STS, 25 de Octubre de 2012

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 23 de julio de 2010 (recurso contencioso-administrativo nº 391/2004 ) en cuya parte dispositiva se establece:

Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de "LIDL SUPERMERCADOS, SA" contra la desestimación, primero presunta por silencio administrativo y luego expresa, mediante resolución de 30 de mayo de 2.005, del recurso de reposición interpuesto contra las resoluciones del Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de -Catalunya de 4 de julio y 31 de octubre de 2.003, aprobando definitivamente el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Terrassa y dando su conformidad al texto refundido, resoluciones e instrumento de planeamiento que ANULAMOS en cuanto consideren y delimiten los terrenos propiedad de la actora como suelo urbano no consolidado, al merecer los mismos la consideración a sus efectos, y a los de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de suelo urbano consolidado, debiendo, en consecuencia, quedar excluidos del ámbito delimitado del PM-BARO01

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El fundamento primero de la sentencia fija el objeto del recurso y las pretensiones del demandante, en los siguientes términos:

PRIMERO. Tiene este recurso contencioso administrativo por objeto la impugnación de la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado por la actora contra las resoluciones del Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya de 4 de julio y 31 de octubre de 2.003, respectivamente, aprobando con carácter definitivo el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Terrassa y dando su conformidad al texto refundido.

Se amplió el recurso a nueva resolución expresa del mismo Departament de 30 de mayo de 2.005, desestimando el recurso de reposición presentado por la actora.

Se interesa en la demanda la declaración de suelo urbano consolidado de la finca de la actora, ordenando su exclusión del ámbito PM-BARO01, que lo convierte en suelo urbano no consolidado. Subsidiariamente, anular la delimitación del ámbito PM- BARO01, por contrario al principio de racionalidad y por económicamente inviable. También subsidiariamente, para el caso de mantenerse en sus términos las previsiones del plan en lo referido a su finca, declarar la responsabilidad patrimonial administrativa en orden a reparar la lesión económica causada, a determinar en ejecución de sentencia

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En su fundamento segundo, la Sala de instancia, además de hacer una precisión sobre el marco normativo aplicable, por razones temporales, al Plan aprobado, expone su criterio acerca de las categorías del suelo urbano, indicando que como la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y Valoraciones, por obvias razones derivadas de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 , no definió las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado, ello comporta que solo la legislación propia de las Comunidades Autónomas puede establecer dichas categorías y su régimen jurídico, incluido el régimen de cesiones y, en especial, la relativa al 10% del aprovechamiento. El texto de este fundamento es el siguiente:

(...) SEGUNDO. Constituyendo el objeto de este proceso el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Terrassa, instrumento de planeamiento general que se encontraba en tramitación el 21 de junio de 2.002, fecha de entrada en vigor de la Ley 212002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya, quedó sujeto, en virtud del apartado 1 de su disposición transitoria tercera (el plan aprobado inicialmente estuvo sometido a información pública hasta el 16.9.2002), a las determinaciones de dicha ley en su redacción originaria, no siendo de aplicación temporal al caso, por tanto, ni el posterior Decret 287/2003, de 4 de noviembre, aprobando su reglamento parcial, ni la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, que modificó determinados preceptos de aquélla, ni el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, aprobando el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Catalunya, ni el posterior Decret 305/2006, de 18 de julio, aprobando su reglamento de aplicación.

Así pues, sin que corresponda a esta Sala efectuar determinaciones en orden a concretas calificaciones de suelo y sus parámetros urbanísticos, sí que hay que recordar, en orden a la cuestión relativa a los deberes normativamente impuestos a los propietarios de suelo urbano, según el carácter consolidado o no de su urbanización, y singularmente, respecto de estos últimos, la imposición de cargas de cesión de suelos y otra adicionales, que esta Sala se ha pronunciado con reiteración sobre tal cuestión (por todas S. 798, de 6-11-02) en el sentido de que, desde luego, en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y Valoraciones, por obvias razones derivadas de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1.997, de 20 de marzo , no se conceptuó en forma alguna ni lo que debía entenderse por "suelo urbano consolidado por la urbanización" ni por "suelo urbano que carezca de urbanización consolidada", como tampoco se estableció el concepto de "solar", ni menos todavía lo que debe entenderse por "urbanización necesaria", "completar la urbanización" o "aprovechamiento del correspondiente ámbito".

De forma que los esfuerzos dirigidos a la concreción a su tenor de tales conceptos vinieron condenados al fracaso, más si se nota que, en todo caso, debe ser la legislación propia de las Comunidades Autónomas la única que, en el ejercicio de las competencias propias en materia de urbanismo, pueda sentar lo procedente al respecto, viabilizando así el correspondiente régimen urbanístico de cesiones, y en especial de la relativa al 10% del aprovechamiento del correspondiente ámbito. Sin que se alcance a comprender la conformidad a derecho de fundamentar un concepto dado de tales subclasificaciones del suelo urbano con apoyo en la legislación anterior, ya sea estatal o autonómica, que ni las prevé ni las comprende, o en meras disposiciones de planeamiento urbanístico, con evidente merma del principio de seguridad jurídica y desconsideración de la misma naturaleza del régimen del suelo, o incluso en los meros posicionamientos ad hoc de las Administraciones respecto de suelos concretos y determinados

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En su fundamento jurídico tercero la sentencia de instancia, partiendo del régimen legal contenido en la redacción originaria del artículo 31 la Ley autonómica 2/2002, del Suelo, llega a la conclusión de que el planeamiento impugnado no podía delimitar polígonos o sectores de suelo urbano no consolidado; y ello por las siguientes razones:

(...) TERCERO. Con lo que, precisando el régimen urbanístico del suelo de cobertura legal y no siendo suficiente al efecto en el momento de que se trata la cobertura meramente reglamentaria derivada de la normativa de planeamiento, ha de atenderse a las previsiones de la legislación urbanística de Cataluña, particularmente de la citada Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo, aplicable al caso por razones temporales, como ha quedado dicho, pero en su redacción originaria, redacción cuyo artículo 31 estableció por vez primera los conceptos de suelo urbano consolidado y no consolidado, considerando como comprendido dentro del segundo, por mera exclusión, el suelo urbano que no tuviese la condición de consolidado. Cierto es que la reforma operada en tal ley por la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, para el fomento de la vivienda asequible, de la sostenibilidad territorial y de la autonomía local, añadió al indicado artículo 31 un segundo párrafo, donde se dispone ahora que el suelo urbano consolidado se convierte en no consolidado cuando el planeamiento general lo somete a actuaciones de transformación urbanística incorporándolo a sectores de mejora urbana o polígonos de actuación urbanística, o cuando deja de cumplir las condiciones de las letras b ) y d) del artículo 29 como consecuencia de la nueva ordenación, precepto que autoriza en definitiva al plan a convertir el suelo urbano consolidado en no consolidado concurriendo los señalados requisitos, pero tal autorización, introducida por la Ley 10/2004 , no es de aplicación temporal al planeamiento de autos, en el que ha de estarse a la redacción originaria de la Ley 2/2002, a cuyo tenor, el planeamiento aquí impugnado carecía de competencia para establecer subclasificaciones de suelo y, en consecuencia, para delimitar polígonos o sectores de suelo urbano no consolidado, como efectivamente se ha hecho en el caso y se desprende de su misma normativa y planimetría

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En el fundamento cuarto la Sala de instancia analiza la prueba practicada y considera acreditado que la finca del demandante disponía de los servicios urbanísticos y ostentaba la condición de solar, por lo que considera no ajustado a derecho que el Plan impugnado la haya "desclasificado" adscribiéndola al suelo urbano no consolidado. El texto de este fundamento es el siguiente:

(...) CUARTO. En el caso concreto se ha practicado una pericial contradictoria en este proceso de la que se desprende que la finca de la actora tenía todos los servicios urbanísticos y reunía la condición de solar a todos los efectos ya bajo el plan general de 1983, y tanto con arreglo a la normativa anterior como a los artículos 29 y 30 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo , estando totalmente urbanizada y no teniendo cesiones pendientes, por lo que se trataba de suelo urbano consolidado, pudiendo en consecuencia solicitar y obtener licencia de obras, como efectivamente obtuvo, antes de ser incluida en un polígono de suelo urbano no consolidado por el nuevo plan de ordenación urbana municipal aquí objeto de impugnación.

A tenor de lo que se viene razonando y del informe pericial que se acaba de comentar, hasta la entrada en vigor de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya, los terrenos propiedad de la actora objeto de este proceso merecían la consideración de suelo urbano (sin mayores calificativos de consolidado o no consolidado, conceptos estos hasta entonces legalmente inexistentes) y de solar, atendidas en ambos casos las exigencias contenidas en el entonces aplicable Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, aprobando el texto refundido de las disposiciones aplicables en Catalunya en materia urbanística.

El plan de ordenación urbanística municipal aquí impugnado atribuyó a tales terrenos la condición de suelo urbano no consolidado, careciendo tal plan de competencia para ello, cuando tal facultad únicamente vino atribuida, concurriendo los requisitos establecidos, a partir de la introducción de un segundo párrafo producida en el artículo 31 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya , en los términos antes señalados, por la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, modificación inaplicable temporalmente al caso de autos.

En consecuencia, el planeamiento impugnado ha desclasificado los terrenos propiedad de la actora, que han pasado de ser suelo urbano a ser considerados como suelo urbano no consolidado, siendo así que debieron ser considerados como suelo urbano consolidado por reunir, a la fecha de la entrada en vigor de la Ley 212002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya, que se produjo el día 21 de junio de 2.002, los requisitos enumerados en sus artículos 26.1, 29 y 30, siempre atendido el régimen a que se refiere su disposición transitoria primera, así como el comentado informe pericial y desde luego, la consolidada doctrina jurisprudencial de la denominada fuerza normativa de lo fáctico, que defiende que la realidad no puede ser desconocida por el que crea la norma ni por el que la aplica, de tal forma que los terrenos urbanos deben ser considerados atendiendo a su misma situación, al constituir una realidad física sustraída a la esfera voluntarista de la Administración

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Por todo ello la Sala de instancia estima el recurso contencioso-administrativo, anulando las resoluciones impugnadas y el instrumento de planeamiento que en ellas se aprueba "... en cuanto consideren y delimiten los terrenos propiedad de la actora como suelo urbano no consolidado, al merecer los mismos la consideración a sus efectos, y a los de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de suelo urbano consolidado, debiendo, en consecuencia, quedar excluidos del ámbito delimitado del PM-BARO01".

Notificada la sentencia a las partes, la Letrada de la Generalidad de Cataluña presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de fecha 14 de septiembre de 2010 en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal Supremo.

También había preparado recurso de casación contra la sentencia la representación procesal del Ayuntamiento de Terrassa, pero su recurso fue declarado desierto -al haber transcurrido el término del emplazamiento sin que fuese interpuesto- por Decreto de la Secretaria de la Sección Primera de esta Sala 20 de enero de 2011, confirmado por auto de la Sección Primera de 1 de marzo de 2011 que desestimó la solicitud de revisión interpuesta contra aquél.

La Letrada de la Generalidad de Cataluña formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado con fecha 25 de enero de 2011 en el que formula tres motivos de casación, el primero de ellos al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los dos restantes por el cauce del artículo 88.1.d/ de la misma Ley . Los motivos del recurso, resumidamente expuestos, son los siguientes:

1. ) Infracción del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y del artículo 24 de la Constitución . Aduce la Abogada de la Generalidad de Cataluña que aunque la sentencia recurrida reconoce y acepta que el Plan de Ordenación Urbana Municipal ha incluido los terrenos discutidos en el ámbito de un Plan Especial de Mejora Urbana que comportará una operación de transformación/remodelación de aquella parte de la ciudad que impide a los titulares de suelo adquirir licencia inmediata, y aunque acepta también la aplicación de los artículos 26.1, 29 y 30 de la Ley (autonómica) 2/2002, la Sala de instancia otorga sin embargo a los terrenos la consideración de suelo urbano consolidado, incurriendo con ello incongruencia interna entre la parte dispositiva y los argumentos utilizados.

2. ) Infracción de los artículos 12 y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , y del artículo 47 de la Constitución . En este motivo la Letrada de la Generalidad de Cataluña sostiene que la sentencia de instancia, en la medida en que ha inaplicado la normativa urbanística autonómica, ha infringido la Ley estatal 6/1998. Y que, en contra de lo interpretado por la sentencia, de la regulación autonómica aplicable, aún antes de la reforma operada por la Ley 10/2004, resultaba la posibilidad de la conversión del suelo urbano consolidado en no consolidado por haber sido incluido en un Plan de Mejora Urbana o Polígono de Actuación pendientes de Desarrollo. Ha sido infringido el artículo 14.2 la Ley 6/1998, de 13 de abril , en lo relativo a las obligaciones a cargo de terrenos de suelo urbano que carecen de urbanización consolidada, ya que la conclusión a que llega la sentencia comporta eximir a determinados propietarios de terrenos categorizados como suelo urbano no consolidado de cumplir las obligaciones legales previstas en ese precepto, lo que también comporta una reserva de dispensación prohibida por el ordenamiento jurídico, al concederles un trato de favor respecto a los demás propietarios de terrenos que tienen igual categorización.

3. ) infracción del artículo 2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , toda vez en virtud de la sentencia de instancia la Administración resulta desposeída del ius variandi reconocido a la Administración planificadora, consustancial al planeamiento urbanístico, al impedir la realización de operaciones de transformación y renovación urbana, condenando así los instrumentos de planeamiento al inmovilismo, lo que pugna con la necesidad de que los planes se acomoden a la realidad cambiante.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia por la que se case la dictada en la instancia y se resuelva declarando procedente la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 10 de junio de 2011 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 29 de junio de 2011 se acordó dar traslado del escrito de interposición a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días formalizasen su oposición.

La representación de LIDL Supermercados, S.A., presentó escrito con fecha 7 de septiembre de 2011 en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, solicita que se dicte sentencia por la que se declare la inadmisión o, en su defecto, se desestime el recurso de casación con imposición de costas al recurrente.

Por su parte, la representación de el Ayuntamiento de Terrassa presentó con fecha 5 de septiembre de 2011 un escrito en el que no formula oposición sino que manifiesta su "adhesión al recurso de casación", solicitando que se dicte sentencia en la que, estimando el recurso de casación formulado por la Generalidad de Cataluña, se case la sentencia y se resuelva desestimando el recurso contencioso-administrativo.

La representación de LIDL Supermercados, S.A. presentó un escrito para mostrar la disconformidad con la admisión de dicho escrito de adhesión a la casación, solicitando que no se tuviese en consideración al no estar prevista legalmente la posibilidad de adherirse al recurso de casación interpuesto por otra parte.

Mediante providencia de 7 de noviembre de 2011 se acordó no haber lugar a la adhesión al recurso pretendida por el Ayuntamiento de Terrassa.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 23 de octubre de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 5686/2010 lo interpone la representación la Generalitat de Cataluña contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 23 de julio de 2010 (recurso nº 391/2004 ) en la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por LIDL Supermercados, S.A. contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra las resoluciones del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Catalunya de 4 de julio y 31 de octubre de 2.003 por las que se aprueba definitivamente el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Terrassa y se da conformidad a su Texto Refundido. El recurso contencioso-administrativo se amplió posteriormente para dirigirlo también contra resolución del mismo Departamento de 30 de mayo de 2005 que desestimó expresamente el recurso de reposición dirigido contra los citados acuerdos aprobatorios.

La sentencia, como hemos visto en el antecedente primero, anula el instrumento de ordenación impugnado en cuanto adscribe los terrenos propiedad de la actora al suelo urbano no consolidado, al entender que les corresponde la categorización de suelo urbano consolidado, razón por la que deben quedar igualmente excluidos del ámbito delimitado del PM-BARO01.

Con carácter previo al examen de los motivos de casación conviene hacer una precisión sobre la actuación procesal del Ayuntamiento de Terrassa. Sucede que dicho Ayuntamiento, del mismo modo que la Generalidad de Cataluña, había preparado recurso de casación contra la sentencia de instancia; pero no presentó el correspondiente escrito de interposición en el plazo que para ello le había sido concedido, pues lo que presentó en ese plazo fue un escrito en el que se limitaba a manifestar que se personaba en concepto de recurrente, solicitando que se entendiesen con el Procurador comparecido las sucesivas diligencias.

Al no haber interpuesto el recurso dentro del término del emplazamiento, por decreto de la Secretaria de la Sección Primera de esta Sala 20 de enero de 2011, confirmado por auto de la Sección Primera de 1 de marzo de 2011, se declaró desierto el recurso del Ayuntamiento (véase antecedente tercero).

Por diligencia de 29 de junio de 2011 se acordó dar traslado del escrito de interposición del recurso de casación de la Generalitat a las representaciones de LIDL Supermercados, S.A. y del Ayuntamiento de Terrassa para que formalizasen sus escritos de oposición. La representación procesal de Ayuntamiento de Terrassa aprovechó el trámite conferido para presentar un escrito en el que manifestaba que se adhería al recurso de casación interpuesto por la Generalidad de Cataluña, y de esta forma esgrimía un motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , por infracción los artículos 12 y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , solicitaba que se tuviera por evacuado el trámite de adhesión e interesaba el dictado de una sentencia por la que casando la recurrida se resolviera la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Sin embargo, como ya hemos visto en el antecedente séptimo, mediante providencia de esta Sala de 7 de noviembre de 2011 se acordó no haber lugar a la adhesión al recurso pretendida por el Ayuntamiento de Terrassa.

En efecto, no es posible aceptar la situación procesal de adherido o coadyuvante del recurrente en casación. Esta Sala ha declarado repetidamente (véanse, entre otros, los autos de 24 de enero de 2000 y 16 de marzo de 1998 y sentencias de 4 de febrero de 2002 , 12 de noviembre de 2002 y 23 de enero de 2000 , entre otras) que en el régimen del recurso de casación no está prevista la posición procesal de coadyuvante, ni cabe la adhesión a un recurso de casación interpuesto por otro, por lo que las alegaciones formuladas por dicha entidad en su denominado escrito de adhesión al recurso interpuesto por la Generalidad de Cataluña no pueden ser tomadas en consideración.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo. Procedería entonces el examen de los motivos de casación aducidos por la representación de la Generalitat de Cataluña, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente cuarto; pero antes de abordar esa tarea es conveniente añadir otra aclaración, ésta de carácter sustantivo, con la que corregiremos el criterio de partida de la Sala de instancia sobre el régimen de las categorías primarias del suelo urbano -suelo urbano consolidado y no consolidado-, que, según señala la sentencia recurrida, corresponde ser establecido únicamente a las Comunidades Autónomas y no reconociendo consecuencias directas al respecto a la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones.

Según la sentencia recurrida, hasta la Ley (autonómica) 2/2002, de 14 de marzo, del Suelo, eran inexistentes, dentro del suelo urbano, las categorías consolidado o no consolidado, no reconociendo efectos a la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, porque, a juicio de la Sala de instancia en dicha ley «...no se conceptuó en forma alguna ni lo que debía entenderse por "suelo urbano consolidado por la urbanización" ni por "suelo urbano que carezca de urbanización consolidada"».

Como hemos explicado en repetidas ocasiones, la génesis de tal diferenciación de categorías en el suelo urbano se encuentra en el artículo 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , que diferencia el régimen de los propietarios del suelo urbano en función de si los terrenos están consolidados o no por la urbanización, régimen dual que se impone sin necesidad siquiera de adaptación del planeamiento, tal como resulta de la correcta interpretación de la disposición transitoria cuarta de dicha Ley , cuya constitucionalidad fue refrendada por el Tribunal Constitucional en la sentencia 164/2001 (fundamento jurídico 55º), y según la cual el deber básico del deber cesión de suelo contenido en el artículo 14.2.c/ de la 6/1998 para suelo urbano no consolidado rige desde el mismo momento de la entrada en vigor de dicha Ley .

Así las cosas, el contenido del fundamento jurídico segundo de la sentencia de instancia no puede ser asumido por resultar manifiestamente contrario a la jurisprudencia reiterada de esta Sala, de la que son exponente, entre otras muchas, las sentencia de 10 de noviembre de 2008 (casación 7021/04 ), 23 de julio de 2009 (casación 1438/05 ), 28 de octubre de 2010 (casación 5718/06 ) y 25 de marzo de 2011 (casación 392/07 ) y 9 de febrero de 2012 (casación 3999/2009 ).

Hecha esta precisión, pasamos ya a examinar los motivos de casación.

En el motivo de casación primero la Letrada de la Generalitat de Cataluña sostiene que la sentencia adolece de incongruencia interna entre su parte dispositiva y los argumentos utilizados, vulnerando con ello los artículos 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 24 de la Constitución .

El planteamiento del motivo carece de toda consistencia, porque toma como premisa precisamente aquello que es objeto de controversia

En efecto, para argumentar que se ha producido la incongruencia el Letrado de la Generalitat aduce que como la Sala de instancia admite que el Plan delimitó un Plan Especial de Mejora Urbana de Remodelación (PM-Bar001) en el que se incluía, entre otras, la fincas de la actora, y la sentencia también acepta la aplicación de los artículos 26.1 , 29 y 30 de la Ley 2/2002 de urbanismo de Cataluña, no cabría entonces concluir que los terrenos comprendidos en aquel ámbito son suelo urbano consolidado. Dicho en otras palabras, según el Letrado de la Generalidad de Cataluña es una contradicción aceptar que el Plan de Ordenación incluya las parcelas en un polígono de actuación urbanística -lo que comporta una operación de transformación o rehabilitación- y acto seguido otorgue a esas parcelas la consideración de suelo urbano consolidado.

El razonamiento de la Administración autonómica recurrente presenta una quiebra lógica porque lo que hace la sentencia es precisamente dilucidar si cabe la posibilidad de incluir el suelo urbano consolidado en un polígono de actuación urbanística cuando se prevea su transformación, lo que finalmente es negado por la Sala de instancia. De manera que para construir el motivo de casación se ha desfigurado el razonamiento de la sentencia, pues ciertamente el Plan impugnado incluye los terrenos en el polígono de actuación, pero la sentencia niega la legalidad de dicha inclusión y por ello la anula.

Vemos así que la sentencia no incurre en la contradicción interna que se le reprocha, y, en consecuencia, el motivo debe ser desestimado.

Tampoco puede ser acogido el segundo motivo de casación, formulado por el cauce del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , en el que, como ya vimos, se alega la infracción de los artículos 12 y 14 de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones así como del artículo 47 de la Constitución .

En este motivo la Letrada de la Generalitat de Cataluña sostiene que la sentencia de instancia, en la medida en que ha inaplicado la normativa urbanística autonómica, ha infringido la Ley estatal 6/1998; y que, en contra de lo interpretado por la sentencia, de la regulación autonómica aplicable, aún antes de la reforma operada por la Ley 10/2004, resultaba la posibilidad de la conversión del suelo urbano consolidado en no consolidado al ser englobado en un Plan de Mejora Urbana o Polígono de Actuación pendientes de desarrollo. Ha sido infringido el artículo 14.2 la Ley 6/1998, de 13 de abril , en lo relativo a las obligaciones a cargo de terrenos de suelo urbano que carecen de urbanización consolidada, ya que la conclusión a que llega la sentencia comporta eximir a determinados propietarios de terrenos categorizados como suelo urbano no consolidado de cumplir las obligaciones legales previstas en ese precepto, lo que también comporta una reserva de dispensación prohibida por el ordenamiento jurídico, al concederles un trato de favor respecto a los demás propietarios de terrenos que tienen igual categorización.

A pesar de la equivocación en que incurre la sentencia recurrida cuando afirma que las categorías del suelo urbano consolidado y no consolidado no fueron operativas hasta que encontraron reflejo y regulación en la legislación autonómica -cuestión a la que ya nos hemos referido en el fundamento segundo- la Sala de instancia acierta, sin embargo, cuando señala la imposibilidad de modificar la categoría correspondiente a los terrenos que ya habían alcanzado la condición de suelo urbano consolidado por reunir los requisitos necesarios para ello.

En un debate sustancialmente igual al que ahora se suscita, nos hemos pronunciado en la sentencia de 9 de febrero de 2012 (casación 3999/2009 ) en los siguientes términos:

Después de algunos pronunciamientos que podrían servir de respaldo a la línea argumental de las administraciones recurrentes, y que se citan en el desarrollo de los motivos que estamos examinando, esta Sala, a partir de la sentencia de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/2004 ) viene manteniendo una línea constante y reiterada que, de forma razonada, corrige o matiza aquella interpretación anterior. La mencionada sentencia de 23 de septiembre de 2008 aborda la controversia que allí se planteaba sobre la distinción de las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado, haciendo armónica y coherente la legislación básica estatal (Ley 6/1998, de 13 de abril) con la autonómica (en aquél caso la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias) en el sentido de dar preferencia a "la realidad existente" sobre las previsiones futuras de reurbanización o reforma interior contempladas en el planeamiento urbanístico. De acuerdo con la doctrina contenida en dicha sentencia de 23 de septiembre de 2008 , que luego hemos reiterado en ocasiones posteriores -pueden verse, entre otras, las sentencia de 17 de diciembre de 2009 (casación 3992/2005 ), 25 de marzo de 2011 (casación 2827/2007 ), 29 de abril de 2011 (casación 1590/2007 ) 19 de mayo de 2011 (casación 3830/07 ) y 14 de julio de 2011 (casación 1543/08 )-, no resulta admisible "... que unos terrenos que indubitadamente cuentan, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, y que están plenamente consolidados por la edificación, pierdan la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a tener la de suelo urbano no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística. Y ello porque, como la propia sentencia señala, "...Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio éste que, según la normativa básica ( artículo 5 de la Ley 6/1998 ), las leyes deben garantizar.

Como explica la sentencia de 14 de julio de 2011 (casación 1543/08 ), lo anterior significa, en el plano de la gestión urbanística, la imposibilidad de someter al régimen de cargas de las actuaciones sistemáticas, que son propias del suelo urbano no consolidado, a terrenos que merecían la categorización de urbano consolidado conforme a la realidad física preexistente al planeamiento que prevé la nueva ordenación, la mejora o la reurbanización; y ello porque no procede devaluar el estatuto jurídico de los propietarios de esta clase de suelo exigiéndoles el cumplimiento de las cargas y obligaciones establecidas para los propietarios del suelo no consolidado.

Aunque los criterios de distinción entre las categorías primarias del suelo urbano es un cometido que corresponde detallar a la legislación autonómica y así se declara en el FJ 20º de la STC 164/200, ello lo es siempre dentro de los límites de la realidad con la que ha de operarse y sin impedir la aplicación inmediata en estos aspectos de los preceptos de la Ley 6/1998, de 13 de abril, que establecen las "condiciones básicas" que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes (149.1.1 de la Constitución), para lo cual se establece la división del suelo en urbano no consolidado y consolidado, excluyendo a los propietarios de estos últimos de los deberes de cesión. Y es precisamente la realidad física existente, que evidencia que en las parcelas objeto de controversia existen los servicios urbanísticos ejecutados en su día según el planeamiento, aunque se prevea su reforma, unida a la necesidad de que la interpretación de la legislación autonómica sea respetuosa con la distinción establecida en la normativa estatal de carácter básico entre suelo urbano "consolidado" y suelo no urbano "no consolidado", con un régimen de deberes bien distinto en uno y otro caso, la que impide devaluar la categoría ya adquirida por los terrenos, con las consecuencias que ello comporta de ser improcedente integrarlos en unidades de actuación sistemáticas y someterlos a un régimen de obligaciones sustancialmente más gravoso.

Como razonó la STC 164/2001 (Fº.Jº. 20), conforme al artículo 14 de la 6/1998 los propietarios de suelo urbano consolidado no soportan -a diferencia de los propietarios de suelo urbano no consolidado- deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico, ni siquiera en solares o terrenos ya edificados pero sujetos a obras de rehabilitación; a lo que, cabe agregar, por nuestra parte, y por las mismas razones, que tampoco soportan el deber de ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración el suelo necesario para los viales y demás dotaciones o sistemas contemplados en el artículo 14.2, apartados c/ y d/ de la 6/1998, ni tampoco han de proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento con anterioridad al inicio de la ejecución material

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Estas razones son enteramente trasladables al caso que nos ocupa, puesto que, según reconoce la sentencia aquí recurrida, la parcela de la actora "...tenía todos los servicios urbanísticos y reunía la condición de solar a todos los efectos ya bajo el Plan General de 1983, y por tanto con arreglo a la normativa anterior como a los artículos 29 y 30 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo , estando totalmente urbanizada y no teniendo cesiones pendientes, por lo que se trataba de suelo urbano consolidado, pudiendo en consecuencia solicitar y obtener licencia de obras, como efectivamente obtuvo, antes de ser incluida en un polígono de suelo urbano no consolidado por el nuevo plan de ordenación urbana municipal aquí objeto de impugnación".

Por último, y con ello damos respuesta al tercer motivo de casación, en contra de lo que afirma la Administración autonómica recurrente el pronunciamiento de la sentencia de instancia no niega el ejercicio de la potestad de planeamiento, ni impide las operaciones de transformación o mejora en suelo urbano consolidado.

Lo que significa la imposibilidad de alterar la categorización en el suelo urbano es que los terrenos precisos para las dotaciones públicas que comporte la remodelación no han de ser cedidos de forma gratuita, o los gastos por la creación de nuevas infraestructuras de urbanización no son a cargo de los propietarios, y, además, los propietarios pueden patrimonializar la totalidad de los aprovechamientos correspondientes, sin detracción de las edificabilidades que pertenecen a la Administración en la categoría del suelo urbano no consolidado pero no así en el caso del suelo urbano consolidado.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas a la Administración recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil quinientos euros (2.500 €) por el concepto de honorarios de defensa de la entidad LIDL Supermercados, S.A.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,