Estados Miembros de la Unión Europea, que ha logrado su refrendo normativo como derecho fundamental en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000, al enunciar que este derecho incluye en particular la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones .

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En consecuencia con lo razonado, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil MONPRINT, S.L. contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de junio de 2011, que resolvió declarar el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de la subvención otorgada al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales, por ser conforme a Derecho.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil MONPRINT, S.L. contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de junio de 2011, que declara el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de la subvención otorgada al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales, por ser conforme a Derecho.

Segundo.-No hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Aurelia Lorente Lamarca.- Firmado.