STS, 21 de Diciembre de 2012
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 21 Diciembre 2012 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Diciembre de dos mil doce.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación en interés de la Ley que con el número 3131/2011 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la GENERALITAT VALENCIANA, representada por el Abogado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia de 17 de febrero de 2011 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante (dictada en el procedimiento abreviado núm. 730/2010).
Siendo parte recurrida don Luciano , que no ha comparecido; y habiendo intervenido el MINISTERIO FISCAL y el ABOGADO DEL ESTADO.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante el 17 de febrero de 2011, en el procedimiento abreviado núm. 730/2010, dictó sentencia con el siguiente FALLO:
Que debo ESTIMAR Y ESTIMO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Luciano frente a la Resolución de fecha 3 de 2010 dictada por el Director General de Justicia y Menor, que desestima el recurso de Reposición formulado frente a la Resolución de fecha 21 de abril de 2010, DECLARANDO LA NULIDAD de las mismas y reconociendo como situación jurídica individualizada el derecho del actor a percibir las siguientes indemnizaciones, a saber: a) como residencia eventual, el 80% de las dietas enteras del Grupo 3 por el período comprendido entre el 15 de septiembre y el 15 de diciembre de 2008. b) como indemnización por gastos, la cuantía correspondiente a los desplazamientos Alicante-Barcelona y Barcelona-Alicante al valor de 0,19 el Kilómetro así como los gastos que ascienden a 77,07 euros; c) El abono de interés de demora desde la solicitud en diciembre de 2008, y d) El interés legal del dinero mas dos puntos desde la notificación de la sentencia, al no haber sido cumplida en el plazo de ejecución voluntaria legalmente establecido.
Las referidas cantidades deberán ser ingresadas en la cuenta bancaria NUM000 , de la que es titular el recurrente, en el plazo improrrogable de UN MES, a contar desde la notificación de la presente.
Y todo ello sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes
.
La GENERALITAT VALENCIANA interpuso recurso de casación en interés de la Ley, con la súplica de que se fije como doctrina legal la literal declaración que se consigna en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia.
El MINISTERIO FISCAL ha realizado alegaciones en las que postula que se declare no haber lugar al recurso; y el ABOGADO DEL ESTADO ha defendido así mismo que debe desestimarse el recurso.
Se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 4 de julio de 2012, pero la deliberación hubo de posponerse al día 12 de diciembre del mismo año debido al elevado número de asuntos conocidos por la Sección y a la complejidad de algunos de ellos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala
La sentencia que se recurre en esta casación en interés de la Ley se pronunció sobre la indemnización por residencia eventual que correspondía percibir a un funcionario de la Administración de Justicia durante el período de duración del curso teórico-practico en el que participó para su acceso por promoción interna en el Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa.
Estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ese funcionario y, como se ha indicado en los antecedentes, le reconoció el derecho a percibir, entre otros conceptos, lo siguiente: " como residencia eventual, el 80% de las dietas enteras del Grupo 3 por el período comprendido entre el 15 de septiembre y el 15 de diciembre de 2008 ".
El razonamiento seguido para justificar ese reconocimiento fue éste:
Sentado lo anterior, procede entrar a analizar el fondo del asunto. Y siendo la cuestión rebatida de naturaleza eminentemente jurídica, deben ser traídas a colación las reglas de la interpretación contenidas en el articulo 3 del Código Civil , según el cual "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas".
Y en particular, merecen ser analizados los artículos 7 y 16 del Real Decreto 462/2002 .
Así pues, dispone el articulo 16 que:
"La cuantía del importe por indemnización de residencia eventual será fijada por la misma autoridad que confiera la comisión dentro del límite máximo, sin que se necesite justificación documental, del 80 % del importe de las dietas enteras que corresponderían con arreglo a lo dispuesto en los anexos II y III del presente Real Decreto, según se trate de comisiones de servicio en territorio nacional o extranjero, respectivamente. El porcentaje a aplicar, incluso aunque fuera el máximo, deberá figurar de forma expresa en la orden de estas comisiones de servicios con la eventual.
Por su parte, el artículo 7 establece que:
"(...) Cuando quienes estén realizando estos cursos vuelvan a pernoctar en su residencia eventual, no devengarán indemnización pero, si por razón del horario de los cursos tuvieran que almorzar en la localidad donde se imparten, tendrán derecho a percibir el 50 5 de los gastos de manutención y la indemnización que por gastos de viaje pudiera corresponderles según lo regulado en el presente Real Decreto".
De la interpretación sistemática de ambos preceptos se colige que, para la determinación del porcentaje a recibir en concepto de residencia eventual, la Administración pese a ostentar una potestad discrecional al efecto, se encuentra condicionada por dos límites: en primer lugar, que la indemnización en supuestos de pernocta fuera del domicilio nunca podrá ser inferior al 50% de la dieta entera -ya que este porcentaje es el previsto en el articulo 7 del RD 462/2002 para aquellos que vuelven a pernoctar a su residencia eventual; y en segundo lugar, que la percepción de una cantidad superior al 80% de la dieta entera, necesitará justificación documental.
De ahí que debamos concluir que la fijación del porcentaje del 30% llevado a cabo por la Administración, en modo alguno es acorde a Derecho, al haber acreditado el actor que durante la realización de los cursos tuvo que pernoctar fuera de su domicilio particular.
Por ello cabe concluir que la Administración ha actuado de forma arbitraria, al no respetar los elementos reglados que la normativa aplicable establece para el ejercicio de su potestad discrecional, - limites del 50% al 80% que establecen los preceptos transcritos-, circunstancia que comporta necesariamente la nulidad de las resoluciones recurridas, con su consiguiente revocación, condenando a la Administración a que proceda al abono al actor de la indemnización en cuantía correspondiente al 80% de las dietas enteras (al no existir causa alguna que justifique la fijación de un porcentaje menor) así como al abono de los gastos de viaje y peaje debidamente acreditados, cantidades que deberán ser ingresadas en la cuenta del recurrente designada al efecto, e incrementadas con los correspondientes intereses devengados desde la solicitud inicial.
Asimismo dichas cantidades deberán incrementarse en el interés legal del dinero mas dos puntos desde la notificación de la sentencia, al no haber sido cumplida en el plazo de ejecución voluntaria legalmente establecido
.
El presente recurso de casación en interés de la Ley lo ha interpuesto la GENERALITAT VALENCIANA, que postula la fijación como doctrina legal de la siguiente declaración:
En relación con el articulo 7
" En la aplicación del apartado primero, del artículo 7 del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo , sobre indemnizaciones por razón del servicio, la percepción del 50 % de los gastos de manutención y la indemnización que por gastos de viaje prevista en el párrafo segundo, será incompatible con la percepción de la indemnización por residencia eventual prevista en el párrafo primero".
En relación con el artículo 16
"La fijación de la cuantía del importe por indemnización de residencia eventual, dentro del limite máximo del 80% sin necesidad de justificación documental, es potestad discrecional de la autoridad que confiere la comisión"
.
Para justificar el recurso y esa doctrina que es reclamada se dice que la sentencia es gravemente dañosa para el interés general y, también, que ha interpretado y aplicado erróneamente los artículos 7 y 16 del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo , sobre indemnizaciones por razón del servicio.
· Sobre el daño, se viene a decir que sería de apreciar por la alta probabilidad de que la solución contenida en la sentencia recurrida se pueda extender a un elevado número de funcionarios; y se invocan a este respecto el número de plazas que fueron reservadas para el acceso por el turno de promoción interna durante 2006, 2008, 2009 y 2010 en la Comunidad Valenciana y en el conjunto de la Nación, y la posibilidad de que muchos de ellos soliciten la extensión de los efectos de la sentencia aquí controvertida.
· En cuanto a ese reproche de interpretación y aplicación errónea de los artículos 7 y 16 del Real Decreto 462/2002 , lo que se argumenta para sostenerlo se puede resumir en lo que continúa.
Se señala inicialmente la necesidad de diferenciar entre dietas, indemnización por residencia eventual (IRE) y gastos de viaje; se afirma también que el reconocimiento del 50 por cien de los gastos de manutención establecido en párrafo segundo del artículo 7.1 del mencionado Real Decreto rige sólo en los cursos en que se vuelve a pernoctar en la residencia oficial y no hay derecho a la IRE; y se subraya que en el caso enjuiciado por la sentencia recurrida se trataba de una comisión de servicio con pernocta fuera del domicilio que tenía la consideración de residencia eventual.
Desde estos presupuestos se imputan a la sentencia dos errores: el primero lo sería por haber aplicado el Juzgado de Alicante ese cincuenta por cien como límite mínimo a la discrecionalidad que tiene reconocida la Administración en el artículo 10 del Real Decreto para fijar la cuantía de la IRE, pues supone aplicar el artículo 7.1 a un supuesto no previsto en el mismo; y el segundo lo habría constituido el criterio manifestado por la sentencia recurrida en su afirmación de "que la percepción de una cantidad superior al 80 % de la dieta entera necesitará justificación documental" , porque supone ignorar que ese 80 por cien es el límite máximo (no mínimo) del importe que puede fijarse.
Se concluye que la autoridad que en el aquí caso enjuiciado fijó en un 30 por cien el importe de la dieta entera actuó dentro de "su ámbito propio por haberlo configurado así el legislador" ; y se añade que dicho importe puede fijarse sin necesidad de justificación documental.
La finalidad del recurso de casación en interés de la Ley, como tantas veces ha dicho esta Sala (entre otras, en una de las sentencias invocada por la propia Administración aquí recurrente), es nomofiláctica y preventiva.
Lo cual significa que a través de él no se examina y resuelve de nuevo el concreto caso litigioso decidido por la sentencia recurrida (esta queda inalterada y continúa desplegando sus efectos), pues lo que se hace es corregir errores graves en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, claramente contrarios al interés general, y evitar que puedan ser reiterados en el futuro.
Por eso, la viabilidad y el éxito de este recurso de casación en interés de la Ley, y tanto el que se regulaba en el art. 102.b) de la Ley Jurisdiccional de 1956 como el que se contempla en el 100 de la nueva Ley 29/1998, exige, entre otros presupuestos, que el reproche dirigido a la sentencia recurrida tenga por objeto una concreta argumentación que merezca esa consideración de errónea que aparece en dichos preceptos, y que tal argumentación haya sido determinante del pronunciamiento incluido en su fallo.
Como también es preciso, paralelamente, que el sujeto activo de la pretensión casacional señale la doctrina legal cuya fijación postula y que esta sea una respuesta necesaria para subsanar el criterio erróneo que pretende evitarse; doctrina que ha de ser expuesta específicamente y no puede consistir en la mera reproducción de preceptos legales, porque el fin de la jurisprudencia consiste en la fijación de pautas sobre su interpretación llamadas a complementar el ordenamiento jurídico mediante la determinación del recto sentido de la norma, la integración de sus lagunas y la unificación de la diversidad de criterios que puedan seguir los tribunales en su aplicación.
Esa misma finalidad nomofiláctica que ha sido apuntada es la que impide que este recurso pueda ser utilizado para subsanar errores de interpretación o valoración de hechos o pruebas que solo puedan interesar al caso concreto resuelto en la sentencia recurrida.
Si se examina a la luz del criterio que acaba de recordarse el planteamiento que la GENERALITAT VALENCIANA hace en su actual recurso de casación en interés de la Ley la conclusión no puede ser otra que su desestimación, tal y como defienden en sus alegaciones el Ministerio Fiscal, el Abogado del Estado.
Lo primero que debe decirse es que el planteamiento argumental del recurso no coincide con la doctrina legal que se postula.
Ese planteamiento, como ya se ha expuesto, lo que imputa a la sentencia recurrida, en lo que razona sobre la potestad de la Administración para la fijación de la IRE, son los dos errores siguientes: la necesidad que declara de respetar el límite mínimo del cincuenta por cien de la dieta entera; y la posibilidad que reconoce de establecer una cuantía superior al ochenta por cien mediante una justificación documental.
Sin embargo, la doctrina legal reclamada lo que parece perseguir es la subsanación de estos otros dos errores diferentes; que la percepción del cincuenta por cien de los gastos de manutención por aplicación de lo establecido en el artículo 7.1 es compatible con la IRE; y que es necesaria una justificación documental para que la autoridad pueda fijar la IRE incluso dentro del límite del 80 por cien.
Por tanto, no correspondiéndose la doctrina legal preconizada con el error imputado al fallo recurrido, ya debe decirse que no concurren los elementos que según lo antes razonado resultan necesarios para que el recurso de casación en interés de la Ley pueda ser estimado.
Y a ello debe añadirse lo siguiente:
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- La sentencia recurrida ni en sus fundamentos ni en su fallo proclama la posibilidad de simultanear o compatibilizar la percepción IRE con el cincuenta por cien de la dieta, pues lo que razona es otra cosa: que ese porcentaje debe operar también como límite de la discrecionalidad conferida para fijar la cuantía de la IRE.
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- Tampoco niega a la Administración la discrecionalidad para la fijación de la IRE ni declara que para el ejercicio de dicha potestad necesite una justificación documental, pues lo que argumenta el Juzgado de Alicante es que en ese ejercicio no puede actuarse con arbitrariedad y, en el caso enjuiciado, no fue expresada la causa que justificaba la fijación de un importe menor al correspondiente al ochenta por cien.
Y debe señalarse que esa exigencia de motivación para aceptar validamente ejercitada la discrecionalidad administrativa, y descartar en ella la arbitrariedad, es conforme con lo establecido en el artículo 54 de la Ley 30/1002, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en el artículo 9.3 de la Constitución .
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- No es de apreciar en la sentencia combatida una infracción del límite máximo del 80 por cien cuya aplicación aquí defiende la Administración recurrente que pueda ser relevante para la actual casación en interés de la ley, porque, al no reconocerse en su fallo ninguna IRE que lo rebase, falta ese error de aplicación o interpretación "determinante del fallo recurrido" que el artículo 100.2 LJCA expresamente exige.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al presente recurso de casación en interés de la Ley; lo cual no significa que esta Sala confirme y asuma como acertados los fundamentos y el fallo de la sentencia recurrida.
Y sin que, dada la naturaleza y configuración de este especial recurso, sea procedente hacer pronunciamiento alguno sobre las costas.
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- No haber lugar al recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por la GENERALITAT VALENCIANA contra la sentencia de 17 de febrero de 2011 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante (dictada en el procedimiento abreviado núm. 730/2010).
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- No hacer expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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