STS 592/2022, 18 de Mayo de 2022

El Letrado de la Comunidad Autónoma de Extremadura interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura nº 123/2021, de 8 de abril (rec. 277/2020) por la que se estimó el recurso interpuesto por D. Arsenio contra la resolución de 2 de marzo de 2020 de la Consejería de Agricultura y Desarrollo Rural, Población y Territorio de la Junta de Extremadura, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 11 de octubre de 2019 que desestimó la ayuda asociada a los ganaderos que mantengan vacas nodrizas, respecto de 22 animales por incumplimiento de los requisitos de identificación y registro al no haber comunicado en plazo la entrada en la explotación de destino.

Mediante Auto de 13 de octubre de 2021 se admitió el recurso de casación declarando que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en precisar que la cuestión sobre la que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar el concepto de "explotación" a efectos de comunicar a la autoridad competente los movimientos de animales desde la explotación y hacia la misma.

La Comunidad Autónoma de Extremadura formalizó la interposición de su recurso de casación.

La Comunidad considera que aunque en el presente procedimiento se aborda la cuestión de identificación y registro de bovino desde la perspectiva de la prima de vaca nodriza, no puede eludirse que se trata de una cuestión de sanidad animal, al estar relacionada con el cumplimento o incumplimiento de las normas de identificación y registro de bovino, normas que tienen por finalidad, no únicamente la trazabilidad, sino, especialmente, y ello es importante recordarlo, las cuestiones de sanidad animal (control de enfermedades). Que sea necesario conocer en todo momento, no únicamente la identificación individual del animal, sino también su ubicación real, en una u otra explotación, es un elemento imprescindible para poder controlar las enfermedades que afectan o puedan afectar a la especie, y adoptar las medidas correspondientes.

Invoca las siguientes infracciones:

1. La sentencia de instancia, recurrida en casación, infringe lo dispuesto en los art. 2 y 7 del Reglamento (CE) n.º 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio de 2000, que establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 820/97 del Consejo.

   En el ámbito de identificación y registro de ganado las explotaciones se identifican a través de su correspondiente código REGA. Cada REGA es una explotación, y no una unidad de producción, concepto éste que no existe ni tiene virtualidad en el ámbito de sanidad animal.

   Procede diferenciar entre el régimen jurídico referido a la ayuda y el de identificación y registro.

   El Reglamento (UE) 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo 1307/2013 de 17 de diciembre de 2013 por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) nº 637/2008 y (CE) nº 73/2009 del Consejo, establece un nuevo régimen de pagos directos, basados en el régimen de pago básico y otros regímenes de ayuda.

   Corresponde a los Estados miembros que decidan implementar estas ayudas (en régimen de cofinanciación) regular las condiciones que habrán de cumplir los beneficiarios, con respecto a las normas comunitarias sobre ayudas y sobre salud y trazabilidad. España ha regulado estas ayudas en el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre cuyo art. 58 al regular las ayudas a los ganaderos dispone: "Para que un animal pueda generar derecho a percibir alguna de las ayudas descritas en el presente capítulo, deberá estar identificado y registrado conforme a las disposiciones del Reglamento (CE) n.º 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio de 2000".

   No regula el Reglamento 1307/2013 los requisitos de admisibilidad para estas ayudas asociadas; es la norma española la que lo hace, remitiéndose en bloque a la norma europea sobre salud humana y sanidad animal. Por tanto, el contenido del requisito de identificación y registro de animales es el definido en el Reglamento 1760/2000.

   Y el art. 2 de dicho Reglamento se define el término "explotación" como "cualquier establecimiento o construcción o, en el caso de las explotaciones al aire libre, cualquier lugar situado dentro del territorio de un mismo Estado miembro en el que se tengan, críen o cuiden animales de los contemplados en el presente Reglamento Y poseedor como cualquier persona física o jurídica responsable de los animales, con carácter permanente o temporal, incluso durante el transporte o en el mercado".

   Y el art. 7.1 de dicha norma establece "Cada poseedor de animales, con excepción de los transportistas, deberá: - llevar un registro actualizado, - informar a la autoridad competente, en el plazo que determine el Estado miembro de que se trate, de todos los desplazamientos de entrada y salida de los animales en dicha explotación con sus fechas, y de todos los nacimientos y muertes de animales de la explotación también con sus fechas; dicho plazo será como mínimo de tres días y como máximo de siete días a partir de la fecha en que se produzca el hecho del que se haya de informar; [...]".

   El art. 7.3 del citado Reglamento establece: "Cada poseedor facilitará a la autoridad competente, previa solicitud de ésta, toda la información relativa al origen, la identificación y, en su caso, el destino de los animales que haya tenido en propiedad, poseído, transportado, comercializado o sacrificado".

   Es decir, la obligación se establece con independencia de que exista o no identidad entre el poseedor de la explotación de origen y el de la explotación de destino: cada poseedor, dice la norma, sin distinguir. Porque lo importante, desde el punto de vista de sanidad animal (y, como consecuencia, de salud pública) son los animales, conocer su ubicación y las restricciones sanitarias que en caso afecten a cada explotación, y no la titularidad.

   El artículo 13 establece:

   "Los poseedores de animales, con excepción de los transportistas, quedan obligados a comunicar a la autoridad competente, en la forma que esta determine: [...]

   3. Todos los movimientos de animales desde la explotación y hacia la misma, de acuerdo con el procedimiento y los plazos establecidos en el artículo 10 de este real decreto".

   Es necesario comunicar todos los movimientos desde y hacia la explotación, por lo que con independencia de quien sea el poseedor es necesario comunicar todo movimiento de animales.

   En todo movimiento, como señala el art. 10 del RDS 1980/1998, supone tres fases: salida, transporte y entrada. Todas han de estar comunicadas para que la Administración puede tener controlada la ubicación de los animales a efectos de sanidad y trazabilidad. Y se pregunta ¿Qué sentido tendría requerir la comunicación del movimiento de salid y no la conformidad de la llegada?

   La polémica se suscrita en tanto que el art. 10.4 del RD 1980/1998 en relación a la llegada alude al "nuevo poseedor", interpretándose este término en el sentido de que la llegada solo ha de comunicarse cuando el movimiento implique un cambio de titularidad de los animales. Sin embargo, el objeto y finalidad no es regular el cambio de titularidad de animales, sino el movimiento de animales. El término poseedor en el ámbito de movimiento de animales incluye igualmente al titular de la explotación de destino. En caso contrario ¿Cómo podría conocerse la ubicación real del animal? Es más, si se pretendiera un movimiento del animal posterior, como el destino a matadero ¿Cómo podría conocerse de donde salieron realmente los animales y la calificación sanitaria de tal explotación?

   Ello se confirma en el Reglamento de la Unión 1760/2000 al definir el término explotación y poseedor y al establecer las obligaciones de comunicación de desplazamiento referida a toda explotación. La ratio legis de estas normas es establecer mecanismo de control de los movimientos de animales con fines epidemiológicos. Y para ello resulta necesario conocer la salida y la entrada de las distintas explotaciones, aplicando el régimen sanitario que corresponda.

   El Reglamento utiliza un único termino: explotación, sin hacer alusión en ningún momento a unidad o unidad de producción. En el ámbito de la sanidad animal las explotaciones se identifican a través de su correspondiente código REGA. Cada REGA es una explotación y no una unidad de producción, concepto que no existe ni tiene virtualidad en el ámbito de la sanidad animal.

   Esta interpretación es la única adecuada para preservar la salud pública y la sanidad animal y para garantizar la trazabilidad de los productos que intervienen en la cadena alimentaria.

   En definitiva, el Reglamento 1760/2000 no deja lugar a dudas: si se es titular de dos explotaciones, se ha de informar de la salida, como titular de la exportación de origen y ha de informar de la llegada, como titular de la explotación de destino.

   De todo lo expuesto sólo cabe concluir, en contra de lo que recoge la sentencia recurrida, que en interpretación y aplicación del Reglamento CEE 1760/2000 (y en el Real Decreto 1980/1998) cualquier lugar en que se críen bovinos, es una explotación, y por lo tanto aunque dichas explotaciones, sean a efectos económicos unidades productivas de una sola empresa ganadera, su titular tiene obligación de informar tanto sobre la salida de animales como de la entrada de los mismos en las explotaciones de origen y de destino, y que el no hacerlo supone un incumplimiento de dicha normativa.

2. La sentencia infringe lo dispuesto en los artículos 2 y 5 del Decreto 728/2007, de 13 de junio, por el que se establece y regula el Registro general de movimientos de ganado y el registro general de identificación individual de animales.

   El artículo 58.6 del Real Decreto 1075/2014 se remite al Real Decreto 479/2004 y esta última norma en su artículo primero establece que tiene por objeto regular el registro general de explotaciones ganaderas (REGA) definiendo la explotación ganadera como "cualquier instalación, construcción o, en el caso de cría al aire libre, cualquier lugar en los que se tengan, críen o manejen animales o se expongan al público, con o sin fines lucrativo".

   Y en el artículo 5 establece las obligaciones de las autoridades competentes de cada Comunidad Autónoma de asignar a cada explotación un código de identificación que garantice su identificación de forma única.

   El Real Decreto 428/2007 delimita su objeto en torno al establecimiento y regulación del registro general de movimientos de ganado (REMO) que incluirá los movimientos de ganado que se produzcan desde, hacia o entre explotaciones ubicadas en su ámbito territorial.

   Y el art. 5 del RD 728/2007 regula la comunicación de los movimientos: "El titular de cada explotación o el titular de los animales deberá comunicar a la autoridad competente de la comunidad autónoma los movimientos de ganado que se produzcan en su explotación. Desde la explotación de origen se comunicará la salida de los animales y desde la de destino su entrada, a la comunidad autónoma en que radiquen sus explotaciones. Dicha comunicación contendrá los datos del anexo VI y se realizará en el plazo máximo de siete días desde que tenga lugar el evento, sin perjuicio de las excepciones que por la utilización voluntaria de la tarjeta de movimiento equina (TME) se puedan establecer".

   En definitiva, concluye que del régimen jurídico expuesto hemos de concluir que en materia de identificación y registro de bovino el único concepto existente es explotación, estando cada explotación identificada de forma única a través del correspondiente código REGA. El REGA pues identifica explotaciones, no unidades de producción. Y la obligación de comunicación de movimientos corresponde no solo al titular de la explotación de origen o titular de los animales sino también al titular de la explotación de destino o poseedor de los animales en destino.

   En el movimiento de animales que es objeto de la controversia no se cumplieron las obligaciones de identificación y registro de bóvidos que exigen las normas (comunitarias y españolas) y, por tanto, no generan derecho a percibir ayuda asociada voluntaria.

El Abogado del Estado presentó un escrito en el que si bien se le calificaba como un escrito de oposición al recurso de casación solicita que se dicte una sentencia coincidente con lo solicitado por la parte recurrente, al pretender que se fije como jurisprudencia la siguiente: "a los efectos de la normativa europea y nacional tanto de sanidad animal como de regulación de los fondos de la PAC, se entiende por explotación cualquier establecimiento, instalación o lugar abierto en el que se lleve a cabo el aprovechamiento del ganado, de manera que con independencia de si dicho establecimiento o lugar pertenecen a la misma o distinta persona física o jurídica, cualquier movimiento de reses que entre ellos se produzca ha de ser comunicado a la autoridad competente por exigencia de la legislación de sanidad animal, siendo el cumplimiento de esta obligación requisito de acceso a las ayudas de la PAC a las que nos hemos referido en el presente escrito".

A tal efecto, el Abogado del Estado afirma actuar en nombre del FEGA, organismo de coordinación de los organismos pagadores para garantizar la aplicación armonizada de la legislación europea. Y entiende que puede recurrir, aunque no haya sido parte en la instancia dado que también pueden interponer el recurso por quien debieran haberlo sido ( art. 89.1 de la LJ) y dada la unción nomofiláctica del nuevo recurso y que el presente recurso debe interpretación normas de la Unión Europea tiene legitimación para fomentar, y cuando sea posible garantiza la aplicación armonizada de la legislación de la Unión.

La Procuradora Doña Consuelo Martín González, actuando en nombre y presentación de D. Arsenio se opone al recurso de casación.

Alega que la solución a la controversia se encuentra en la previsión contenida en el artículo 4.1.b del Reglamento 1307/2013, del Parlamento europeo y del Consejo, de 17 de diciembre, define explotación como "todas las unidades utilizadas para actividades agrarias y administradas por un agricultor y situadas en el territorio de un mismo Estado miembro".

El recurrente ha comunicado el traslado de los animales dentro de su explotación entre dos unidades de producción pertenecientes a la misma.

Considera que toda la normativa invocada en el recurso se basa en la normativa sanitaria, mientras que el procedimiento administrativo versa sobre ayudas y subvenciones que no pueden ni deben aplicarse ni pueden ir en contra de la previsión contenida en el Reglamento 1307/2013, del Parlamento europeo y del Consejo, de 17 de diciembre.

Argumenta que los movimientos de ganado dentro de las unidades de producción de la misma explotación no pueden ser considerados movimientos desde o hacia la explotación, pues los animales ni salen, ni entran en la explotación.

El recurso parte de un error esencial, cual es confundir el REGA con explotación.

El REGA es el Registro de Explotaciones Ganaderas, y el REXA es el registro de Explotaciones; el hecho de que por razones organizativas la administración conceda un REGA a cada finca o unidad de producción de una única explotación no convierte a esas unidades de producción en explotaciones distintas, sino que la administración identifica esas unidades de producción con dígitos que equivalen a región, provincia, municipio, etc., pero la atribución de distintos "REGAS" a las unidades de producción no tiene otro significado.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 3 de mayo de 2022, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El presente recurso de casación impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura nº 123/2021, de 8 de abril (rec. 277/2020) por la que se estimó el recurso interpuesto por D. Arsenio contra la resolución de 2 de marzo de 2020 de la Consejería de Agricultura y Desarrollo Rural, Población y Territorio de la Junta de Extremadura, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 11 de octubre de 2019 que desestimó la ayuda asociada a los ganaderos que mantengan vacas nodrizas, respecto de 22 animales, por incumplimiento de los requisitos de identificación y registro al no haber comunicado en plazo la entrada en la explotación de destino.

Con carácter previo a toda otra consideración es preciso analizar la condición en la que se persona y contesta el Abogado del Estado en este recurso. En su escrito, que califica de "oposición al recurso de casación", se persona en representación y defensa del organismo autónoma Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) entendiendo que la cuestión sobre la que se aprecia interés casacional afecta de forma directa a la financiación de los pagos realizados a la ganadería en el marco de la Política Agraria Común (PAC) recogida en el Reglamento (UE) nº 1307/2013 del Parlamento y del Consejo de 17 de diciembre de 2013. Y aunque no fue parte en el proceso de instancia, aduce en su escrito de personación que el art. 89.1 de la LJ otorga legitimación para recurrir a los que "debieran haberlo sido" y su personación derivaría de la configuración del recurso en su función estrictamente nomofiláctica por lo que dado que en este recurso la Sala ha de interpretar normas de la Unión Europea que reconocen legitimación a los organismo coordinadores de los Estados miembros para garantizar la aplicación armonizada tendría legitimación. A lo largo de su escrito defiende la posición sostenida por la parte recurrente pretendiendo que se fije una doctrina que entienda que, a los efectos de la normativa europea y nacional tanto de sanidad animal como de regulación de los fondos PAC se entiende por explotación cualquier establecimiento, instalación o lugar donde se lleve a cabo el aprovechamiento de ganado, de manera que con independencia de si dicho establecimiento o lugar pertenecen a la misma o distinta persona física o jurídica, cualquier movimiento de reses ha de ser comunicado a la autoridad competente, lo cual coincide con la postura mantenida por la parte recurrente.

Conviene empezar por aclarar que la función nomofiláctica del recurso de casación no permite que el Abogado del Estado se persone en un recurso careciendo de interés legítimo, ni para defender la correcta aplicación del derecho, aunque sea del derecho comunitario si se carece de dicho interés.

Pero en este caso, con independencia de si, en su condición de representante del FEGA, tenía o no dicho interés legítimo, el problema que presenta su personación es la posición procesal que ocupa y la pretensión que defiende. En efecto, el Abogado del Estado podría haber interpuesto el recurso de casación dentro del plazo establecido aduciendo su legitimación activa pero lo que no puede hacer es personarse como demandado, con un escrito destinado a oponerse al recurso de casación, y sin embargo actuar en defensa de la pretensión del recurrente, pues como es bien sabido en el orden contencioso-administrativo, también en casación, no está permitida la personación como coadyuvante del recurrente. Así lo ha declarado una reiterada jurisprudencia - STS de 17 de marzo de 2015 (rec.: 614/2014) f.j 4; STS, de 24 de septiembre de 2014 (rec. 1375/2013) f.j 3; ATS, de 10 de julio de 2014 (rec. 3940/2013) STS, Contencioso de 12 de marzo de 2013 (rec. 736/2011) STS, de 25 de octubre de 2012 (rec. 5686/2010)- en la que se ha afirmado que "no es posible aceptar la situación procesal de adherido o coadyuvante del recurrente en casación. Esta Sala ha declarado repetidamente (véanse, entre otros, los autos de 24 de enero de 2000 y 16 de marzo de 1998 y sentencias de 4 de febrero de 2002 , 12 de noviembre de 2002 y 23 de enero de 2000 , entre otras) que en el régimen del recurso de casación no está prevista la posición procesal de coadyuvante, ni cabe la adhesión a un recurso de casación interpuesto por otro", por lo que sus alegaciones no pueden ser tomadas en consideración por cuanto resultan incompatibles con su posición procesal.

Cuestión debatida.

D. Arsenio solicitó una ayuda asociada a las explotaciones que mantuviesen vacas nodrizas para la campaña 2018/2019, en virtud de la Orden de convocatoria de 24 de enero de 2018. La Resolución administrativa recurrida denegó parcialmente la ayuda solicitada respecto de 22 reses porque consideró que se había producido un incumplimiento de la obligación de identificación y registro de dichos animales al no haber comunicado en plazo la entrada de las vacas en la explotación de destino lo que motivó que se desestimara la ayuda respecto a dichas reses.

El Sr. Arsenio trasladó ganado entre dos instalaciones de su titularidad -desde una situada en Zamora a otra situada en Cáceres-. Se trata de determinar si para realizar dichos movimientos de ganado, entre dos instalaciones de un mismo titular, era necesario solicitar la comunicación del traslado de los animales (guía), y más específicamente si debería notificar la entrada del ganado en la instalación de destino dentro del plazo establecido.

El problema jurídico gira en torno al concepto de "explotación" con el fin de aclarar si a los efectos de percibir ayudas al ganado vacuno solicitada, debe considerarse la explotación como un concepto físico (instalaciones o construcciones en las que habita y se cría el ganado) o desde una perspectiva económico-funcional (unidades integradas en torno a un mismo titular y gestionadas de forma conjunta).

El recurrente sostiene que no era necesario notificar la llegada del ganado a las nuevas instalaciones por tratarse de una única explotación, al pertenecer ambas instalaciones al mismo titular -dos unidades de producción de una misma explotación ganadera-, aunque estén ubicadas en dos localidades distintas.

La Administración, por el contrario, entiende que desde el punto de vista de identificación y registro animal se trata de explotaciones diferentes, con códigos REGA distintos, ubicadas en diferentes municipios, distintas provincias y distinta Comunidad Autónoma y por tanto con base en lo dispuesto en el artículo 7.1 del Reglamento CEE 1760/2000 y artículo 13 del RD 1980/1998, debería haber notificado la entrada de los animales en la explotación en los plazos establecidos, aunque sea la misma persona la titular de las explotaciones.

Sobre la interpretación del término "explotación".

La ayuda solicitada está comprendida dentro del programa de ayudas a la Política Agraria Común (PAC), que se regula en la actualidad en varios reglamentos de la Unión Europea. En concreto, en los Reglamentos (UE) del Parlamento y del Consejo números 1305/2013, 1306/2013, 1307/2013 y 1308/2013.

Estos Reglamentos facultan a la Comisión Europea para adoptar actos delegados y de ejecución. En uso de esta facultad, la Comisión ha dictado las siguientes normas:

- Reglamento delegado nº 639/2014, de la Comisión, de 11 de marzo, que completa el Reglamento (UE) no 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la política agrícola común, y que modifica el anexo X de dicho Reglamento.

- Reglamento delegado nº 640/2014, de 11 de marzo de 2014, de la Comisión por el que se completa el Reglamento (UE) no 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control y a las condiciones sobre la denegación o retirada de los pagos y sobre las sanciones administrativas aplicables a los pagos directos, a la ayuda al desarrollo rural y a la condicionalidad.

El Reglamento delegado 639/2014 regula en el capítulo 5 las ayudas a los ganaderos, y en su artículo 53, dedicado a enumerar las condiciones de concesión de la ayuda, dispone en su apartado 4 lo siguiente: "En caso de que la medida de ayuda asociada tenga por objeto el ganado vacuno o el ganado ovino y caprino, los Estados miembros incluirán entre las condiciones para poder optar a la ayuda los requisitos de identificación y registro de los animales previstos en el Reglamento (CE) no 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo o en el Reglamento (CE) no 21/2004 del Consejo respectivamente". Idéntica remisión se produce en el Reglamento Delegado 640/2014 (considerando 2).

Paralelamente, a nivel nacional, el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, regula la normativa básica aplicable en España, correspondiente a los regímenes de ayuda establecidos en el Reglamento (UE) n.º 1307/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013. El art. 58 en su apartado 3 de dicha norma se dispone que:

"Para que un animal pueda generar derecho a percibir alguna de las ayudas descritas en el presente capítulo, deberá estar identificado y registrado conforme a las disposiciones del Reglamento (CE) n.º 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio de 2000, que establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 820/97 del Consejo, así como según lo dispuesto en el Real Decreto 1980/1998, de 18 de septiembre, por el que se establece un sistema de identificación y registro de animales de especie bovina, o, para el caso de las especies ovina y caprina, conforme a lo establecido en el Reglamento (CE) n.º 21/2004, del Consejo, de 17 de diciembre de 2003, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de las especies ovina y caprina y se modifica el Reglamento (CE) n.º 1782/2003 y las Directivas 92/102/CEE y 64/432/CEE, y conforme a lo establecido en el Real Decreto 685/2013, de 16 de septiembre, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de las especies ovina y caprina.

6. La explotación a la que pertenezcan los animales susceptibles de percibir la ayuda deberá cumplir las disposiciones establecidas en el Real Decreto 479/2004, de 26 de marzo, por el que se establece el Registro general de explotaciones ganaderas".

En definitiva, tanto la normativa de la Unión Europea como la norma nacional que regula las condiciones para la percepción de tales ayudas establecen que es necesario cumplir los requisitos de identificación y registro establecidos en el Reglamento CE) nº 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio de 2000.

Esta última norma establece diferentes previsiones dentro del título dedicado a la "identificación y registro de los animales de la especie bovina". A tal efecto, y al margen de afirmar que cada Estado instaurará un sistema de identificación y registro de los animales, especifica que deben respetarse las disposiciones contenidas en el Título I de dicha norma, entre ellas el artículo 7 dispone que:

"Cada poseedor de animales, con excepción de los transportistas, deberá:

[...]

- informar a la autoridad competente, tan pronto como esté plenamente en funcionamiento la base de datos informatizada, en un plazo que deberá fijar el Estado miembro y comprendido entre tres y siete días, de todos los traslados desde la explotación y hacia la misma y de todos los nacimientos y las muertes de animales ocurridas en la explotación, y las fechas de esos acontecimientos;

2. Cada poseedor rellenará el pasaporte, en su caso y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6, inmediatamente después de llegar el animal a la explotación y antes de que abandone la misma, y se cerciorará de que el pasaporte acompañe al animal".

.

Y a nivel nacional el Real Decreto 728/2007, de 13 de junio, por el que se establece y regula el Registro general de movimientos de ganado y el Registro general de identificación individual de animales, dispone en su artículo 5 y bajo el epígrafe "Comunicación de movimientos de ganado por los titulares de una explotación o los poseedores de animales", establece "1. El titular de cada explotación o el titular de los animales deberá comunicar a la autoridad competente de la comunidad autónoma los movimientos de ganado que se produzcan en su explotación. Desde la explotación de origen se comunicará la salida de los animales y desde la de destino su entrada, a la comunidad autónoma en que radiquen sus explotaciones. Dicha comunicación contendrá los datos del anexo VI y se realizará en el plazo máximo de siete días desde que tenga lugar el evento, sin perjuicio de las excepciones que por la utilización voluntaria de la tarjeta de movimiento equina (TME) se puedan establecer".

A tenor de dichas normas, resulta evidente que la percepción de las ayudas se condiciona al cumplimiento de los requisitos de identificación y registro de ganado impuestos por la normativa de la Unión y desarrollados por los Estados miembros. Y que la normativa de la Unión Europea exige que el poseedor no solo lleve un registro actualizado de su ganado, sino que comunique a las autoridades en el plazo fijado por el Estado (comprendido entre tres y siete días), "todos los traslados desde la explotación y hacia la misma".

Pues bien, a los efectos de cumplir con esta previsión el propio Reglamento (CE) nº 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, define el término "explotación" (art. 2) como "cualquier establecimiento o construcción o, en el caso de las explotaciones al aire libre, cualquier lugar situado dentro del territorio de un mismo Estado miembro en el que se tengan, críen o cuiden animales de los contemplados en el presente Reglamento"; y al "poseedor" como "cualquier persona física o jurídica responsable de los animales, con carácter permanente o temporal, incluso durante el transporte o en el mercado".

Norma específicamente destinada a regular los requisitos de identificación y registro de los animales de la especie bovina y que prevalece, por tanto, sobre la definición que a los efectos de una explotación para actividades agrarias dispone el artículo 4.1.b del Reglamento 1307/2013, del Parlamento europeo y del Consejo, de 17 de diciembre, ("todas las unidades utilizadas para actividades agrarias y administradas por un agricultor y situadas en el territorio de un mismo Estado miembro.").

En similares términos se expresa la normativa nacional. Así, el art. 58.6 del RD 1075/2014 establece que "la explotación a la que pertenezcan los animales susceptibles de percibir la ayuda deberá cumplir las disposiciones establecidas en el Real Decreto 479/2004, de 26 de marzo, por el que se establece el Registro general de explotaciones ganaderas". Y esta norma define la explotación como "cualquier instalación, construcción o, en el caso de cría al aire libre, cualquier lugar en los que se tengan, críen o manejen animales o se expongan al público, con o sin fines lucrativos" (art. 2.1). Y en su artículo 5 establece las obligaciones de las autoridades competentes de cada Comunidad Autónoma de asignar a cada explotación un código de identificación que garantice su identificación de forma única.

De modo que el término "explotación", a los efectos de comunicar todo movimiento o traslado del ganado desde y hacia la misma, es un concepto físico referido al establecimiento o la instalación en la que se tiene y cría el ganado. Por ello, a los efectos que nos ocupa, la explotación no se corresponde con una concepción económico-empresarial en la que se agrupen las diferentes instalaciones, geográficamente ubicadas en sitios distintos, por el hecho de que se gestionen de forma unitaria y pertenezcan al mismo titular. Cada establecimiento o construcción en el que se tenga, crie o cuide el ganado debe considerarse una explotación distinta, aunque todas ellas pertenezcan al mismo titular y se gestionen de forma conjunta.

Esta interpretación literal aparece reforzada por la interpretación finalista que persiguen las normas que regulan esta materia. Así, el Reglamento (CE) nº 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio de 2000 en su exposición de motivos, destaca que dicha norma se dicta por "la inestabilidad originada en el mercado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno por la crisis de la encefalopatía espongiforme bovina, la mayor transparencia en las condiciones de producción y comercialización de los productos en cuestión, especialmente en lo que atañe a la rastreabilidad de los mismos, ha tenido una influencia positiva sobre el consumo de carne de vacuno. A fin de mantener y reforzar la confianza del consumidor en dicho producto y evitar que se produzcan engaños, es necesario crear un marco mediante el cual se facilite información al consumidor mediante un etiquetado adecuado y claro del producto".

En definitiva, se trata de una medida legislativa adoptada como reacción a la crisis de la encefalopatía espongiforme bovina, pretendiendo fomentar un mayor control, en especial la trazabilidad del ganado, para lo cual el control de la localización concreta de cada res es esencial, con la finalidad de conocer los lugares en que han estado el ganado a efectos de la posible transmisión y en un intento de evitar que las enfermedades se expandan.

Por ello, cuando el art. 7 del el Reglamento CE) nº 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio de 2000 establece que cada poseedor de animales, con excepción de los transportistas, deberá informar a la autoridad competente, en el plazo marcado por el Estado miembro de todos los traslados "desde la explotación y hacia la misma" dicha obligación resulta aplicable a los movimientos de ganado producidos entre dos instalaciones pertenecientes al mismo titular pero ubicadas en sitios diferentes (en este caso en localidades y Comunidades Autónomas distintas).

Previsión esta que se reitera en el Real Decreto 1980/1998, de 18 de septiembre, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina. En cuyo artículo 9 se dispone:

"[...] 4. Siempre que se produzca un movimiento de un animal que suponga un cambio en la identidad del poseedor del mismo, la autoridad competente expedirá en el plazo máximo de catorce días tras la notificación del movimiento de la forma descrita en el artículo 10, un nuevo documento de identificación para el animal, que incluirá la identificación de su nuevo poseedor y de su explotación.

[...]

6. En los casos de movimientos que, sin suponer cambios en la identidad del poseedor, entrañen sin embargo cambio de explotación del animal, la autoridad competente podrá asimismo expedir un nuevo documento de identificación en las condiciones y plazos mencionados en el apartado 4".

Y el artículo 10 de dicha norma, bajo el epígrafe "Movimientos e intercambios de los animales", establece que:

"1. Todo animal que sea objeto de un movimiento deberá ir acompañado de su documento de identificación expedido por la autoridad competente de la forma descrita en el presente Real Decreto.

2. Toda salida de animales de la explotación en la que se encuentran deberá ser comunicada por el poseedor o titular de la explotación de origen a la autoridad competente, de la forma y en el plazo que ésta determine, dentro del período máximo de los siete días siguientes a la salida.

3. Tras la llegada a destino, el nuevo poseedor deberá comunicar la introducción del animal en su explotación a la autoridad competente en el plazo y forma que ésta determine, en un período máximo de siete días tras la entrada del animal".

Conclusión que se reafirma si tomamos en consideración que cada "explotación" tiene un código diferente que la identifica de forma única lo que permite la rápida localización de los animales con los fines pretendidos. Este código identifica instalaciones no unidades de producción. El RD 479/2004, de 26 de marzo que establece y regula el Registro general de explotaciones ganaderas (REGA) establece que cada instalación tiene un código propio, así se dispone en el art. 5:

"Las autoridades competentes de las comunidades autónomas procederán a asignar a cada explotación un código de identificación, que garantice su identificación de forma única. La estructura de dicho código será:

1. "ES" que identifica a España.

2. Dos dígitos que identifican la provincia, según la codificación del Instituto Nacional de Estadística.

3. Tres dígitos que identifican el municipio, según la codificación del Instituto Nacional de Estadística.

4. Siete dígitos que identifican la explotación dentro del municipio de forma única".

Por ello, el titular de varias instalaciones dedicadas a la ganadería, ubicadas en distintos municipios con diferentes código REGA, estará obligado a comunicar los movimientos del ganado entre ellas a la autoridad competente de cada Comunidad Autónoma, permitiendo así un control efectivo de los movimiento del ganado que posibilite la adopción de medidas sanitarias y de control que se estimen necesarias.

Del régimen jurídico expuesto se concluye que una de las exigencias, referida a la identificación y registro de los animales bovinos, que han de cumplirse para poder percibir las ayudas solicitadas es que el poseedor de los animales comunique a la autoridad correspondiente los movimientos desde la explotación (instalación) de origen, así como a su llegada a la explotación (instalación) de destino.

Sobre el computo del plazo.

Las resoluciones administrativas consideraron que varios de los animales no podían percibir la ayuda solicitada por no haber notificado su entrada en la nueva explotación de destino dentro del plazo establecido por la norma.

El demandado alega que, aun cuando se entendiese que se trata de distintas explotaciones y que es preceptiva la comunicación, la realizó "en plazo" por cuanto debe entenderse que en el computo solo se incluyen los días hábiles y no los naturales, como pretende la Administración.

El debate se centra, por tanto, en determinar si el computo del plazo para comunicar a la autoridad administrativa toda entrada y salida de animales de las explotaciones ganaderas ha de considerarse por días hábiles o naturales.

El Real Decreto 728/2007, de 13 de junio, por el que se establece y regula el Registro general de movimientos de ganado y el Registro general de identificación individual de animales, establece en su artículo 5, referido a la "Comunicación de movimientos de ganado por los titulares de una explotación o los poseedores de animales" la siguiente disposición:

"1. El titular de cada explotación o el titular de los animales deberá comunicar a la autoridad competente de la comunidad autónoma los movimientos de ganado que se produzcan en su explotación. Desde la explotación de origen se comunicará la salida de los animales y desde la de destino su entrada, a la comunidad autónoma en que radiquen sus explotaciones. Dicha comunicación contendrá los datos del anexo VI y se realizará en el plazo máximo de siete días desde que tenga lugar el evento, sin perjuicio de las excepciones que por la utilización voluntaria de la tarjeta de movimiento equina (TME) se puedan establecer".

Se trata, por tanto, de una previsión nacional, dictada en cumplimiento y dentro del margen conferido por el art 7 del Reglamento CE) nº 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio de 2000, que concreta el plazo administrativo en el que ha de comunicarse la entrada y salida de los animales de la explotación de origen y destino.

El computo de los plazos administrativos en nuestro ordenamiento se rige por lo dispuesto en el art. 30.2 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en el que se establece: "Siempre que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos".

Frente a ello, no puede objetarse la previsión contenida en el art. 3.3 del Reglamento (CEE, EURATOM) nº 1182/71 del Consejo, de 3 de junio de 1971, por el que se determinan las normas aplicables a los plazos, fechas y términos, en la que se establece que "los plazos comprenderán los días feriados, los domingos y los sábados, salvo si éstos quedan expresamente excluidos o si los plazos se expresan en días hábiles". Pero dicha norma tan solo resulta aplicable a "los actos del Consejo y de la Comisión que hayan sido adoptados o que se adoptaran en virtud del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea o del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica", como expresamente dispone el artículo primero de dicho Reglamento, sin que resulte de aplicación a los plazos administrativos previstos en la normativa nacional para regular las relaciones entre la Administración pública española y los ciudadanos.

Aclarado este extremo, el recurrente afirma y no ha sido cuestionado de contrario, que los animales llegaron a la explotación el 12 de abril de 2018 y la comunicación se produjo el 20 de abril de 2018, por lo que, descontando los días inhábiles, estaría dentro del plazo previsto en la norma. Ello determina la estimación del recurso contencioso en la instancia y la anulación de las resoluciones administrativas, aunque por razones distintas a las tomadas en consideración en la sentencia recurrida en casación.

Sobre la respuesta a la cuestión de interés casacional planteada.

En respuesta a la cuestión casacional planteada, este Tribunal entiende que el término "explotación", a los efectos de comunicar todo movimiento o traslado del ganado desde y hacia la misma, es un concepto físico referido al establecimiento o la instalación en la que se tenga, críe o cuide el ganado, por lo que cada una de esas instalaciones ubicadas en lugares distintos debe considerarse una explotación diferente aunque todas ellas pertenezcan al mismo titular y se gestionen de forma conjunta.

Costas.

De conformidad con lo dispuesto en el art 93.4 LJ cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad sin que se aprecien razones de temeridad o mala fe en el presente litigio que justifiquen la imposición de las costas a ninguna de las partes intervinientes.

Y respecto de las costas de instancia, al existir serias dudas de derecho en torno a la correcta interpretación del término "explotación" no procede imponer las costas a ninguna de las partes litigantes.