STS, 21 de Septiembre de 2012

PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, ha conocido del recurso número 132/2007 , promovido por la representación de la entidad "Bolinches Excavaciones Industriales S.A" contra la resolución de la Secretaria Autonómica de Territorio y Medio Ambiente de 29 de diciembre de 2006 (dictada en el expediente nº 345/06 SAN) y contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto por dicha mercantil contra la resolución del Conseller de Empresa, Universidad y Ciencia de 16 de mayo de 2006 (dictada en el expediente MISANC/ 2006/1).

SEGUNDO.- La indicada Sala dictó sentencia el 16 de marzo de 2009 , cuyo fallo es el siguiente:

"1.Desestimar el recurso contencioso-administrativo núm. 132/2007, deducido por Bolinches Excavaciones Industriales S.A. frente a

-la resolución de la Secretaria Autonómica de Territorio y Medio Ambiente de 29 de diciembre de 2006, dictada en el expediente nº 345/06 SAN.

-la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto por dicha mercantil contra la resolución del Conseller de Empresa, Universidad y Ciencia de 16 de mayo de 2006, dictada en el expediente MISANC/ 2006/1.

2. No hacer expresa imposición de costas procesales."

TERCERO .- La parte demandante preparó recurso de casación que fue tenido por preparado por la Sala de instancia. Se remitieron los autos originales a este Tribunal Supremo, emplazándose a las partes para su comparecencia ante esta Sala Tercera para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

CUARTO .- Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala la Procuradora de los Tribunales Doña Mercedes Orrico Blázquez, en nombre y representación de "Bolinches Excavaciones Industriales, S.A." que presentó escrito de interposición del recurso de casación. Admitido a trámite el recurso, mediante Auto de la Sección Primera de esta Sala de 25 de febrero de 2010 , se ordenó remitir las actuaciones a esta Sección Quinta, y ante la misma presentó el escrito de oposición la parte recurrida.

QUINTO .- Mediante el citado Auto de la Sección Primera de esta Sala de 25 de febrero de 2010 se admitió el recurso de casación contra la sentencia de 16 de marzo de 2009 , en los siguientes términos:

Admitir el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad BOLINCHES EXCAVACIONES INDUSTRIALES, S.A contra la Sentencia de 16 de marzo de 2009, dictada por Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso nº 132/2007 , en lo que respecta la sanción impuesta por la Resolución de la Secretaría Autonómica de Territorio y Medio Ambiente de 29 de diciembre de 2006; y la inadmisión del recurso en lo que atañe a la sanción impuesta en la resolución de la Consejería de Empresa, Universidad y Ciencia de 16 de mayo de 2006.

SEXTO .- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 19 de septiembre de 2012, en cuya fecha ha tenido lugar.

VISTO , y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

PRIMERO .- El presente recurso de casación se interpone contra la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que declaró la conformidad a derecho de las siguientes resoluciones:

1. - Resolución de la Secretaria Autonómica de Territorio y Medio Ambiente de 29 de diciembre de 2006, que impuso a la referida mercantil una sanción consistente en multa de 240.404,85 € como responsable de una infracción muy grave tipificada en el Art. 8.bis.2.b) de la Ley 6/2001, de 8 de mayo, de Evaluación de Impacto Ambiental , que modifica el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, en relación con lo dispuesto en el punto 3 .c del Anexo I de la Ley 2/1989, de 3 de marzo, de Impacto Ambiental, y en el equivalente del Decreto 162/1990, por realizar aquella mercantil una actividad extractiva de áridos en el polígono 11, parcela 110, partida Castellarets, del término municipal de Ador, careciendo de la preceptiva declaración de impacto ambiental.

2. - Resolución de la Consejería de Empresa, Universidad y Ciencia de 16 de mayo de 2006 que impuso a la recurrente una sanción de 90.000 euros por infracción de la normativa minera.

SEGUNDO .- Resulta imprescindible hacer una doble consideración preliminar, para recordar, de un lado, que esta casación se dirige contra la expresada sentencia únicamente en la medida que se refiere a la Resolución de 29 de diciembre de 2006, que hemos señalado en primer lugar en el fundamento anterior, en virtud del Auto de la Sección Primera cuya parte dispositiva hemos transcrito en los antecedentes y que inadimite el recurso de casación respecto de lo razonado en la sentencia sobre la otra resolución sancionada.

Por otro lado, el orden de examen de esta casación, siguiendo una elemental lógica procesal, ha de abordar de modo inmediato la causa de inamisibilidad y luego los motivos de casación que, como veremos, se concretan, según la sistemática que sigue el escrito de interposición, en un único motivo con cinco apartados diferentes.

TERCERO .- La inadmisión que se aduce en la oposición al recurso de casación respecto del apartado primero del único motivo de casación, alegando que lo que se cuestiona en esta casación, son, normas propias de la Comunidad Autónoma, que han sido las únicas relevantes y determinantes del fallo de la sentencia no puede ser acogida por las razones que seguidamente expresamos.

En primer lugar, porque una somera lectura de la sentencia revela que no basa exclusivamente la "ratio decidendi" en la aplicación e interpretación de normas propias de la Comunidad Autónoma, sino que son normas estatales las que proporcionan el sustento que da lugar a la desestimación del recurso. Nos referimos, en concreto, a la Ley 6/2001 de 8 de mayo, que modifica el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28- de junio de 1986, de Evaluación de Impacto Ambiental; a la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común y al Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora.

Y, en segundo lugar, porque tal contenido de la sentencia responde fielmente a lo alegado en el recurso contencioso administrativo. La fundamentación de la sentencia, y la conclusión que expresa en el fallo, se corresponde con las impugnaciones esgrimidas en los escritos de demanda y de contestación. De modo que se trata de la aplicación de normas estatales invocadas oportunamente en el proceso.

No está de más recordar a estos efectos, que la configuración del recurso de casación condiciona, ex artículo 86.4 de la LJCA , la recurribilidad de las sentencias susceptibles de casación, por lo que hace al caso, a la concurrencia de una exigencia procesal: que el recurso de casación, a tenor del contenido de su escrito de interposición, " pretenda fundarse " en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora, lo que, como hemos señalado, no concurre en este caso pues las normas de Derecho estatal, invocadas oportunamente, han sido relevantes para el fallo.

CUARTO .- Se formula, como hemos adelantado, un único motivo de casación --articulado en cinco apartados--, al amparo del supuesto d) del artículo 88.1 de la LJCA . El apartado primero del único motivo de casación denuncia como infringido el artículo 129 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , en relación con el artículo 8.bis.2.b) de la Ley 6/2001 de 8 de mayo , que modifica el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio y los Anexos de dicha Norma que le son de aplicación, de Evaluación de Impacto Ambiental.

Sostiene la parte recurrente que la Sala de Valencia ha vulnerado el principio de tipicidad establecido en el artículo 129 de la Ley 30/1992 , al considerar sancionable la conducta de extracción de áridos realizada sobre la base del sometimiento a declaración de impacto ambiental de la actividad desarrollada, sea cual sea el tamaño de la explotación, impuesto por la normativa autonómica de aplicación --La Ley 2/1989, de 3 de marzo, de estudios de impacto ambiental de la Comunidad Valenciana, y el Decreto 162/1990, de 15 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento del Impacto Ambiental de al Comunidad Valenciana que la desarrolla--, que autorizaba a la administración autonómica a la imposición de la sanción prevista por los artículos 8.bis.2.b ) y 8 ter de la 6/2001, de 8 de mayo, que modifica el Real Decreto Legislativo 1302/1986 , aún cuando estos no resultaran aplicables al caso por las concretas dimensiones de la explotación sancionada.

Razona la recurrente que, no habiéndose cometido la infracción tipificada en el artículo 8.bis.2.b) de la ley 6/2001 , no puede aplicarse la sanción prevista para tal supuesto por el artículo 8. ter de la misma norma a una conducta distinta. En concreto, la conducta que proscribe --pero sin anudar a su incumplimiento sanción alguna-- el apartado 3.c 1 del Anexo I de la citada Ley Valenciana de la Ley 2/1989, de 3 de marzo, así como el apartado 3.c 1 del Anexo I del también mentado Decreto valenciano 162/1990, de 15 de octubre, dictado en su desarrollo.

QUINTO.- La vigencia del principio de tipicidad y la doctrina jurisprudencial establecida al respecto tanto por el Tribunal Constitucional como por esta Sala determinan que la interpretación efectuada por la Sala de instancia no pueda compartirse, por lo que el motivo ha de ser estimado.

El artículo 8.bis.2.b) de la 6/2001, de 8 de mayo, establece que: "1.Sin perjuicio de las infracciones que, en su caso, puedan establecer las Comunidades Autónomas, las infracciones en materia de evaluación de impacto ambiental en el caso de proyectos privados se clasifican en muy graves, graves y leves. 2. Son infracciones muy graves: (...) b) El inicio de la ejecución de un proyecto contemplado en el anexo II, que deba someterse a evaluación de impacto ambiental, de acuerdo con el artículo. 1."

Y el Anexo II Industria extractiva (Grupo 3) señala en el apartado d) a «las Explotaciones (no incluidas en el anexo I) que se hallen ubicadas en terreno de dominio público hidráulico para extracciones superiores a 20.000 metros cúbicos/año o en zona de policía de cauces y su superficie sea mayor de 5 hectáreas.»

Ni la fundamentación jurídica de la sentencia que se impugna de instancia ni las alegaciones formuladas por la parte recurrida en su contrarrecurso han sostenido el sometimiento a evaluación ambiental de la actividad sancionada con arreglo a los parámetros establecidos en los Anexos de la antes citada Ley 6/2001 de modificación del Real Decreto Legislativo 1302/1986. Dicho de otro modo, la conducta que se sanciona es una extracción que no reúne los requisitos previstos en el Anexo II (Grupo 3) antes transcrito y al que se remite el tipo sancionador.

La motivación jurídica de la sentencia, recordemos, concluye sin embargo que «si bien es cierto que el Art. 8.bis.2.b) de la Ley 6/2001, de 8 de mayo , se remite, en lo relativo a las infracciones graves, al anexo II de esa ley, es claro, de conformidad con lo anteriormente expuesto, que el tipo infractor previsto en ese precepto legal ha de integrarse, en el ámbito sancionador de la Comunidad Valenciana, acudiendo al anexo de la Ley 2/1989, cuyo punto 3.c.1 -al igual que el punto 3.c.1 del anexo I del Decreto 162/1990, de 15 de octubre, del Consell de la Generalitat Valenciana - exige el sometimiento a evaluación de impacto ambiental de todas las extracciones de materiales de construcción (sustancias arcillosas, rocas y pizarras, elaboración de áridos para machaqueo, yesos, rocas ornamentales), sin delimitar ningún criterio relativo a la superficie de terreno afectado por la explotación».

La sentencia postula, por tanto, la aplicabilidad de la sanción prevista por el artículo 8 ter de la Ley 6/2001 --expresamente invocada por la resolución administrativa impugnada en la instancia-- a la infracción del deber de sometimiento a evaluación ambiental de cualquier actividad extractiva de materiales de construcción (sustancias arcillosas, rocas y pizarras, elaboración de áridos para machaqueo, yesos, rocas ornamentales) prevista por la legislación valenciana. Téngase en cuenta que el Anexo I del Decreto 162/1990, de 15 de octubre que aprueba el Reglamento de Impacto Ambiental de al Comunidad Valenciana establece en su punto 3.c.1 el sometimiento a evaluación de impacto ambiental de la actividad de extracción de minerales no metálicos ni energéticos y, en concreto, de «Materiales de construcción (sustancias arcillosas, rocas y pizarras, áridos naturales y por machaqueo, yesos, rocas ornamentales).»

SEXTO .- De modo que en el caso enjuiciado la interpretación propugnada por la Sala de instancia pretende suplir la inexistencia de un régimen sancionador específico que se anude al incumplimiento de la obligación de sometimiento a evaluación ambiental de cualquier actividad extractiva de materiales de construcción, contenida en la legislación autonómica valenciana. Sin tener en cuenta, por tanto, que el tipo para el que se prevé la sanción aplicada exige una determinada extensión de la actividad o del volumen de extracción ( artículo 8 bis.2.b] y anexo II apartado d] de la tan citada Ley 6/2001 ). A tal efecto la Sala de Valencia confirma la extensión del régimen sancionador establecido por la legislación básica estatal a otras conductas no descritas por la Ley 6/2001. Se vulnera de esta forma la garantía material del principio de tipicidad tal y como el mismo ha sido constitucionalmente configurado.

SÉPTIMO .- No está de más recordar al respecto que el principio de tipicidad ha sido configurado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como una concreción del principio de legalidad. Como dijimos en nuestra Sentencia de 15 marzo 2012 (recurso de casación nº 171/2011) al resumir lo declarado por la STC 144/2011, de 26 de septiembre «el derecho fundamental enunciado en el artículo 25.1 de nuestra Norma Fundamental incorpora la regla " nullum crimen nulla poena sine lege", que también es aplicable al ordenamiento administrativo sancionador y comprende una doble garantía, formal y material.

1. La garantía material se refiere a la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (mandato de taxatividad o lex certa ) las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, lo que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones (por todas STC 104/2009 de 4 de mayo , FJ 2 y jurisprudencia allí citada).

2. La garantía formal, por su parte, hace referencia al rango necesario de las normas que tipifican las conductas y sanciones, toda vez que el término " legislación vigente" que se contiene en el artículo 25.1 de la CE es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora (por todas STC 77/2006, de 13 de marzo , FJ único, y jurisprudencia allí citada).

El principio de tipicidad sirve, en definitiva, a la finalidad de dar a conocer anticipadamente al posible responsable de una infracción la concreta obligación cuyo incumplimiento configura el ilícito penal o administrativo.

En definitiva, en el supuesto examinado la sanción impuesta está prevista para una conducta que no se ha producido, pues exige que la extracción tenga un determinado volumen (superior a 20.000 m3 por año) o que se rebase una extensión determinada (5 hectáreas), lo que determina la quiebra de la imprescindible tipicidad. Sin que pueda integrarse la norma sancionadora, como permite la sentencia, por una norma autonómica no sancionadora que no ha sido llamada en la descripción del ilícito administrativo.

Procede, por tanto, casar y anular la sentencia en este extremo. La infracción de la tipicidad, igualmente, comporta, además de haber lugar a la casación, la estimación en parte del recurso contencioso administrativo respecto de tal sanción, y nos releva del examen de los demás motivos invocados. Teniendo en cuenta, en fin, que dos apartados del único motivo invocado se dirigen contra lo razonado por la sentencia respecto de la otra sanción de 90.000 euros que es firme, al haberse inadmitido la casación al respecto, según el auto que hemos citado en el antecedente quinto.

SÉPTIMO .- La estimación del recurso de casación comporta que no proceda imponer las costas del proceso de instancia a ninguno de los litigantes, de conformidad con lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción .

1. - Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la entidad "Bolinches Excavaciones Industriales, S.A." contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 16 de marzo de 2009, en el recurso contencioso administrativo nº 3308/2009 , por lo que casamos y anulamos la sentencia respecto de la resolución de 29 de diciembre de 2006.

2. - Debemos estimar en parte el recurso contencioso-administrativo formulado contra Resolución de la Secretaria Autonómica de Territorio y Medio Ambiente, de 29 de diciembre de 2006, que impuso a la referida mercantil una sanción de multa de 240.404,85 €, que anulamos por no ser conforme a Derecho.

3. - No hacemos expresa imposición de las costas causadas en la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.