STS, 18 de Octubre de 2012

PRIMERO .- Se impugna en este Recurso de Casación 2195/2010 por la representación del AYUNTAMIENTO DE CAMPO DE CRIPTANA la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó en fecha de 1 de marzo de 2010, en su Recurso Contencioso-administrativo 1031/2006 , por la que se estima el formulado por la representación de DON Demetrio , DON Efrain , DON Eugenio , DOÑA Evangelina , DOÑA Frida , DOÑA Isabel , DON Franco y DOÑA Lourdes y, en consecuencia, se anula el Acuerdo impugnado, adoptado por el Pleno del citado Ayuntamiento, en sesión de 28 de septiembre de 2006, por el que se aprueba definitivamente, en los términos que en el mismo se indican, la Modificación nº 8 del Plan de Ordenación Municipal (POM), se ratifica el Convenio Urbanístico que en el mismo se menciona y se autoriza el inicio del Expediente de permuta de los bienes incluidos en el referido Convenio Urbanístico.

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso y se fundamentó para ello, en síntesis, en la siguiente argumentación:

1. Después de mencionar en el primero de sus fundamentos jurídicos el objeto del recurso y las alegaciones formuladas por las partes, se señala lo siguiente en el fundamento jurídico segundo: "Así planteada la controversia, salta a la vista su carácter meramente jurídico, ya que no existe desencuentro de las partes sobre sus presupuestos fácticos; de hecho la prueba propuesta y practicada se limita al expediente administrativo y a la certificación de la Sra. Secretaria Municipal, de 18 de Junio de 2007, sobre forma de adquisición de las parcelas de titularidad municipal contempladas en el convenio urbanístico aprobado como objeto de permuta.

   Para el buen entendimiento de los términos del litigio, conviene dejar anotada la parte dispositiva del acuerdo plenario adoptado en sesión de 28 de Septiembre de 2006, punto 1º del Orden del Día:

   Primero.- Aprobar definitivamente el expediente de modificación nº 8 del Plan de Ordenación Municipal, cuyo ámbito es el solar situado entre las CALLE000 nº NUM000 de esta villa, propiedad de la Sociedad Mercantil "Cerro de Castillejo, S.L., y de D. Juan Ramón y que consiste en dejar sin efecto, en su ámbito, el punto 2 del artículo III.2.3 de las Normas Urbanísticas del POM, permitiendo construir viviendas que no tengan la consideración de exteriores según la definición establecida en dicho punto.

   Segundo.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12.3.b) del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística , ratificar la propuesta del texto definitivo del Convenio urbanístico suscrito entre la Alcaldía de este Ayuntamiento, la propiedad y la Sociedad promotora del edificio a construir en el solar anteriormente referido, en los términos literales en que ha sido redactada y que se acompaña a la presente acta, como Anexo I.

   Tercero.- Facultar a la Alcaldía, tan ampliamente como en Derecho se requiera para la firma de cuanta documentación sea necesaria y guarde relación con el asunto.

   Cuarto.- Notificar en forma legal el contenido de los precedentes acuerdos a las partes interesadas, con traslado del texto definitivo del Convenio, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 12.4 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha , debiendo tener en cuenta para el posterior desarrollo de la modificación puntual definitivamente aprobada, en cuanto al Estudio de Detalle a tramitar previamente a la concesión de licencia de obras, el contenido del informe del Arquitecto Técnico Municipal emitido en fecha 25 de Septiembre de 2006, que literalmente dice:

   "Para el posterior desarrollo de la modificación habrá de tramitarse el E.D. que defina las ordenaciones de volúmenes y alineaciones y la ejecución del convenio. Y el mismo recogerá los informes sectoriales de COCENFE sobre accesibilidad y de Emergencia sobre cumplimiento de la C.P.I. vigente".

   Quinto.- Autorizar el inicio del expediente de permuta de los bienes incluidos en el referido Convenio Urbanístico, una vez sea suscrito por las partes firmantes dentro del plazo de quince días, de conformidad con lo establecido en el mencionado artículo 12.4 del Texto Refundido de la LOTAU y en el Pacto Decimotercero de dicho Convenio.

   Sexto.- Proceder a publicar en legal forma los precedentes acuerdos.

2. A continuación, para proceder a la estimación del recurso, la sentencia de instancia se expresa en los siguientes términos:

   "Tercero.- Se impone la estimación del recurso por las razones jurídicas que reseñamos en este y en los siguientes fundamentos jurídicos.

   Indiscutible la potestad de planeamiento u ordenación urbanísticos reconocida por la Ley a la Administración, en este caso al Pleno del propio Ayuntamiento -por lo determinado en el art. 1523 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Decreto Autonómico 248/04, de 14 de Septiembre- naturalmente el ejercicio de dicha potestad debe ajustarse al ordenamiento jurídico, como no podría ser de otro modo en un Estado de Derecho, de suerte que, si bien la interpretación del interés general en juego corresponde al poder administrativo en cada caso competente, por imperativo constitucional queda reservado a los tribunales controlar que el ejercicio de la potestad reglamentaria (esa caracterización tiene la ordenación urbanística) se ajuste al ordenamiento jurídico - art. 106.1 de la Constitución - ya que, como también manda la Norma fundamental, art. 103.1, la Administración ha de actuar "con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho ". Y es que, como hemos expresado en otras ocasiones, el denominado "ius variandi" de la Administración en el planeamiento urbanístico, "la profunda discrecionalidad de los planes" ( STS de 13 de Julio de 1993 , ) "el ámbito de discrecionalidad para el establecimiento de las determinaciones propias de los Planes Generales es extraordinariamente amplio, y ello por la propia esencia de la potestad de planeamiento" ( STS de 2 de Marzo de 2009 ) y, por consiguiente, de su revisión o modificación. No por capricho la mejor doctrina científica ha tildado tal potestad de "auténtico paradigma de la discrecionalidad administrativa", ello así salvados los "elementos reglados" que debe respetar el planificador (clasificación del suelo urbano, estándares urbanísticos, etc.). Recordado tal principio, no es menos necesario subrayar el mandato constitucional de control jurisdiccional de la actividad administrativa no sólo a la norma escrita, sino, como hemos dicho, al Derecho, quedando proscrita toda arbitrariedad de los poderes públicos, previsión constitucional que la Sala 3ªdel T.S. ha cuidado en resaltar - refiriéndonos al control del ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico - en Sentencias tan notables como las de 18 de Julio de 1988 , 22 de Septiembre de 1986 , 13 de Julio de 1990 , 30 de Enero de 1001 , 20 de Mayo de 1009 , ó 18 de Abril de 2002 ".

   "Cuarto.- Veamos. La memoria del Plan (o, como en nuestro caso, la de su modificación puntual) es la motivación del planeamiento, véase la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 21 de Septiembre de 1993 , como también hemos dicho en nuestra Sentencia de 17 de Noviembre de 2009 , autos nº 731/03.

   En el caso de autos, el propósito municipal que llevó a la modificación de la ordenación en una sola parcela o solar dentro del suelo urbano es muy clara según se desprende ya de la propia Memoria: obtener en un aparcamiento público cubierto 48 plazas con las que pueda subsanarse el déficit de aparcamiento que padece esa zona central de la ciudad, mantener la edificabilidad asignada al solar por el POM vigente y permitir una ordenación de esa edificabilidad que la normativa del POM vigente impide.

   La ordenación de la edificabilidad impedida por el POM hasta que fue modificada precisamente mediante el acuerdo sometido a enjuiciamiento de juridicidad, consistía en la exigencia por la "ordenanza 2-centro" y en la normativa general sobre condiciones de la edificación, de que todas las viviendas de nueva edificación fueran exteriores. Así las cosas, la modificación aprobada consiste en "dejar sin efecto, en su ámbito, el punto 2 del artículo III.2.3de las normas urbanísticas del POM. Ello permite construir viviendas que no tengan la consideración de exteriores, según la definitiva establecida en dicho punto", ello así, continúa la Memoria, el limitado alcance de la modificación carece de trascendencia salvo en lo que se refiere a la obtención de un importante número de plazas de aparcamiento (48 plazas) en un área de la ciudad donde este tipo de dotación es muy necesaria, sin que el cambio afecte ni a las determinaciones de la ordenación estructural ni aumente el aprovechamiento lucrativo de los terrenos, permaneciendo inalterada la calificación de la superficie en cuestión - 1489'95 m2- ordenanza social 2- centro, su edificabilidad 2'1 m2/m2 (3128'89 m2 de edificabilidad); así se explica en el apartado 2.2 de la Memoria Justificativa.

   Pues bien, tal proceder del planificador urbanístico no deja de constituir materialmente una clara dispensa de planeamiento proscrita por el ordenamiento jurídico. Naturalmente que el municipio es competente para la ordenación del tráfico urbano en el sentido más amplio, lo que lleva por razones obvias a que el Ayuntamiento haya de proveer lo necesario para facilitar el aparcamiento de los vehículos a motor en el subsuelo, ganando de ese modo superficie para el tránsito y convivencia ciudadana en las vías y espacios públicos en general (ello se extrae de los arts. 25 y 26 de la LBRL-1985). Pero ese ámbito de actuación de ejercicio de competencias administrativas debe hacerse con sujeción pleno a la Ley y al Derecho y no acometiendo una modificación del instrumento de planeamiento general "ad personam" y sin justificar las razones de índole urbanístico que permite excepcionar para solo 1.489 m2 la norma -que parece bastante racional- exigiendo en el suelo urbano que sean exteriores todas las nuevas edificaciones destinadas a viviendas (normativa general sobre condiciones de la edificación y de los usos establecida en los Títulos II y III de las Normas Urbanísticas del POM, como también expresa la Memoria Informativa, apartado 1.2).

   La Ley urbanística ciertamente permite los denominados "convenios de planeamiento", en concreto aquellos que tienen por objeto la determinación (entre otras cosas) del contenido de posibles innovaciones del planeamiento en vigor, art. 11.3 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística aprobada por Decreto Legislativo autonómico 1/2004, de 28 de diciembre(TRLOTAU), pero ello no significa que quepa cualquier tipo de modificación, como puede inferirse del apartado 5 del mismo artículo y de los principios generales del Derecho que se extraen fácilmente de los dos preceptos constitucionales ya citados, art. 103.1 y 106, así como en el art. 9.3, positivizando, al más alto nivel normativo, el principio e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

   Quinto.- Se arropa el proceder del Ayuntamiento sometido a enjuiciamiento de juridicidad en el fin público tocante a la obtención de 48 plazas de aparcamiento (futuras), tan necesarias en pleno casco urbano. Esto es obvio en poblaciones como Campo de Criptana, municipio compacto (al modo de otros en el centro de esta Comunidad Autónoma) con una población considerable (15.000 habitantes aproximadamente); tan obvio que no han discutido los actores que el propósito de ganar plazas de aparcamiento de titularidad municipal deje de ajustarse a Derecho, lo que discuten -con razón- es que el Ayuntamiento haya adoptado el acuerdo con sujeción a Derecho.

   En efecto, a mayor abundamiento de lo explicitado en el fundamento jurídico anterior, más en concreto se constata trasgresión de lo dispuesto en el art. 11.2 del Texto Refundido de 28 de Diciembre de 2004 (TRLOTAU) determinando que la negociación, la formalización y el cumplimiento de los convenios urbanísticos "se rigen por los principios de transparencia, publicidad y, cuando proceda, concurrencia". Concurrencia que no ha habido en lo más mínimo y que no aparece tampoco razón alguna en el expediente (ni ya en el proceso, con alegatos y prueba de la demandada) para justificar la imposibilidad de promoverla. Piénsese que pudo haber otros propietarios o promotores urbanísticos interesados en conveniar con el Ayuntamiento presentando ofertas iguales o más convenientes para el interés general municipal que la única proposición considerada. Y esto aparte de que también pudo haber considerado el Ayuntamiento activar sus potestades administrativas para la satisfacción del interés general, incluida la expropiatoria".

3. También en relación con el Convenio Urbanístico y con el inicio del Expediente de permuta, igualmente objeto del recurso, la sentencia de instancia señala: "Sexto.- Ya descendiendo a los términos del Convenio Urbanístico, primeramente suscrito por el Alcalde y por "Sietecasas S. L.", sociedad propietaria del solar, y formalizado luego el 30 de octubre de 2006, tras aprobarlo el Pleno en su sesión de 28 de Septiembre de 2006, el apartado primero de sus estipulaciones recoge el objeto de dicho negocio jurídico-administrativo: la enajenación de los bienes inmuebles de propiedad municipal que pormenoriza el propio convenio, en concreto, como certifica la Secretaria municipal, trece parcelas, todas adquiridas por el Ayuntamiento por cumplimiento de la obligación de cesión gratuita de aprovechamiento urbanístico ( art 51.1.1. letra e) del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística ) en el ámbito del proyecto de reparcelación del PAU del sector Berenguel (ordinales 601 a 613), enajenación mediante permuta de bien futuro consistente en la obra civil de construcción de 48 plazas de aparcamiento, situadas en la segunda planta sótano destinada a garaje, con una superficie construida mínima de 1.489'92 m2 (31,04 m2 de repercusión por plaza de garaje) del edificio a construir sobre el solar en cuestión y previa modificación puntal del POM en los términos que hemos ido apuntando en los fundamentos jurídicos anteriores.

   Se defiende por el Letrado del Ayuntamiento que el acuerdo fue precedido de los informes técnicos y jurídicos precisos.

   Veamos. Figura en el expediente (pagina 1) un primer informe de 6 de Junio de 2006 del Jefe de Servicio de Obras y Urbanismo, en el que se limita a indicar que la modificación del POM, afectando únicamente a la Ordenación detallada, podía ser aprobada definitivamente por el Ayuntamiento por mor de los artículos 9 y 20 del Reglamento ejecutivo de la LOTAU, sin que existiera "inconveniente urbanístico en la tramitación del proyecto de modificación del POM redactado por la mercantil TALESUR" desarrollándose dichas determinaciones mediante Estudio de Detalle y convenio; obra en el expediente otro informe suscrito por el Asesor Técnico de la Delegación Provincial de la Consejería de Bienestar Social de la Junta, página 22 del expediente, éste evacuado en sentido favorable en cumplimiento de la Ley 1/94 de Accesibilidad y Eliminación de Barreras Arquitectónicas. Al folio 34 del expediente figura informe de valoración del Arquitecto Técnico Municipal, sin fechar y sin firma, pero que el dictamen de 6 de Septiembre de 2006 de la Comisión Informativa de Obras y Urbanismo da por existente (folio 35) y puede sobreentenderse también por otro informe del mismo técnico, Sr. Justo suscrito el 25 de Septiembre (folio 36 del expediente). En fin, obra informe preceptivo del Secretario Accidental del Ayuntamiento de fecha 27 de Septiembre de 2006 sobre la propuesta de acuerdo plenario objeto de enjuiciamiento sin incluir objeción o reparo de legalidad.

   Valorado el contenido de dichos informes, no son convincentes en su conjunto en orden a dar visos de legalidad al acuerdo impugnado, en particular el capital informe exigido para toda suerte de permutas ( artículo 118 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13 de Junio de 1986 ). Este informe se presenta en extremo inmotivado:

   "Que el valor de la construcción del aparcamiento del segundo sótano del edificio a construir por la empresa "Siete Casas, S.L.", situado en la CALLE000 número NUM001 de esta villa, considerando su actual clasificación urbanística y las calidades previamente acordadas: estructuras de hormigón en muros y pilares, forjado reticular, superficie de rodadura de hormigón pulido, instalación eléctrica de alumbrado, emergencia y señalización, carpintería metálica que cumpla con las condiciones de resistencia al fuego precisas e instalación de ventilación, que este Ayuntamiento recibirá totalmente terminado, tiene un valor total de 403.880,16 €uros (en principio cuarenta y ocho plazas de aparcamiento a 8.414,17 €uros/plaza).

   Que el valor de las trece fincas urbanas de propiedad municipal situadas en el Sector Berenguel, (parcelas NUM002 a NUM003 , manzana NUM004 del Sector Berenguel) reseñadas en el referido Convenio, considerando su actual clasificación urbanística, tienen un valor total de 478.129,17 €uros (240,40 €uros/m2 x 1.988,85 m2)."

   Esto explica que en el convenio se estipulara la entrega de la diferencia en metálico al Ayuntamiento.

   En suma, llega a tal resultado valorativo como podría haber llegado a cualquier otro, aparte de que -como bien alega la representación de los actores- no se incluye en la cuantificación del valor de lo que habría de obtener la mercantil el equivalente económico que directamente lleva consigo la alteración singularísima de la ordenación mediante la modificación del POM, porque, en buena y elemental lógica, la modificación del planeamiento se propone por la propietaria del solar, por serle conveniente económicamente.

   Con todo lo que precede, se hace innecesario que nos definamos sobre el cumplimiento o no por el Ayuntamiento de los fines tasados que han de darse a los bienes y derechos integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo, a la vista de lo prescrito por el precepto entonces de aplicación, art. 79 del tan repetido Texto Refundido autonómico, ciertamente no solo, como parece sostener la representación de los demandantes, de construcción o rehabilitación de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.

4. Respecto, en concreto, de la permuta de que se trata se indica asimismo: "Séptimo.- En fin, en lo que toca a la inimpugnabilidad de la permuta, es cierto que no es susceptible de recurso un acto de trámite cual es la incoación del procedimiento. Pero conviene detenerse en la particularidad del acuerdo plenario impugnado: tal apartado quinto del acuerdo se limita a recoger "la autorización para el inicio del expediente", atribución de incoación que no reserva la Ley al Pleno, pero que puede explicarse porque a nada distinto a lo ya decidido por el Ayuntamiento aprobando el convenio podría llevar la terminación de ese procedimiento de permuta, ya que en el convenio urbanístico quedan meridianamente claros todos los elementos configurantes del negocio jurídico que es la tan repetida permuta: consentimiento, objeto, fin, precedido del trámite previo y fundamental de la valoración técnica que ha de existir en toda permuta. Por consiguiente, más allá de las formas aparentes, lo decidido por el Ayuntamiento no fue incoar el procedimiento de permuta, sino acotar por completo los términos de la misma; desconociendo, por cierto, que la permuta constituye un modo excepcional de enajenación de inmuebles por la Administración (véase art. 112 Reglamento de Bienes y art. 80 del Texto Refundido de Régimen Local, de 18 de Abril de 1986 ), y que solo procede acudir a ella, no ya por razones de "conveniencia", sino de necesidad (véase STS de 24 de Abril de 2001 ). Quizá por ello en el suplico de la contestación a la demanda no se interesa la inadmisibilidad parcial del recurso -como hubiera sido consecuente con la defensa del Ayuntamiento en ese punto-, sino su desestimación "declarando ajustado a Derecho el acto administrativo impugnado."

   TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto la representación del AYUNTAMIENTO DE CAMPO DE CRIPTANA recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación:

   1. - Al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), esto es, por quebrantamiento de las normas reguladoras de las sentencias y de las que rigen los actos y garantías procesales.

      Este motivo se subdivide en dos apartados:

      1.1.- Se consideran infringidos por la sentencia de instancia los artículos 120.3 de la Constitución Española (CE ) y los artículos 33 y 67 LRJCA , en cuanto a motivación y congruencia de las resoluciones judiciales, en relación con el artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil .

      1.2.- Se consideran infringidos por la sentencia de instancia los artículos 69.c) LRJCA , en relación con el artículo 25 de la misma, y 107 y 109 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ).

   2. - Al amparo del artículo 88.1.d) de la LRJCA , esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

      En concreto, se considera que la sentencia de instancia infringe el artículo 80 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en Materia de Régimen Local, así como los artículos 112.2 y 118 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales , aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, y la jurisprudencia que cita.

   3. - Al amparo igualmente del artículo 88.1.d) de la LRJCA .

      En concreto, se considera infringido el artículo 9.3 CE , en relación con el artículo 5.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ ), por haber incurrido la sentencia de instancia en arbitrariedad, así como el artículo 319.2 LEC , por desconocer dicha sentencia la motivación del convenio urbanístico y del expediente de aprobación de la modificación puntual nº 8 POM, habiéndose anulado los mismos sin motivación.

      CUARTO .- En el primero de los motivos de impugnación (apartado 1.1) se alega, en síntesis, que la sentencia de instancia incurre en falta de motivación en relación con la anulación que pronuncia respecto de la Modificación nº 8 POM, así como en incongruencia, lo que también se produce, según la recurrente, con la anulación del acuerdo de iniciación del procedimiento de permuta. Se alega asimismo que existe el defecto de falta de motivación en dicha sentencia por la anulación del Convenio Urbanismo al que se refiere el Acuerdo municipal impugnado, al no expresar los motivos de esa anulación.

      Las alegaciones que se formulan en el apartado 1.1 de este motivo de impugnación no pueden prosperar por las razones que se exponen a continuación.

      En efecto, como ha señalado esta Sala en la sentencia de 29 de abril de 2011 (casación 3932/2007 ), entre otras muchas, la congruencia es una exigencia procesal en cuya virtud el contenido de la sentencia debe guardar correspondencia con las cuestiones debatidas y las pretensiones formuladas por las partes en el proceso ( artículos 33 y 67 de la Ley Jurisdiccional ). En cuanto a la motivación de las sentencias, cabe recordar que cumple una doble función: de un lado, explica por qué se asumen unos determinados hechos y se hace una determinada interpretación y aplicación de la norma, permitiendo con ello a los litigantes comprender el contenido y las razones en que se basa el pronunciamiento para su posible impugnación; y, de otro, hace posible comprobar que la decisión contenida en la sentencia no es arbitraria, caprichosa o irrazonable, cuando sea revisada en vía de recurso.

      En relación con la exigencia de motivación de las sentencias también hemos señalado en la de esta Sala de 23 de marzo de 2010 (casación 6404/2005 ), que "diremos, con la STC 6/2002 de 14 de enero , que "la obligación de motivar las Sentencias no es sólo una obligación impuesta a los órganos judiciales por el art. 120.3 CE , sino también, y principalmente, un derecho de los intervinientes en el proceso que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el art. 24.1 CE , que únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito, contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente, los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión"; a ello, sin embargo, añadiremos, con la STC 301/2000 de 13 de noviembre , que "el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla".

      Pues bien, desde esta reiterada perspectiva jurisprudencial hemos de señalar lo siguiente:

      1. En el presente caso, y frente a lo que se alega por el Ayuntamiento recurrente en este motivo de impugnación, existe en la sentencia de instancia una motivación suficiente que ha llevado al Tribunal a quo a la anulación del Acuerdo municipal impugnado de 28 de septiembre de 2006.

         Así, la Modificación nº 8 del POM a la que se refiere ese Acuerdo municipal se anula porque constituye "una clara dispensa del planeamiento proscrita por el ordenamiento jurídico ", como se dice en el Fundamento Jurídico Cuarto de la sentencia de instancia, que antes ha sido transcrito.

         Esto se explica en ese mismo fundamento jurídico al señalar que " ... el ejercicio de competencias administrativas debe hacerse con sujeción pleno a la Ley y al Derecho y no acometiendo una modificación del instrumento de planeamiento general "ad personam" y sin justificar las razones de índole urbanístico que permite excepcionar para solo 1.489 m2 la norma -que parece bastante racional- exigiendo en el suelo urbano que sean exteriores todas las nuevas edificaciones destinadas a viviendas (normativa general sobre condiciones de la edificación y de los usos establecida en los Títulos II y III de las Normas Urbanísticas del POM, como también expresa la Memoria Informativa, apartado 1.2)".

         Existe, pues, una motivación suficiente en la sentencia para la anulación de la Modificación nº 8 del POM que se contiene en el Acuerdo impugnado de 28 de septiembre de 2006, aunque la parte recurrente no la comparta.

      2. Además, la sentencia de instancia no incurre en la incongruencia interna que, en relación con esa anulación de la Modificación nº 8 del POM, también se alega por la recurrente. La referencia que se hace en esa sentencia acerca del propósito municipal de obtener un aparcamiento público cubierto de 48 plazas con las que pueda subsanarse el déficit de aparcamiento que padece la zona central de la ciudad, que se menciona en la Memoria para justificar esa Modificación, no supone que el Tribunal a quo la considere una justificación válida para que se deje sin efecto en su ámbito la exigencia de que las nuevas edificaciones destinadas a viviendas tengan que ser exteriores. Como se dice en esa sentencia no se justifican razones de índole urbanístico para la Modificación litigiosa, esto es, que desde el punto de vista de la propia ordenación urbanística del suelo urbano y desde la perspectiva del interés general, las nuevas viviendas ya no tengan que ser exteriores en el solar al que afecta esa Modificación, cuando esa exigencia ---que la Sala sentenciadora considera bastante racional--- se mantiene en los demás solares de la misma zona 2-centro.

      3. Tampoco puede compartirse que no exista motivación en la sentencia de instancia para la anulación del Convenio Urbanístico, pues, como se señala en su fundamento jurídico quinto, se infringe lo dispuesto en el artículo 11.2 del Decreto Legislativo de Castilla-La Mancha 1/2004, de 28 de diciembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (TRLOTAU), por la falta de concurrencia y no justificarse la imposibilidad de promoverla.

      4. Igualmente, tampoco podemos compartir que falte motivación en la sentencia para la anulación de la permuta de que se trata. La permuta se contempla en el Convenio Urbanístico, por lo que la anulación de éste comporta también la de la permuta que en el mismo se establece. Además, en la sentencia de instancia se explican suficientemente en los fundamentos jurídicos sexto --- en el que se señala que el informe de valoración para la permuta no está motivado--- y séptimo las razones que llevan a la Sala sentenciadora para la anulación también de esa permuta a la que se refiere el Acuerdo impugnado. Rechazamos asimismo la incongruencia interna de la sentencia recurrida que se alega por el Ayuntamiento recurrente, pues lo que se indica en ese fundamento jurídico séptimo, respecto de la impugnabilidad de la permuta, es, precisamente, que la autorización para el inicio del expediente de permuta, que se contiene en el Acuerdo impugnado, no es propiamente un acto de trámite, pues, como se dice en ese fundamento jurídico, "... ya que en el convenio urbanístico quedan meridianamente claros todos los elementos configurantes del negocio jurídico que es la tan repetida permuta: consentimiento, objeto, fin, precedido del trámite previo y fundamental de la valoración técnica que ha de existir en toda permuta. Por consiguiente, más allá de las formasaparentes, lo decidido por el Ayuntamiento no fue incoar el procedimiento de permuta, sino acotar por completo los términos de la misma; desconociendo, por cierto, que la permuta constituye un modo excepcional de enajenación de inmuebles por la Administración (véase art. 112 Reglamento de Bienes y art. 80 del Texto Refundido de Régimen Local, de 18 de Abril de 1986 ), y que solo procede acudir a ella, no ya por razones de "conveniencia", sino de necesidad (véase STS de 24 de Abril de 2001 )".

         Por todo ello, al no concurrir la falta de motivación e incongruencia que se alegan por la parte recurrente en este motivo de impugnación -apartado 1.1.- procede su desestimación.

         QUINTO .- En el apartado 1.2 del primero de los motivos de impugnación se alega que la sentencia de instancia infringe los preceptos a los que antes se ha hecho mención, por no haber declarado la inadmisión del recurso contencioso-administrativo respecto de la autorización del inicio del procedimiento de permuta ---que se contiene en el punto quinto del Acuerdo municipal impugnado de 28 de septiembre de 2006---, al tratarse de un acto de trámite, no susceptible de impugnación.

         Las alegaciones que se formulan en este apartado 1.2 tampoco pueden llevar a la anulación de la sentencia de instancia. No procedía declarar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo respecto de ese punto quinto del Acuerdo impugnado, pues ni fue así solicitado por el Ayuntamiento aquí recurrente en el suplico de su escrito de contestación a la demanda, ni se considera por la sentencia de instancia que ese Acuerdo se haya limitado, respecto de la permuta litigiosa, a la "autorización del inicio" del correspondiente expediente, pues, como se indica acertadamente en esa sentencia, en el Convenio Urbanístico que se aprueba ya figuran los elementos esenciales de esa permuta, referidos al consentimiento de las partes, su objeto y valoración técnica de los bienes objeto de permuta, como antes se ha dicho.

         SEXTO .- En el segundo motivo de impugnación se alega, en síntesis, que la sentencia de instancia vulnera los artículos 80 del Real Decreto Legislativo 781/1986 y 112.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales , aprobado por Real Decreto 1372/1986 (RBEL), por considerar que no se ha acreditado la "necesidad" de la permuta, así como el artículo 118 de ese Reglamento, por considerar inmotivada la valoración técnica de los bienes objeto de permuta realizada por el Arquitecto Técnico Municipal, obrante en el expediente remitido, pues esa valoración se ha efectuado a efectos de completar la documentación necesaria en el Convenio Urbanístico.

         Este motivo tampoco puede prosperar.

         Empezando por el último aspecto mencionado, es indudable que la valoración efectuada por el Arquitecto Técnico Municipal lo es para valorar los bienes objeto de permuta, y así se refleja en el Convenio Urbanístico formalizado el 30 de octubre de 2006, tras aprobarlo el Pleno del Ayuntamiento en su sesión de 28 de septiembre de 2006, que consta en la documentación remitida por el Ayuntamiento. El objeto de ese Convenio ---como se indica en el "Primero" de los "Pactos"--- es la enajenación de los bienes inmuebles de propiedad municipal, que se mencionan en el expositivo IV, y que se van a transmitir mediante permuta por el bien futuro consistente en la obra civil de construcción de 48 plazas de aparcamiento en el edificio a construir sobre el solar situado en la calle Virgen de Criptaza nº 9, con fachada igualmente a la calle Reina Cristina nº 19 para destinarlo a aparcamiento público municipal.

         La valoración que ha efectuado el Arquitecto Técnico Municipal, que se indica en el "Segundo" de los "Pactos", se refiere tanto a las citadas fincas de propiedad municipal como al futuro aparcamiento, con capacidad para 48 plazas de garaje, en el segundo sótano del edificio citado. Por si hubiera alguna duda de que esa valoración del Técnico Municipal lo es para la permuta, basta la lectura del punto "Tercero" de los "Pactos", en el que se indica que "Dada la diferencia de valor entre los dos bienes a permutar, el particular y las Sociedades Mercantiles permutantes, vendrán obligadas al pago al Ayuntamiento de Campo de Criptana de la cantidad de setenta y cuatro mil doscientos cuarenta y siete euros, con cincuenta y cuatro céntimos". Esto es, las obligaciones de pago que asumen los particulares en esa cláusula o pacto derivan del informe del Arquitecto Técnico Municipal, con efectos, por tanto, en la permuta mencionada.

         La Sala de instancia ha considerado que la valoración técnica de los bienes objeto de permuta no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 118 RBEL al no contener una justificación suficiente de la valoración que efectúa, considerando por ello "inmotivado" dicho informe.

         La valoración de ese informe como "inmotivado" que hace la Sala de instancia no es improcedente ---y desde luego no es irracional o ilógica---, como resulta del propio contenido de dicho informe, que se transcribe en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida, lo que supone la vulneración apreciada en la instancia del citado artículo 118 RBEL.

         Tampoco se vulneran por la sentencia de instancia los artículos 80 del citado Real Decreto Legislativo 781/1986 y 112.2 RBEL. De esos preceptos resulta que la enajenación de inmuebles por las entidades locales ha de hacerse, como regla general, mediante "subasta pública" . Por ello, cuando se excepciona esa regla general, y se procede a enajenar mediante "permuta" , ha de acreditarse la "necesidad de efectuarla" , a la que se refiere el citado artículo 112.2 RBEL.

         Así lo ha señalado esta Sala del Tribunal Supremo en la sentencia 24 de abril de 2001 (casación 6829/1995 ), que se cita en la de instancia, en la que se indica, en su fundamento jurídico undécimo: " Ello conduce a que la exigencia del expediente que en este precepto se establece para, a través de la permuta, excepcionar esa regla general de la subasta, únicamente podrá considerarse cumplida cuando, no sólo exista un expediente que autorice la permuta, sino también hayan quedado precisadas y acreditadas en él las concretas razones que hagan aparecer a aquélla (la permuta) no ya como una conveniencia sino como una necesidad.

         Y esto último lo que exigirá, a su vez, será dejar constancia: de los intereses o necesidades públicas de cuya atención se trata; de las razones por la que para dicha atención son mas convenientes que otros los bienes que se pretenden adquirir por permuta; y de la causa por la que tales bienes han de ser adquiridos por permuta y no por otros medios.

         En parecidos términos ya se expresó esta Sala y Sección en la sentencia de 31 de enero de 2000 ".

         Por su parte en el STS de 5 de febrero de 2008 (Recurso Casación 773/2004 ) dijimos que: "En relación con la interpretación del artículo 112.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales , aprobado por Real Decreto 1732/1986, de 13 de junio ---y no derogado por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público--- hemos de limitarnos a reproducir la doctrina establecida por esta Sala en su STS de 15 de junio de 2002 :

         "La Sala de instancia no niega que las Corporaciones Locales puedan disponer mediante permuta de sus bienes patrimoniales. Simplemente declara que la regla general es la enajenación mediante subasta, y que la permuta sólo es admisible previo expediente en el que queda asegurada su necesidad, expediente que en el caso presente no se ha observado, pues como única justificación de la permuta aparece un informe de 31 de mayo de 1993, esto es, de fecha posterior a aquella en que se acordó la permuta, y esta tesis corresponde a la mantenida por esta Sala en sentencias de 31 de enero de 2000 y 24 de abril de 2001 , por lo que el presente motivo de casación ha de ser desestimado. En efecto, en la última de estas sentencias se declara que:

         1) La subasta pública es la regla general en la enajenación de los inmuebles de los Entes locales, según resulta de lo establecido en el art. 112 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales ---RBEL --- (aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio); y en términos parecidos se pronuncia el art. 168, citado por la sentencia recurrida, del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril ---TR/LS 1976---.

         2) El significado de esa regla va mas allá de ser una mera formalidad secundaria o escasamente relevante, pues tiene una estrecha relación con los principios constitucionales de igualdad y eficacia de las Administraciones públicas que proclaman los artículos 14 y 103 de la Constitución . Y la razón de ello es que, a través de la libre concurrencia que es inherente a la subasta, se coloca en igual situación a todos los posibles interesados en la adquisición de los bienes locales, y, al mismo tiempo, se amplía el abanico de las opciones posibles del Ente Local frente a los intereses públicos que motivan la enajenación de sus bienes.

         3) Es en el marco de la idea anterior como ha de ser interpretado el apartado 2 del artículo 112 del RBEL.

         Ello conduce a que la exigencia del expediente que en este precepto se establece para, a través de la permuta, excepcionar esa regla general de la subasta, únicamente podrá considerarse cumplida cuando, no sólo exista un expediente que autorice la permuta, sino también hayan quedado precisadas y acreditadas en él las concretas razones que hagan aparecer a aquélla (la permuta) no ya como una conveniencia sino como una necesidad.

         Y esto último lo que exigirá, a su vez, será dejar constancia: de los intereses o necesidades públicas de cuya atención se trata; de las razones por la que para dicha atención son mas convenientes que otros los bienes que se pretenden adquirir por permuta; y de la causa por la que tales bienes han de ser adquiridos por permuta y por otros medios".

         Pues bien, la necesidad de la permuta de que se trata ---no su mera conveniencia---, aquí no se ha justificado, como se indica en la sentencia de instancia, lo que no ha sido desvirtuado.

         No impide la anterior conclusión la alegación del Ayuntamiento recurrente acerca de que la necesidad de la permuta ha de hacerse en el propio expediente de permuta, pues en este caso en el propio Convenio Urbanístico ya se acuerda la enajenación de los bienes inmuebles de propiedad municipal que se mencionan "mediante permuta" , sin haberse justificado su necesidad. Ha de añadirse a esto que la jurisprudencia que se cita por la parte recurrente no se vulnera por la sentencia de instancia, al referirse a supuestos distintos al aquí contemplado.

         SÉPTIMO .- En el tercero de los motivos de impugnación se alega que la sentencia de instancia infringe el artículo 9.3 CE , en relación con el artículo 5.4 LOPJ , por haber incurrido en arbitrariedad, así como el artículo 319.2 LEC , por desconocer dicha sentencia la motivación del Convenio Urbanístico y del expediente de aprobación de la modificación puntual nº 8 POM, habiéndose anulado los mismos sin motivación.

         El motivo no puede prosperar, pues la sentencia de instancia no infringe ninguno de los preceptos mencionados al estar suficientemente motivada la anulación que en ella se contiene del Acuerdo municipal impugnado, como se ha puesto de manifiesto en los anteriores fundamentos jurídicos de esta sentencia.

         OCTAVO .- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LRJCA , si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas, en cuanto a los honorarios del Letrado de la parte recurrida, a la cantidad de 2.500 euros.

         Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación 2195/2010, interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE CAMPO DE CRIPTANA contra la sentencia dictada por la Sección Primera de Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha el 1 de marzo de 2010 en su Recurso Contencioso- administrativo 1031/2006 , la cual, en consecuencia, confirmamos.

2. . Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.