STS, 13 de Julio de 2012
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 13 Julio 2012 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Julio de dos mil doce.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 207/2001 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Manuel Infante Sánchez, en nombre y representación de "Llica Bis, S.L.", "Massa Diesset, S.L.", D. Hernan y D. Marcos , contra la Sentencia de 29 de octubre de 2010, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en recurso contencioso-administrativo nº 628/2006 , sobre aprobación de Plan Parcial.
Se ha personado en el presente recurso de casación, como parte recurrida, el Procurador de los Tribunales D. Adolfo Morales Hernández-San Juan, en nombre y representación de D. Sebastián .
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte ahora recurrida, D. Sebastián , contra la Resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas, de 19 de mayo de 2005, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Comisión Territorial de Urbanismo de Gerona, de 7 de abril de 2004, que aprobó definitivamente el Plan Parcial de urbanismo del sector nº 12, SOliguera 2, subsector 2, de Cadaqués.
La sentencia aquí impugnada, de 29 de octubre de 2010 , acuerda en el fallo lo siguiente
Primero. Rechazar la causa de inadmisibilidad opuesta por la parte codemandada. (...) Segundo. Estimar el recurso interpuesto Don Sebastián por contra la resolución dictada el 29 de mayo de 2005 por el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques, que se declara nula de pleno derecho. (...) Tercero. No efectuar pronunciamiento impositivo de las costas procesales devengadas en la substanciación del presente recurso
.
Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, el presente recurso de casación interpuesto por la parte entonces recurrida. Se solicita en el mismo que se declare haber lugar al recurso, se case la sentencia recurrida y se declare conforme a Derecho las resoluciones recurridas.
Mediante providencia de 10 de junio de 2011 se admite el recurso de casación y se remiten las actuaciones a la Sección Quinta según las reglas de reparto de asuntos. El recurso se ha sustanciado por los trámites legalmente establecidos.
La parte recurrida, D. Sebastián , ha formulado escrito de oposición al recurso, solicitando que se declare no haber lugar al recurso, se confirme la sentencia y se impongan las costas a la parte recurrente.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 10 de julio de 2012, fecha en la que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La sentencia que se impugna estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto, por la ahora recurrida, contra la Resolución de la Comisión Territorial de Urbanismo de Gerona que aprobó definitivamente, el día 7 de abril de 2004, el Plan Parcial de urbanismo del sector nº 12, SOliguera 2, subsector 2, de Cadaqués, y contra la desestimación de la alzada.
Tras evocar algún precedente de la propia Sala de instancia, la sentencia que se impugna señala, entre otras razones, que dicha disposición transitoria «sólo puede obedecer a aquellos supuestos de actos o disposiciones administrativas pacíficamente admitidos, sin que pueda alcanzar a actos o disposiciones administrativas en que se haya producido impugnación -en su caso igualmente con pretensiones de revisión de oficio- en vía administrativa en las que pudiera contarse o debiera contarse con un acto administrativo expreso o por silencio en sentido contrario al efecto convalidatorio o validatorio que se pretende» . Y concluye que «en el caso de autos tenemos que el Texto refundido de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Cadaqués, al que se dio conformidad en la resolución de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Girona de 15 de diciembre de 2005, se publicó en el DOGC de 28 de abril de 2006. En esta fecha se encontraba pendiente de resolución el recurso de alzada formulado por el aquí recurrente contra la resolución dictada el 7 de abril de 2004 por la Comissió Territorial d'urbanisme de Girona, que aprobaba definitivamente el "Pla Parcial urbanístic del sector núm. 12, s`Oliguera 2, subsector 2", en el que resolver la cuestión referida a la falta de cobertura del Plan Parcial impugnado por la no publicación de las Normas urbanísticas del PGOU de Cadaqués, que no tuvo hasta el 28 de abril de 2006. En estos términos resulta improcedente la aplicación del efecto convalidatorio o validatorio en los términos expuestos, motivo por el que procede la estimación de este motivo de impugnación».
La presente casación se sustenta sobre tres motivos, todos invocados por el cauce procesal que señala el artículo 88.1.d) de la LJCA .
En el primero se denuncia la lesión de los artículos 67 y 57.3 de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia que interpreta tales preceptos.
En el segundo se reprocha a la sentencia la vulneración de los artículos 9.3 , 24 , 153 , 163 de la CE , 5.2 de la LOPJ y de la jurisprudencia dictada en su aplicación.
Y, en el tercero, se aduce la contravención de los artículos 28.3 del TR de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 , 15 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, del Suelo y Valoraciones , y 57 de la Ley 30/1992 , y de la jurisprudencia dictada al respecto.
Por su lado, la parte recurrida considera que no concurren las infracciones que se atribuyen a la sentencia que se impugna, porque la recurrente postula una interpretación de los preceptos de aplicación al caso, la norma transitoria 4ª.6 de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, que va más allá de lo razonado por la sentencia y que se opone al contenido de la misma.
Los motivos de casación giran en torno a una única cuestión que constituye el epicentro de los reproches que se vierten contra la sentencia recurrida, y se centra en determinar si la interpretación que la Sala de instancia hace de la disposición transitoria 4ª.6 de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre , de modificación de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de urbanismo, vulnera las normas que se aducen como infringidas en los tres motivos de casación reseñados.
Interesa destacar, antes de nada, que el plan general, que ejecuta el plan parcial impugnado en la instancia, fue aprobado definitivamente en fecha 17 de julio de 1986 y sus normas urbanísticas se publican en el boletín de 28 de abril de 2006, al publicarse la aprobación del texto refundido de la normativa urbanística aprobado el día 15 de diciembre de 2005.
Quiere ello decir, si se repara en las fechas hasta ahora señaladas, que cuando se aprueba definitivamente el plan parcial (7 de abril de 2004) no se habían publicado las normas urbanísticas del plan general (28 de abril de 2006).
No resulta relevante, en los términos que aduce la recurrente, que al tiempo de publicarse el plan general estuviera pendiente la resolución de un recurso de alzada contra el plan parcial del sector nº 2, SOliguera 2, subsector 2, pues hemos repetido en numerosas ocasiones que contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa, ex artículo 107.3 de la Ley 30/1992 .
Teniendo en cuenta que únicamente puede interponerse recurso administrativo contra los vicios en que pudiera haber incurrido el acto formal de aprobación del plan, pero no aquellos en los que puedan haber incurrido las determinaciones contenidas en el plan aprobado como acontece en este caso y según hemos señalado, entre otras, en SSTS 11 de diciembre de 2009 (recurso de casación nº 5100/2005 ), 28 de mayo de 2010 (recurso de casación nº 3600/2006 ).
La conclusión estimatoria que la sentencia expresa en el fallo se fundamenta en la interpretación de la disposición transitoria 4ª.6 de la Ley catalana 10/2004, de 24 de diciembre, de modificación de la Ley 2/2002, de 14 de marzo , de urbanismo, que merece la pena transcribir a continuación:
"6. La publicación en un diario oficial, por la Administración de la Generalidad o por el ayuntamiento competente, de las normas urbanísticas de las figuras de planeamiento urbanístico aprobadas definitivamente por la Administración de la Generalidad antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2002 convalida la tramitación y la aprobación de las disposiciones y actos de aplicación que se hayan dictado al amparo de su aprobación definitiva, ya que la falta de publicación previa de las disposiciones y actos mencionados únicamente comporta, si procede, su anulabilidad. Este mismo efecto de convalidación tiene la publicación de normas urbanísticas en un diario oficial antes de la entrada en vigor de la presente Ley".
Ciertamente lo que se suscita, en síntesis, es si la interpretación que de la citada disposición ha realizado la Sala de instancia vulnera las normas que se invocan ahora como infringidas, y sabido es que la interpretación de las normas propias de la Comunidad Autónoma corresponde únicamente a la Sala de este orden jurisdiccional de los Tribunales Superiores de Justicia. Ahora bien, no podemos desconocer, igualmente, que el recurso de casación puede fundarse en la infracción de normas estatales o de derecho comunitario europeo, ex artículo 86.4 de la LJCA , que pueden haberse lesionado con motivo de la interpretación de las normas propias de la Comunidad Autónoma, como podría suceder en este caso con aquellas que regulan con caracter general la eficacia de las normas jurídicas. Lo que nos conduce derechamente a examinar las infracciones que vertebran esta casación.
La lectura de dicha disposición transitoria, que hemos transcrito en el fundamento anterior, inmediatamente nos recuerda otros recursos de casación en los que se habían impugnado otras sentencias que, a su vez, se pronunciaban sobre preceptos iguales o similares al examinado. Es el caso e la Sentencia de 14 de octubre de 2009 (recurso de casación nº 5988 / 2005) que resolvió la casación interpuesta contra una sentencia que justificaba la << declaración de nulidad del Estudio de Detalle precisamente por la falta de eficacia del Plan General de Ordenación Urbana al no haberse publicado sus normas urbanísticas cuando el Ayuntamiento aprobó, con carácter definitivo, el indicado Estudio de Detalle >> (fundamento segundo de la indicada sentencia).
Lo que entonces dijimos resulta ahora de aplicación por razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE ) e igualdad en la aplicación de la Ley ( artículo 14 de la CE ).
Señalamos en aquella ocasión que la « Disposición transitoria cuarta, apartado sexto, de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre , por la que se modifica la Ley 2/2002, de 14 de marzo (...) hemos de señalar que el mismo (contenido) fue recogido por la Disposición Transitoria octava , apartado sexto, del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , aprobatorio del Texto Refundido de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña, con la mera sustitución del término convalidar por el de validar, para haber terminado siendo modificado por Ley 2/2007, de 5 de junio (DOGC 12/06/2007). (...) En definitiva, de la reseñada evolución legislativa del precepto, se deduce la decidida voluntad del legislador catalán de validar disposiciones y actos de desarrollo o ejecución de planes urbanísticos, cuyas normas urbanísticas no fueron publicadas en su día, siempre que el nuevo acuerdo aprobatorio se hubiese publicado y se publicasen después también sus normas urbanísticas cuando tales instrumentos de planeamiento se hubieran aprobado definitivamente antes de la entrada en vigor de la Ley catalana 2/2002, en la que se dispuso la publicación de las correspondientes normas urbanísticas. (...) Es llamativa la sustitución por el legislador del término convalidar por el de validar, aunque haya podido obedecer a que en la terminología al uso la expresión convalidar sólo se aplica a los actos anulables pero no a los nulos de pleno derecho y por ello precisamente se ha recurrido a la ficción de que la falta de publicación previa de las normas urbanísticas de un instrumento de planeamiento no es motivo de nulidad de pleno derecho de las disposiciones o actos de aplicación de aquél, regla que contradice lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992 y la doctrina jurisprudencial consolidada relativa a las causas de nulidad radical y anulabilidad, recogida, entre otras, en Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 1999 (r.c. 3150/93 ), 8 de julio de 1999 (r.c. 4644/93 ), 26 de septiembre de 2001 (r.c. 924/97 ) y 28 de abril de 2004 (r.c. 7051/01 ) ».
Y planteamos la siguiente cuestión que ahora se repite « Pesa, por tanto, sobre esta Sala del Tribunal Supremo la tarea de resolver si el precepto en cuestión es aplicable para considerar válidos los instrumentos de ordenación derivados o de desarrollo aprobados definitivamente cuando el planeamiento del que traen causa carecía de vigencia o eficacia por no haber sido publicadas sus normas urbanísticas, siempre que, con posterioridad a su aprobación definitiva y antes de la entrada en vigor de la Ley catalana 2/2002, se hubiesen publicado en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña dichas normas urbanísticas ».
La solución a dicha cuestión se centra, como entonces declaramos, tras hacer una referencia a los títulos competenciales concernidos, en un problema de eficacia de las normas jurídicas que es común a todo el ordenamiento jurídico, sin que el Estatuto de Autonomía de Cataluña, como es natural, haya asumido la materia relativa a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, que viene exclusivamente atribuida al Estado por el artículo 149.1.8ª de la Constitución .
Venimos declarando de forma profusa y uniforme respecto de su concreta proyección sobre los planes de urbanismo, cuya naturaleza como normas de rango reglamentario ya nadie discute salvo la parte recurrente que opone algún reparo en el motivo segundo, que se encuentran sujetos al principio de publicidad de las normas que consagra el artículo 9.3 de la CE , y su incumplimiento determina su ineficacia. Sin embargo cuando se trata de una disposición de carácter general que se dicta en desarrollo o ejecución de otra norma de rango superior, no publicada y carente, por tanto, de eficacia, aunque no de validez, ello determina la nulidad de pleno derecho del plan de desarrollo o planeamiento derivado, pues éste se dicta, por tanto, sin norma que le proporcione el soporte normativo necesario. Recordemos que las disposiciones generales sólo consienten un grado de invalidez: la nulidad plena, ex artículo 62.2 de la Ley 30/1992 .
En fin, cuando el Plan General no ha sido publicado es ineficaz, y ello determina que el planeamiento de desarrollo, como acontece con el plan parcial impugnado en la instancia, adolezca de un vicio de nulidad de pleno derecho por carecer de eficacia el planeamiento general que le debe prestar la preceptiva y necesaria cobertura normativa. En este sentido, hemos dictado las siguientes sentencias, entre otras muchas, SSTS de 8 de septiembre de 2011 (recurso de casación nº 6267/2007 ) , 14 de julio de 2010 (recurso de casación nº 3924/2006 ), 14 de octubre de 2010 (recurso de casación nº 3924/2006 ), 16 de octubre de 2009 (recurso de casación nº 3850/2005 ), 26 de mayo de 2009 (recurso de casación nº 457/2005 ), 28 de abril de 2004 (recurso de casación nº 7051/2001 ), 27 de julio de 2001 (recurso de casación nº 8876/1996 ), 16 de octubre de 2009 (recurso de casación nº 3850/2005 ), 25 de mayo de 2000 (recurso de casación nº 8443/1994 ) y 3 de febrero de 1999 (recurso de casación nº 2277/1992 ).
De manera que la única interpretación posible, acorde con la Constitución y la Ley 30/1992, de la singular disposición transitoria antes transcrita, es aquella que realiza la sentencia recurrida y que conduce a declarar la nulidad del plan parcial impugnado en la instancia, porque, además, la introducción del inciso " si procede " aludiendo a la anulabilidad, parece evidente que no procede en este caso. La interpretación conforme a la Constitución y al artículo 62.2 de la Ley 30/1992 conduce justamente, como condujo a la Sala de instancia, a declarar la nulidad del plan parcial aprobado e impugnado en el recurso contencioso administrativo.
Todo ello determina, además, que no alberguemos duda alguna sobre la constitucionalidad del precepto legal mentado, a los efectos de plantear la correspondiente cuestión, siempre que su interpretación se equilibre en la forma expuesta, única que no compromete el sistema alumbrado por la Constitución y la legislación básica.
En este orden de cosas, pero desde la perspectiva contraria, si se aceptase una convalidación que atiende más al sentido literal del precepto transcrito, que a su sentido y finalidad dentro del sistema jurídico que señalamos, de las disposiciones urbanísticas de ejecución o desarrollo, se estaría confiriendo efectos retroactivos a unas disposiciones de carácter general en contra de lo establecido en el artículo 9.3 de la CE , que consagra la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales, en la medida que el planeamiento de desarrollo establezca importantes deberes para los propietarios de los terrenos.
Por lo demás, resulta preciso insistir, atendidas las normas que se invocan como infringidas, que la convalidación y el principio de conservación previstos, respectivamente, en los artículos 67 y 66 de la Ley 30/1992 se refieren a los actos administrativos y no al contenido de las disposiciones de carácter general como son los planes de urbanismo. Del mismo modo que los supuestos de nulidad plena que se relacionan en el artículo 62.1 de la misma Ley se refieren únicamente a los actos administrativos, pues el grado de invalidez en que incurren las disposiciones generales, insistimos, es la nulidad plena según establece el artículo 62.2 de la Ley de tanta cita.
En consecuencia, procede desestimar todos los motivos invocados y declarar que no ha lugar al recurso de casación.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a las partes recurrentes las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de los honorarios del letrado de la parte recurrida no pueden superar la cantidad de 4.000 euros.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que desestimando los motivos invocados, declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "Llica Bis, S.L.", "Massa Diesset, S.L.", D. Hernan y D. Marcos , contra la Sentencia de 29 de octubre de 2010, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en recurso contencioso-administrativo nº 628/2006 . Se condena a la parte recurrente a las costas procesales del presente recurso de casación, en los términos establecidos en el último fundamento.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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...Pública [Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales], núm. 161 (2003), p. 305 y ss. (p. 312). [22] Así: STS de 13 de julio de 2012, RC 207/2011. [23] Excelente, en este sentido, la explicación de Jiménez asensio, Rafael. La ley autonómica...,ob. cit., p. [24] alonso mas, María ......