STS, 10 de Julio de 2012

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Estimar la demanda deducida por la mercantil Fulsan, S.A. contra la Resolución por silencio administrativo de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la CARM que desestimaba la solicitud presentada por dicha empresa de fecha 12-9-03, en la que se pedía la expropiación forzosa de las cuatro cuadrículas mineras delimitadas en la Resolución de 19-01-00 de dicha Dirección General por la que se otorgaba la concesión directa de la expropiación de la Sección C de la denominada carretera Fulsan CAN nº 21936. Se acuerda la revocación del acto administrativo desestimatorio por silencio y se estima la solicitud de expropiación forzosa de las 4 cuadrículas mineras ya referidas, así como la concesión a la actora de la explotación directa de la Sección C de dicha Cantera. La cuantía del procedimiento es indeterminada".

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de D. Florencio ., presentó escrito ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Con fecha 29 de enero de 2009 la representación procesal de Fulsan S.A., presentó escrito solicitando la inadmisión del recurso de casación preparado por la representación procesal de D. Florencio . Dicha solicitud fue resuelta por Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de fecha 4 de marzo de 2009 , en el que se acuerda tener por preparado el recurso de casación.

Notificado el anterior Auto, la representación procesal de Fulsan S.A., presentó con fecha 24 de marzo de 2009 escrito en el que suplica a la Sala la aclaración del mismo. Dicha solicitud fue evacuada mediante Auto de la dicha Sala y Sección de fecha 21 de abril de 2009 en el que se acuerda: "Rectificar el error material manifiesto en la parte de los razonamientos jurídicos "y donde pone la oferta de comprar el terreno en la cuantía de 80.000.000 pts., debe de poner de (sic) que la oferta realizada por la actora fue de 180.303,63 € por la superficie total arrendada".

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "... se dicte Sentencia por la que se estime el recurso y se case la Sentencia recurrida, dictándose otra por la que venga a no admitirse o desestimarse el recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto por "Fulsan, S.A." contra la resolución por silencio administrativo del Director General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia desestimatoria de la solicitud de dicha Sociedad de 12 de septiembre de 2003, de expropiación forzosa de 95,12 Has de una finca propiedad de nuestro representado".

La representación procesal de Fulsan, S.A., presentó escrito solicitando la inadmisión del recurso de casación interpuesto. Dicha solicitud fue resuelta por Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 5 de noviembre de 2009 , en el que se acuerda declarar la admisión del recurso presentado por la representación procesal de D. Florencio .

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "... dicte Sentencia confirmando la recurrida y desestimando el recurso de casación, con imposición a la recurrente de las costas causadas".

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 3 de julio de 2012, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala.

El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de don Florencio contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 5 de diciembre de 2008 .

Los antecedentes del asunto son como sigue. La empresa Fulsan S.A. tenía arrendada la explotación de los recursos mineros de la Sección A) en un terreno de propiedad del recurrente. Mediante resolución del Director General de Minas de la Región de Murcia de 7 de febrero de 2000, Fulsan S.A. obtuvo concesión para la explotación de cuatro cuadrículas de recursos mineros de la Sección C) en ese mismo lugar. Entonces, estando ya próximo a expirar el contrato de arrendamiento, Fulsan S.A. presentó solicitud ante el Director General de Minas de la Región de Murcia a fin de que se expropiase la porción de terreno correspondiente a las cuatro cuadrículas mencionadas. Al no recibir respuesta en el plazo establecido, Fulsan S.A. tuvo su solicitud por desestimada y acudió a la vía jurisdiccional.

La sentencia ahora impugnada estima el recurso contencioso-administrativo, rechazando para ello todas las alegaciones formuladas por el propietario del terreno afectado, personado en el proceso como parte codemandada. Dado que la fundamentación de la sentencia impugnada no es particularmente extensa, puede reproducirse el núcleo de la misma:

La parte codemandada y propietaria de los terrenos en litigio se opone a la demanda con el argumento en primer término a una falta de agotamiento de la vía administrativa, ya que se recurre la resolución tácita denegatoria por silencio administrativo de la Dirección General de Minas, sin haber apelado en alzada ante el superior jerárquico que sería el Consejero de Industria etc...

Este argumento no es válido ya que el recurso de alzada ante la instancia administrativa superior solo es exigible ante una resolución expresa del órgano administrativo inferior. Cuando no es el caso, pues se trata de una resolución por silencio administrativo, en la que no ha habido, como es obvio, la indicación de recursos pertinentes, no es precisa la interposición del recurso de alzada, según sabida jurisprudencia de nuestros altos tribunales (TS - S 15-2-00, TC - 21-1-86 por todas) por el supremo argumento de que tal silencio no puede operar a favor de la Administración inactiva y en contra del derecho del ciudadano a obtener una resolución fundada. Alega en segundo término la codemandada la inexistencia de la necesidad de ocupación de los terrenos. Tampoco es de recibo esta excepción, pues el artº 105 L de Minas otorga a los titulares de una concesión el derecho a la expropiación forzosa y lleva implícita (105-2) la declaración de utilidad pública, esta concesión directa de la explotación minera es por supuesto distinta al plan de labores, a realizar anualmente según el art. 70-2 y en las condiciones que determina el art. 71-1.

La tercera excepción articulada por la parte codemandada se refiere a la necesidad de ocupación urgente de los terrenos que no existe según su versión. No obstante debe tenerse en cuenta que la necesidad de urgente ocupación deriva del vencimiento de los contratos de arrendamiento de la sección A. Son evidentes los perjuicios que se causan a la empresa actora si hay una cesura entre su condición de arrendatario (Sección A) y la de concesionario (sección C) que llevaría al desahucio o lanzamiento de los terrenos mineros pues carecía de título habilitante para mantener la posesión de los mismos.

Alega en cuarto lugar la parte codemandada la existencia de una desviación procesal en tanto son distintas las peticiones del escrito de interposición y las del petitum de la demanda. Tampoco es admisible en conclusión tanto en uno como en otro escrito se viene a solicitar la misma cosa: romper el bloqueo al que la inactividad de la Administración había sometido el expediente expropiatorio.

Por ende, la petición de revocación por medio del silencio administrativo del acto desestimatorio y la solicitud de expropiación forzosa, es congruente con la solicitud, ya pedida anteriormente de que se tramite por vía de urgencia.

Por último queda por resolver la impugnación de la cuantía del procedimiento. En esta cuestión debe estimarse la postura defendida por la parte codemandada pues lo que está en litigio, es decir, el objeto procesal, no es el valor de máquinas e inversiones sino la expropiación y ocupación de las cuadrículas mineras.

Y el fallo dice textualmente:

Estimar la demanda deducida por la mercantil Fulsan, S.A. contra la Resolución por silencio administrativo de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la CARM que desestimaba la solicitud presentada por dicha empresa de fecha 12-9-03, en la que se pedía la expropiación forzosa de las cuatro cuadrículas mineras delimitadas en la Resolución de 19-1-00 de dicha Dirección General por la que se otorgaba la concesión directa de la explotación de la Sección C de la denominada carretera Fulsan CAN nº 21936. Se acuerda la revocación del acto administrativo desestimatorio por silencio y se estima la solicitud de expropiación forzosa de las 4 cuadrículas mineras ya referidas, así como la concesión a la actora de la explotación directa de la Sección C de dicha Cantera. La cuantía del procedimiento es indeterminada.

Se basa este recurso de casación en seis motivos. En el motivo primero, formulado al amparo de la letra c) del art. 88.1 LJCA , se alega incongruencia por exceso, al entender que la sentencia impugnada reconoce al demandante más de lo que éste había pedido. Sostiene el recurrente que en la solicitud desestimada tácitamente y en la demanda se pedía únicamente la expropiación de la superficie correspondiente a las cuatro cuadrículas mineras; no la concesión de explotación minera, que sin embargo también se incluye en el fallo. Y añade que, en el mejor de los casos, la sentencia impugnada sólo habría podido ordenar la iniciación del correspondiente procedimiento expropiatorio; nunca acordar directamente la expropiación del terreno afectado.

En los motivos segundo y tercero, se hace un mismo reproche a la sentencia impugnada: que pocos días antes de la deliberación y fallo del litigio se produjo un cambio de sección y de ponente, sin que se hiciese notificación del mismo. Mientras que el motivo segundo está formulado al amparo de la letra d) del art. 88.1 LJCA, el motivo tercero lo está al amparo de la letra c) del mismo precepto legal . En palabras del propio recurrente, esta reiteración se hace "cautelarmente", para el supuesto de que esta Sala entienda que la ilegalidad denunciada constituye un quebrantamiento de forma.

En el motivo cuarto, formulado al amparo de la letra d) del art. 88.1 LJCA , se alega infracción de los arts. 107 , 109 y 114 LRJ- PAC y del art. 25 LJCA , sosteniéndose la falta de agotamiento de la vía administrativa por no haber sido interpuesto recurso de alzada.

En el motivo quinto, formulado al amparo de la letra d) del art. 88.1 LJCA , se alega vulneración del art. 105 de la Ley de Minas . Afirma el recurrente que la sentencia impugnada confunde la declaración de utilidad pública -que efectivamente está implícita en la concesión de explotación de recursos mineros, a tenor de los preceptos legales citados- con la declaración de necesidad de ocupación de bienes concretos, que sólo se produce en esta materia con la aprobación del correspondiente plan de labores.

En el motivo sexto, formulado al amparo de la letra d) del art. 88.1 LJCA , se alega infracción del art. 52 LEF , por entender que la urgencia de la ocupación no había sido declarada, ni las razones aducidas en la sentencia impugnada para justificarla son convincentes.

El motivo primero debe ser estimado. En efecto, en la solicitud tácitamente desestimada se pedía: Que teniendo por presentado este escrito en tiempo y forma se sirva admitirlo y tenga por formulada la petición para que se inicien los trámites de la expropiación forzosa por la vía de urgencia, habiéndose declarado por Ley de Minas de dicho derecho así como la utilidad pública y la pertinente ocupación mediante la aprobación del Plan Anual de Labores, de la superficie de la finca descrita en el presente escrito y todo ello por ser de hacer en Justicia que pido en Murcia a 12 de septiembre de 2.003.

Y el suplico de la demanda, arriba transcrito, decía: A la sala suplico que tenga por presentada en tiempo y forma demanda contencioso-administrativa contra la resolución por silencio administrativo del Ilmo. Director General de Industria, Energía y Minas de la C.A. de la Región de Murcia desestimando la solicitud presentada por mi mandante de 12 de septiembre de 2.003 de expropiación forzosa de las cuatro cuadrículas mineras delimitadas en la resolución de 19 de enero de 2.000 (notificada el 7/02/004) (sic) de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la C.A. de la Región de Murcia (doc. Nº 2), por la que se otorgaba la concesión directa de explotación de la sección C de la denominada cantera FULSAN, CDN nº 21.936, acordando la revocación del acto administrativo desestimatorio, y la estimación de la solicitud de expropiación forzosa de las cuatro cuadrículas mineras delimitadas en la resolución de 19 de enero de 2.000 (notificada el 7/02/00) de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la C.A. de la Región de Murcia, por la que se le otorgaba la concesión directa de explotación de la sección C de la denominada cantera FULSAN, CDN nº 21.936, y todo ello por ser de hacer en Justicia que pido en Murcia a 1 de diciembre de 2.004.

La sentencia impugnada, en cambio, estima la solicitud de expropiación forzosa de las cuatro cuadrículas mineras ya referidas, así como la concesión a la actora de la explotación directa de la Sección C de dicha Cantera . Ello supone reconocer algo distinto y más amplio de lo pretendido por la demandante, por lo que la sentencia impugnada incurre en incongruencia por exceso.

Debe tenerse en cuenta, además, el alcance exacto del art. 105 de la Ley de Minas , en que se funda toda la pretensión de la concesionaria de la explotación minera y se apoya la sentencia impugnada. Establece dicho precepto:

"1. El titular legal de una concesión de explotación, así como el adjudicatario de una zona de reserva definitiva, tendrán derecho a la expropiación forzosa u ocupación temporal de los terrenos que sean necesarios para el emplazamiento de los trabajos, instalaciones y servicios.

2. El otorgamiento de una concesión de explotación y la declaración de una zona de reserva definitiva llevarán implícita la declaración de utilidad pública, así como la inclusión de las mismas en el supuesto del apartado 2 del artículo 108 de la Ley de Expropiación Forzosa .

3. La aprobación del proyecto y de los planes inicial y anuales a que se refieren los artículos 68 y 70 llevarán implícita la declaración de la necesidad de ocupación de los terrenos, si se cumplen las condiciones establecidas en el número 2 del artículo 17 de la Ley de Expropiación Forzosa .

4. Cuando el titular legal tenga necesidad de incoar el expediente de expropiación u ocupación temporal, el plazo de un año fijado en el artículo 70 para iniciar los trabajos se prorrogará, en su caso, hasta dos meses después de la fecha de ocupación de los terrenos, siempre que los expedientes de expropiación u ocupación temporal hubiesen sido iniciados dentro del plazo de seis meses a partir de la notificación del otorgamiento de la concesión."

Pues bien, de la lectura de este precepto legal se sigue, sin sombra de duda, que la titularidad de una concesión de explotación de recursos mineros de la Sección C) da derecho a que se inicie el procedimiento expropiatorio sobre los terrenos necesarios; pero no da derecho a que la expropiación sea directamente declarada, al margen de procedimiento alguno. También en este sentido tiene razón el recurrente, pues la sentencia impugnada, una vez comprobado que la demandante se hallaba en el supuesto de hecho del art. 105 de la Ley de Minas , habría debido limitarse a declarar su derecho a que se iniciase el correspondiente procedimiento expropiatorio. Al no haberlo hecho así, la sentencia impugnada resulta incongruente.

Por todo ello, procede estimar el motivo primero de este recurso de casación, con la consiguiente anulación de la sentencia impugnada.

Los motivos segundo y tercero deben ser rechazados de entrada, sin necesidad de examinar lo que allí se denuncia, por estar incorrectamente formulados. Es jurisprudencia clara y constante de esta Sala que un mismo reproche no puede apoyarse simultáneamente en las letras c ) y d) del art. 88.1 LJCA , pues un error in procedendo no puede a la vez ser error in iudicando . Una vez sentado esto, se comprende que la reiteración que el recurrente hace "cautelarmente", para evitar el riesgo de inadmisión en caso de haberse apoyado en la letra equivocada, no puede ser aceptada. Téngase en cuenta que ello no es un ejercicio de hueco formalismo, ya que el recurso de casación no es sólo un medio de impugnación extraordinario con motivos tasados, sino que cada uno de estos motivos debe satisfacer requisitos no siempre coincidentes; lo que explica que no sea indiferente cuál de ellos se utiliza.

El motivo cuarto plantea la delicada cuestión de los efectos del silencio administrativo. Es verdad que el art. 115 LRJ- PAC contempla el supuesto aquí planteado, cuando dispone que el plazo para la interposición del recurso de alzada será de tres meses cuando el acto administrativo no sea expreso. Ello quiere decir que cuando el órgano administrativo que habría debido resolver tiene superior jerárquico, el silencio administrativo deja abierta la vía para interponer el recurso de alzada. El problema es si, en este supuesto, la interposición del recurso de alzada sigue siendo preceptiva antes de acudir a la vía jurisdiccional. La sentencia impugnada entiende que no. La verdad es que no existe un criterio jurisprudencial específico sobre el supuesto aquí examinado. Pero el sentido de la muy abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el silencio administrativo es, sin duda alguna, que la inactividad de la Administración no puede operar como obstáculo para que los particulares hagan valer sus derechos e intereses ante los Tribunales.

A ello hay que añadir que esta Sala se orienta a favor de la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo en esta clase de supuestos, por consideraciones relacionadas con la economía procesal. Así desprende, entre otras, de nuestra sentencia de 19 de junio de 2001 (recurso de casación nº 5394/1994 ):

En efecto, esta Sala tiene declarado que cuando la omisión del recurso administrativo previo que procediera es debida a la defectuosa notificación del acto recurrido, no cabe dictar en perjuicio del particular interesado un pronunciamiento de inadmisibilidad de su recurso jurisdiccional, procediendo, por el contrario, entrar a conocer del fondo del asunto si existen suficientes elementos para ello. El derecho de acceso a la jurisdicción; el principio pro actione; el que obliga a una interpretación y aplicación restrictiva de las causas de inadmisibilidad, exigiendo en todo caso que su apreciación sea necesaria para satisfacer la finalidad o razón de ser a la que obedecen, son argumentos bastantes para desautorizar aquel pronunciamiento de inadmisibilidad. Siendo, de otro lado, el principio de economía procesal el que justifica la procedencia de enjuiciar la cuestión de fondo, con preferencia a otras soluciones alternativas, como la de retrotraer las actuaciones al momento en que se produjo la defectuosa notificación, o la de requerir al actor para que formule el recurso administrativo omitido. Jurisprudencia que cabe ver indicada en las sentencias que cita el recurrente en casación y, con más precisión, en la sentencia de 19 de junio de 1998 , entre otras.

De aquí que el motivo cuarto de este recurso de casación haya de ser desestimado.

En cuanto a los motivos quinto y sexto, su examen resulta innecesario una vez estimado el motivo primero: como se comprobó al analizar éste, el art. 15 de la Ley de Minas sólo da derecho a que se inicie el procedimiento expropiatorio, por lo que la posible confusión en que haya incurrido la Sala de instancia entre declaración de utilidad pública y declaración de necesidad de ocupación de los bienes afectados carece de relevancia; y algo similar ocurre con el tema de si la urgencia de la ocupación ha sido declarada y si está justificada. Como es obvio, todas estas cuestiones sólo pueden plantearse tras la iniciación del procedimiento expropiatorio; algo que, en el presente caso, no ha tenido lugar.

De conformidad con el art. 95.2.d) LJCA , la anulación de la sentencia impugnada exige ahora resolver el fondo del litigio en los términos en que ha quedado planteado. Por las razones arriba expuestas, el art. 15 de la Ley de Minas sólo reconoce un derecho a que se inicie el procedimiento expropiatorio. El recurrente no ha combatido la afirmación de la Sala de instancia de que Fulsan S.A. se halla en el supuesto de hecho del mencionado precepto legal, por lo que a esa afirmación debe ahora estarse. Ello significa que el recurso contencioso-administrativo promovido por Fulsan S.A. debe ser parcialmente estimado y, en consecuencia, declarar su derecho a que se incoe procedimiento expropiatorio sobre la porción de terreno correspondiente a las cuatro cuadrículas de recursos mineros de la Sección C) cuya explotación le fue concedida por la resolución del Director General de Minas de la Región de Murcia de 7 de febrero de 2000.

Con arreglo al art. 139 LJCA , no procede hacer imposición de las costas de este recurso de casación y, en cuanto a las costas de la instancia, no se aprecia temeridad o mala fe que justifiquen una condena al pago de las mismas.

Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de don Florencio contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 5 de diciembre de 2008 , que anulamos.

En su lugar, estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de Fulsan S.A., declaramos su derecho a que se incoe procedimiento expropiatorio sobre la porción de terreno correspondiente a las cuatro cuadrículas de recursos mineros de la Sección C) cuya explotación le fue concedida por la resolución del Director General de Minas de la Región de Murcia de 7 de febrero de 2000.

No hacemos imposición de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.